社會治理機制的新轉(zhuǎn)向：從事后倒逼到事前預防

朱力　邵燕

〔摘要〕事后倒逼機制是長期以來基層社會管理的作用機制。事后倒逼機制具有措施的權(quán)宜、行為的被動、資源的浪費、治理成效欠佳等特征。事后倒逼機制的形成有其客觀必然性，也是行政管理依然盛行、科層制負面功能的延展、政績考核體系下的現(xiàn)實選擇等因素促成的。當前各地社會治理實踐中呈現(xiàn)出治理機制的新轉(zhuǎn)向，具體表現(xiàn)在社會預防新理念的踐行、新舉措的實行、新力量的整合、新方法的推廣、新機構(gòu)的推進、新機制的探索。事前預防機制可以有效彌補事后倒逼機制的局限，適應從源頭上減少和化解社會矛盾的目標要求。

〔關(guān)鍵詞〕社會治理機制；事后倒逼；事前預防

〔中圖分類號〕C9161〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2017）04-0093-06

近年來，各級地方政府在社會治理中逐漸認識到源頭預防、事前預防的重要性，通過制度創(chuàng)新來積極響應中央政府源頭治理的要求，通過建立矛盾調(diào)解中心、實行項目風險評估、設(shè)立矛盾預警信息系統(tǒng)、實行矛盾排查等重大舉措，在多元化治理方面積累起日益豐富的經(jīng)驗，有效提升了社會治理的能力和水平。各地社會治理實踐中已經(jīng)萌發(fā)出重大的變化，即社會治理呈現(xiàn)出由事后倒逼機制向事前預防機制的新轉(zhuǎn)向。

一、何謂社會治理中的事后倒逼機制

倒逼，即逆向促使。按照常規(guī)，甲乙兩事物，甲動則乙動；如果一反常規(guī)，乙先動逆向促使甲動，這種逆向促動就是倒逼?！?〕倒逼來源于經(jīng)濟領(lǐng)域中貨幣供給的倒逼機制，這一概念的使用范圍逐步擴大，“由下而上”“由流溯源”“由果問因”等行為，都可以稱之為“倒逼”。2013年倒逼一度成為當年的流行詞語。當前，在新聞媒體、政府工作報告以及日常語言中經(jīng)常會出現(xiàn)倒逼、倒逼機制等詞匯，其他學科也開始廣泛使用這一術(shù)語。需要明確的是，在事物發(fā)展中大量新生事物產(chǎn)生、矛盾問題產(chǎn)生，而相應的制度跟不上，管理制度滯后，資源缺乏，還不具備解決矛盾、問題的條件，這屬于制度空缺、脫節(jié)，不是倒逼。倒逼機制是指在解決問題的條件、資源已經(jīng)具備的情況下，管理者主觀上對問題不重視，視若無睹，不去解決，在產(chǎn)生重大事故、惡劣影響后，在巨大的社會壓力下被動地去解決問題的一種社會管理運行機制。事后倒逼機制有三個基本特征：時間上，指突發(fā)事件前的日常不作為、懶作為，即對一些能夠解決的問題的忽視，而突發(fā)事件發(fā)生后立即作為。后果上，事件萌芽期不作為，等到事件產(chǎn)生嚴重惡果、惡劣影響，形成巨大社會代價后才作為；社會輿論壓力小時不作為，社會輿論壓力大了后立即行動；領(lǐng)導不指示不作為，指示后才作為。方法上，事前稱難管理、沒有辦法，大量治理的資源被閑置不用，事后則有辦法、有措施，能夠調(diào)動大量的治理資源進行應對，迅速形成解決問題的方案、措施、辦法，從而促進矛盾的解決或化解。

事后倒逼機制具有一些正功能，即事后倒逼機制會成為促進經(jīng)濟社會發(fā)展的積極推動力量，可以有效推動社會矛盾的解決。事后倒逼機制有助于推動社會公正的提升，為新的發(fā)展理念和發(fā)展舉措提供重要的契機，在某種程度上能夠推進政府的改革，完善相關(guān)政策法規(guī)，促進制度的發(fā)展和完善。例如十余年前的孫志剛事件促成了收容條例的廢除；唐慧芳等老上訪戶的各種報道所形成的社會輿論倒逼國家信訪局逐步取消信訪排名制和通報制；宜黃自焚抗拆倒逼拆遷條例的修改和完善，促使地方政府更加注重和諧拆遷。但事后倒逼機制對問題的關(guān)注和解決是在問題發(fā)生之后。事后倒逼機制的啟動通常是導火索事件引發(fā)的重大的社會輿論壓力和上級領(lǐng)導的問責，這時有關(guān)責任部門才大力核查、大力問責、大力整頓、大力完善相關(guān)制度?！?〕地方政府或相關(guān)部門往往在平時忽略了一些潛在的矛盾與問題，態(tài)度上不重視，不愿意花精力和資源去解決這些矛盾與問題，或遲遲沒有解決辦法。一旦這些矛盾與問題“突然爆發(fā)”，地方政府或相關(guān)部門為盡快平息事件而迅速出臺應對政策，通過臨時的對策措施，試圖立竿見影地化解當下的危機。事后倒逼機制在社會治理中呈現(xiàn)出諸多負功能。

治理措施的權(quán)宜。事后倒逼機制往往是一種只顧眼前而忽視長遠的權(quán)宜治理。權(quán)宜性是指地方政府在治理過程中根據(jù)特定的情境，應時應景地隨機選擇具有彈性的、變通的策略與方法，以實現(xiàn)近期目標的一種行為方式?！?〕權(quán)宜性最大的特點就是化解矛盾的應急性，為了盡快平息矛盾誘發(fā)源的不利影響，政府往往在短時間內(nèi)迅速提出應對策略，這種應對往往是“迫于形勢”不得不為的一種被動選擇。這些應對策略、措施往往出臺得較為倉促，存在信息收集不完善、政策論證不充分、程序倒置即先出臺政策而后進行論證等問題，從長遠來看不利于在法律和制度許可的框架內(nèi)化解社會矛盾；也具有臨時性、不穩(wěn)定性，即在任干部通過一種非常態(tài)、臨時的動員機制動員各種力量來解決相關(guān)矛盾，而干部卸任或調(diào)任后，這一政策的延續(xù)性受到挑戰(zhàn)，有些措施也難以為繼，有些做法甚至導致新的矛盾與問題產(chǎn)生，整體上不利于社會矛盾的根本解決。

治理行為的被動。社會矛盾的產(chǎn)生和發(fā)展本質(zhì)上是強度與烈度不斷增加，性質(zhì)不斷改變的一個過程。若不盡早預防，小矛盾逐漸演變升級，“小事拖大，大事拖炸”。事后倒逼機制是矛盾發(fā)生后的應對機制，更多地側(cè)重于矛盾“爆發(fā)”之后的化解，將治理的重心和治理的資源傾注在社會矛盾的爆發(fā)階段，對社會矛盾產(chǎn)生及演化的全程缺乏深層次關(guān)注，難以實現(xiàn)對社會矛盾的全過程應對，特別是對社會矛盾的事前預防、事中預警及事后修正的關(guān)注相對不足，這種“刺激—反應”的過程充分反映了事后倒逼機制化解矛盾的被動性特征，即政府等到“出事”后才做處置，治理行為易陷入“按下葫蘆浮起瓢”“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的治理怪圈。

治理資源的浪費。事后倒逼機制本質(zhì)上是一種應急管理機制，應急管理機制能夠迅速平息事件的負面影響，短時間內(nèi)見到成效，容易得到輿論的關(guān)注和認可。但這種治理機制容易造成治理資源的浪費，是一種高成本化解社會矛盾的方式。一旦社會矛盾演變成大的群體性事件或公共事件時，矛盾的化解需要大量的治理資源，如調(diào)動各個職能部門的相互配合協(xié)作、出動大量人力甚至警力維護社會秩序，花費大量的資金補償或安撫“事件”的相關(guān)群眾。除了這些顯性的、可測量的社會成本之外，還有一些成本是隱性的、難以測量的政治成本，如影響政府的形象與公信力，影響干群關(guān)系，損耗基層政府的執(zhí)政合法性。

治理成效的欠佳。事后倒逼機制是社會矛盾演化到臨界點后，政府迅速調(diào)動自身資源或者動員社會資源履行職能，在短時間內(nèi)迅速平息事件產(chǎn)生的影響，而對于是否引起其他深層次矛盾的問題則思考不多。事后倒逼機制不是從矛盾產(chǎn)生的源頭出發(fā)尋求治本之策，而是矛盾產(chǎn)生之后的治標之舉，這種治標之舉也產(chǎn)生了“示范效應”，即其他的矛盾訴求者或者旁觀者更加傾向于選擇通過“鬧大”這一策略解決自身訴求。特別是一些地方政府或職能部門為迅速“擺平”事件的負面影響，往往通過經(jīng)濟補償?shù)姆绞交馍鐣?，這種經(jīng)濟補償有時又會成為誘發(fā)新的社會矛盾的源頭，給社會矛盾的化解帶來新的困難。

二、事后倒逼機制的成因

事后倒逼機制的形成有其產(chǎn)生的必然性與客觀性。按照事物發(fā)展的一般規(guī)律，矛盾發(fā)生在先，人們認識在后，并根據(jù)經(jīng)驗進行歸納提升，最后才會形成制度規(guī)范。當前，我國已經(jīng)基本具備了針對不同矛盾、不同問題的應對策略與處置措施，而非任其自然發(fā)展，而且有能力進行快速的反應。然而，在社會治理提出后，一些地方卻依然按照事后倒逼機制行事，其原因就需要從現(xiàn)階段的體制機制層面加以分析。

建國以來的管理就是行政管理，通過行政權(quán)力進行管理在干部的思維中根深蒂固。干部中行政管理的思維模式與依賴行政管理手段還有強大的慣性。但行政管理面對復雜、變化的社會矛盾已經(jīng)不能夠勝任，對許多矛盾、問題力不從心，只能放任不管，或粗放管理，或出事后再管。近年來，中央不斷提出社會建設(shè)、社會管理、社會治理的新思路，強調(diào)提升干部的社會治理能力。作為一種政治話語體系，社會治理口號已經(jīng)深入人心，但是具體到實踐行動之中，無論是體制、機制、規(guī)則的轉(zhuǎn)換，還是干部觀念、思維的轉(zhuǎn)變和治理能力的提升，還需要相當?shù)倪^程。

①參見鐘偉軍、李祖佩等人的相關(guān)研究。

事后倒逼機制的形成也是科層制消極功能的具體表現(xiàn)，科層制消極功能是等級森嚴，不利于工作人員發(fā)揮創(chuàng)造性和主動性。其一，在科層制內(nèi)，工作人員變成了組織人，只會機械地執(zhí)行命令，面對新矛盾或新問題不關(guān)心、不研究，不愿意主動地解決新問題。其二，在科層制內(nèi)都是按照既有規(guī)范辦事，一些工作人員怕承擔責任而不愿作為，對規(guī)范上還沒有的規(guī)定不擔責，對一些新產(chǎn)生的矛盾熟視無睹，不愿意為治理創(chuàng)新而承擔失敗的風險。其三，在長期的科層制中，各個部門只辦自己職責中的一塊事情，工作人員只會辦自己職責范圍內(nèi)的事情，只會按部就班地辦事。無論是職能部門還是辦事人員，都會喪失對新矛盾、新問題的敏感性與分析問題的能力。

一些學者將基層政府的主要任務簡化為兩大類：經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定①，對于經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定兩大任務，基層政府有著兩種截然不同的行為邏輯：經(jīng)濟發(fā)展是“最大化”的行為邏輯，而社會穩(wěn)定則是“不出事邏輯”?！安怀鍪隆边壿嫷暮x：一是“不出事”體現(xiàn)了政府對社會管理的底線任務定位；二是“不出事”是一種結(jié)果性導向，只注重“不出事”的眼前結(jié)果；三是“不出事”是指不出引起中央關(guān)注的大事。〔4〕事后倒逼機制是“不出事”邏輯的具體表現(xiàn)，即基層政府面對社會矛盾時并不是按照群眾的反映訴求或事情的危害程度來應對社會矛盾，其評判標準是按照上級政府特別是中央政府的關(guān)注度來界定事情“大”“小”。對地方政府來說，“出事”或“出大事”一般是小概率事件，地方政府及地方干部自然不會將大量的治理資源運用到社會管理中。倘若某一“小事”一旦引起上級政府或公眾輿論關(guān)注，地方政府則能迅速動員起來，運用大量的治理資源和有效的治理手段化解這一社會矛盾。

現(xiàn)行的考核體系也是事后倒逼機制盛行，阻礙事前預防機制的因素之一。在當前的考核體系中，穩(wěn)定是基礎(chǔ)工作，做好了穩(wěn)定工作才可以不被“一票否決”所淘汰，而經(jīng)濟發(fā)展則是政績的關(guān)鍵考核指標，也是干部個人晉升的重要決定因素。在考核的激勵下，如何出政績，如何在考核體系中脫穎而出是地方政府和干部的現(xiàn)實選擇。其一，在考核的指揮棒下，地方政府顯然喜歡做一些容易出現(xiàn)政績的“顯性工程”，而對于一些難以衡量的、與群眾利益緊密相關(guān)的“潛性政績”則干勁不足?；谡兊目剂?，政府難以將工作重心放在社會預防這一基礎(chǔ)性、長遠性、短時期內(nèi)難以顯現(xiàn)政績的社會治理上，因而事后倒逼機制就有了存在和運行的動因。其二，科層制中的分工問題也導致了部門間協(xié)調(diào)不順、職責不明、責任分散等問題。政府部門之間分工不明確，相互間的職能邊界存在交叉重疊，一些部門出于自利性在責任上對職責不明的、不用擔責的事務都不重視，或互相推諉。當前，各地采取綜合治理的形式化解各種社會矛盾，其負功能就是職責不清、責任分散。一個矛盾、問題往往分散到幾個、十幾個部門管，如非法融資矛盾涉及電信、公安、法院、經(jīng)信等多個部門監(jiān)管，其實哪一個部門也管不到位，問題出來后就難以找到明確的責任主體。責任的分擔嚴重影響了社會治理合力的形成，影響了社會矛盾的化解。其三，當前問責體系的重點在一些人命關(guān)天的“大事”上。針對一些嚴重的事件，迅速采取雷霆措施，一些領(lǐng)導或職能部門被“火速”追究責任，通過對一些官員的問責來緩解公共危機，這種問責機制也是一種“非常態(tài)化的問責機制”，亦是將倒逼視之為督促責任落實的主要手段。但在后果上對破壞力暫時未爆發(fā)的矛盾不關(guān)注，對一些可能發(fā)展成為重大社會問題的現(xiàn)象不重視、無責任感。

行政管理思維與做法依然故我、科層制的消極作用、不出事的心態(tài)和現(xiàn)行的政績考核體系共同促成了事后倒逼機制的形成與運行。行政管理的思維與慣性是事后倒逼機制形成的深層次根源，是事后倒逼機制形成的邏輯起點。事后倒逼機制也是科層制中官僚主義的一種具體表現(xiàn)，怕承擔責任與不出事邏輯、績效考核的指向性強化了事后倒逼機制的形成，問責體系約束性的不足則降低了事后倒逼機制的懲罰成本，提升了事后倒逼機制的運行機會。

三、社會治理機制的新轉(zhuǎn)向

當前，各級政府在應對社會矛盾過程中注重總結(jié)反思，已經(jīng)認識到事前預防的重要性，開始將預防作為社會治理的重要創(chuàng)新點予以落實。在化解重大矛盾方面呈現(xiàn)出一些新轉(zhuǎn)向，具體表現(xiàn)在以下六個方面：其一，新理念的踐行。中共十八屆三中全會明確提出“創(chuàng)新有效化解和預防社會矛盾體制”，各級地方政府在總結(jié)經(jīng)驗時也特別強調(diào)預防的重要性，一些地方將源頭治理作為社會治理的一項重要任務推廣、實踐。河北省唐山市開平區(qū)通過建立“信息預防、普法預防、熱線預防、回訪預防”四種預防工作機制，將排查化解矛盾的關(guān)口前置，從源頭上預防和減少矛盾糾紛的發(fā)生。〔5〕浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)始終堅持標本兼治、重在治本，及時反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求。有效防止和減少社會矛盾的產(chǎn)生，掌握社會治理的主動權(quán)，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)?！?〕各地有益的探索充分體現(xiàn)了預防理念的踐行。其二，新舉措的實行。我國許多地方采用多種形式，通過開通民生熱線、市長熱線、網(wǎng)上信訪、視頻接訪、民情郵箱、網(wǎng)上論壇、“黨代表熱線”、“人大代表熱線”、“政協(xié)委員熱線”等方式大力拓寬社情民意表達渠道，了解群眾訴求。各地基本建立了“網(wǎng)格化、層級化”的矛盾排查體系，初步形成了“橫向到邊、縱向到底，全覆蓋、無疏漏”的大排查網(wǎng)絡。各地相繼建立起社會風險評估機制，如山東的“煙臺模式”、浙江的“平陽模式”、遼寧的“沈陽模式”、江蘇的“淮安模式”等，為預防社會矛盾產(chǎn)生提供了寶貴經(jīng)驗。其三，新力量的整合。各地在應對和預防矛盾過程中，初步形成了社會矛盾糾紛多元化協(xié)同化解的社會力量。在制度化矛盾化解的渠道外，開始形成了社會組織、律師、新聞媒體、民間權(quán)威四股化解矛盾的力量，并且四股社會力量正在調(diào)整、融合之中，開始形成化解矛盾的合力?！?〕其四，新方法的推廣。一些地方借助網(wǎng)絡的力量率先實現(xiàn)了社會矛盾糾紛大調(diào)解信息化管理，通過信息管理系統(tǒng)、大調(diào)解門戶網(wǎng)站和視屏遠程系統(tǒng)“三位一體”，實現(xiàn)了矛盾糾紛排查化解工作的全過程的動態(tài)管控。還有許多地方設(shè)立統(tǒng)一的政務服務系統(tǒng)，時刻關(guān)注民生中的熱點、疑點、難點問題。充分利用信息系統(tǒng)將收集到的問題進行梳理、歸類、限期解決，使政務服務系統(tǒng)成為消除矛盾的“安全閥”。其五，新機構(gòu)的推行。一些地方在機構(gòu)上給社會治理工作提供了堅實的保障。江蘇省南通市，山東省威海市、萊蕪市，安徽省阜陽市，甘肅省蘭州市，湖北孝昌市等地都建立起實體化運作的社會矛盾調(diào)處中心。配置齊全了辦公場所、人員編制，工作經(jīng)費等，整合治理資源，及時、有效地預防和化解社會矛盾。其六，新機制的探索。許多地方積極推動矛盾化解的大調(diào)解機制，構(gòu)建起人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機銜接、社會力量共同參與的全覆蓋“大調(diào)解”工作體系。浙江等地推行基層治理中倡導協(xié)商民主，以對話、討論、協(xié)調(diào)等方式解決矛盾糾紛，通過決策協(xié)商、治理協(xié)商、監(jiān)督協(xié)商等方式，預防與化解了大量矛盾。

事前預防可以有效彌補事后倒逼機制的局限，適應“從源頭上減少和化解社會矛盾”的目標要求。事前預防機制是指管理者與不同治理主體間通過互動合作、有效銜接，在社會矛盾產(chǎn)生前或處于萌芽時期就通過各種措施化解矛盾的一種社會矛盾治理運行機制。它包含三個層次的含義：事前預防是預先的治理。事前預防不是被動地接受一些矛盾帶來的社會代價，而是預見性地將工作重心放到預防上，依據(jù)社會環(huán)境的變化和事物發(fā)展的規(guī)律預先對社會矛盾發(fā)展態(tài)勢做出合理的研判、預警，及時高效地應對各種社會問題的挑戰(zhàn)，是一種“使用少量錢預防，而不是花大量錢治療”的高效社會治理。事前預防是主動的治理。事前預防不是被動地應對，不是等到下面出事、“鬧事”、死人才想辦法解決，等到輿論沸騰再作為；而是主動地預防，主動地根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展形勢預先對矛盾、問題進行合理的分析，在矛盾或事件發(fā)生前及時介入、主動作為，通過事前的民生改善、民意溝通、協(xié)商對話等多種方法主動化解風險源。事前預防是協(xié)同的治理。強調(diào)和關(guān)注群體的利益訴求，承認矛盾不同相關(guān)主體的利益差異，特別是關(guān)注一些弱勢群體和邊緣群體的利益訴求。事前預防通過有效吸納和整合體制外的治理資源，實現(xiàn)政府和社會力量在社會預防過程中的“深度合作”，將政府、企業(yè)、社會、民眾等多方力量整合到社會矛盾的預防之中。

在社會治理中要實現(xiàn)事前預防機制常態(tài)化的前提條件是轉(zhuǎn)變理念。要樹立“預防是最好的治理”的新理念來引導社會治理。第一，樹立主動預防的理念。當前社會治理中，相當部分干部中存在著一種“愿意轟轟烈烈地化解社會矛盾，而不愿意默默無聞地預防社會矛盾”的傾向。當前必須要打破“不出事”的管理潛規(guī)則，地方政府應積極轉(zhuǎn)變預防理念，主動出擊，在當前政策法規(guī)框架體系內(nèi)，從矛盾產(chǎn)生的源頭的因素、條件等著手，通過加強矛盾隱患排查，完善矛盾預警監(jiān)測等方式，不斷加強社會矛盾預防的前瞻性、主動性。將社會治理的精力由矛盾產(chǎn)生的事后處置轉(zhuǎn)移到矛盾可能產(chǎn)生的事前預防上來，防止矛盾產(chǎn)生、惡化，這樣才能以更小社會成本（人財物等），來防止矛盾產(chǎn)生，提高社會治理的效率。第二，樹立全面預防理念。全面是指政府各個部門要有合作、協(xié)同的思想觀念，整合各種社會資源，形成合力。一些過去在矛盾預防之外的行政部門要啟動起來，如關(guān)系到民生的諸多部門（人力資源與勞動保障、民政、教育、衛(wèi)生等相關(guān)部門），激活其行動的積極性，投入到矛盾的預防之中。應把現(xiàn)有的社會預防在制度、政策、機構(gòu)、隊伍、資源和后續(xù)發(fā)展保障等方面進行有效整合，形成預防社會矛盾的合力機制。第三，樹立全程預防理念。原有的行政管理體系割裂了社會矛盾預防過程，未從社會矛盾發(fā)展的全過程加以預防和有效控制。社會矛盾都有其產(chǎn)生、生長的發(fā)展過程，社會預防應貫穿于矛盾萌芽時期的事前預防，矛盾發(fā)展時期的事中預防，以及后續(xù)預防的全過程；并把各個階段的預防舉措有機結(jié)合起來，形成全程預防的理念與制度設(shè)計，更好地發(fā)揮社會預防作用，最大限度地使社會矛盾不積累、不蔓延、不激化。第四，樹立法治預防理念。社會矛盾的預防必須堅守法治的底線，嚴格遵循法律制度的規(guī)定，在法律和制度的框架內(nèi)進行。盡量避免采取權(quán)宜性、不合規(guī)范的擺平方式處理社會矛盾。

實現(xiàn)事后倒逼機制向事前預防機制的根本性轉(zhuǎn)變，需要破解事后倒逼機制的成因，在社會治理的具體實踐中逐步規(guī)避科層制的負功能，理順機制，完善制度，調(diào)整機構(gòu)。

規(guī)避科層制的負功能?？茖又频囊恍┍锥藢е铝松鐣卫碇械牡贡茩C制，規(guī)避科層制中的官僚主義，加強職能部門之間的溝通與合作是從機制設(shè)置上實現(xiàn)社會治理機制轉(zhuǎn)變的有效路徑之一。其一，通過激勵地方社會治理創(chuàng)新來規(guī)避科層制中的負面功能。在科層制中存在集體性慵懶，不少基層政府與有些干部成為不愿思考、不愿作為的被動應付者。在繁雜的各種工作中往往疲于應對各種突發(fā)狀況，即采用事后倒逼機制進行社會治理。為此，應通過激勵地方社會治理創(chuàng)新來激發(fā)各級政府的創(chuàng)新能力。目前，一些地方實踐也彰顯了對社會治理創(chuàng)新的重視，例如，在“中國地方政府創(chuàng)新獎”的評選中，社會治理項目的比重逐年提升。一些地方每一年度進行社會治理創(chuàng)新評比，總結(jié)和推廣先進經(jīng)驗，激勵基層的積極創(chuàng)新和主動作為。與此同時，通過制度保障，優(yōu)化考核體系的設(shè)置等方面，引導干部愿意作為、敢于作為，敢于處理新問題、新矛盾。特別是干部晉升方面?zhèn)戎赜谝詫嵖冋撚⑿?，?cè)重于提拔一些能夠?qū)⒚芑庠诿妊繝顟B(tài)，能夠平息一些群體性事件的基層干部，這有助于調(diào)動他們的積極性。其二，加強部門之間的合作，破解科層制中部門職能分散的問題。完善職能部門之間的協(xié)同聯(lián)動機制，協(xié)調(diào)各個政府部門的力量，增強部門在社會治理方面的合力。各部門之間逐步明確職責界限，逐步建立職責明確的權(quán)力清單，實現(xiàn)在社會治理中的責任泛化向有限責任轉(zhuǎn)變，即各部門承擔好應該承擔的，建立部門之間的職能協(xié)調(diào)機制，逐步改變“有利大家管，有事無人管”的局面。協(xié)同聯(lián)動機制還應包括政府部門與社會組織、居民社會參與之間的協(xié)同，充分發(fā)揮多元治理主體在社會治理中的積極作用。

破除機制的路徑依賴。事后倒逼的根本性原因是行政管理的“壓力型體制”，這種自上而下的單向式責任模式?jīng)Q定了地方政府的運作邏輯，地方政府的制度執(zhí)行、管理考核等圍繞這種邏輯而展開。體制機制形成后會形成一定的慣性，在發(fā)展中不斷自我強化，形成路徑依賴，面對新問題、新形勢，體制、機制存在反應性遲鈍等不足。要實現(xiàn)社會治理機制的根本性轉(zhuǎn)變就必須破除機制的路徑依賴，逐步改變已有的單向度壓力型責任機制，逐步把群眾的評價、社情民意納入到地方的責任體制中來，讓地方政府既要對上負責也要對下負責。將民眾納入到地方治理責任體系中是符合社會治理理念的，把民意引入地方政府的責任體系中來，逐步把預防社會矛盾貫穿于重大決策、行政執(zhí)法等過程之中，把事前預防作為從源頭上減少社會矛盾的治本之策。

完善考核評價體系。已有案例表明矛盾的存在并非不能解決而是相關(guān)部門的不關(guān)注、不重視，一旦“上級”重視起來，地方政府或職能部門能夠迅速調(diào)動資源化解社會矛盾。這也充分說明當前政績考核評價體系存在的一些問題，即比較注重上級的認可和評定，而且考核的指標通常是可見的、可量化的。這就導致了地方政府在工作中追求急功近利，或者突出“亮點”，而忽視了一些基礎(chǔ)性的、隱形的、難以量化的工作。社會預防通常是在事前進行工作，這些工作難以顯現(xiàn)政績。因此，必須轉(zhuǎn)變已有的考核體系，逐步構(gòu)建綜合性的考核評價體系，即這一評價體系既能夠測量上級貫徹落實政策的執(zhí)行力度，又能夠彰顯服務于民，重視服務質(zhì)量的價值導向。一是完善評價主體，實現(xiàn)評價主體的多元化，要增加群眾對政府或官員政績考核的權(quán)重，讓群眾評判政府的服務是否到位。二是完善評價內(nèi)容，將一些基礎(chǔ)性工作納入到考核評價體系中。我國已經(jīng)開始探索問責體系的構(gòu)建，從對黨員干部的問責到對具體工作的問責，問責制度基本形成。2009 年，中辦、國辦出臺了《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》；2016年中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨問責條例》，這一條例的出臺與實施說明失責必問成為常態(tài)，問責的效力和作用日益凸顯。要有力推進問責機制的實施與操作化，讓其發(fā)揮威懾力和震懾力，做到“罰能禁非”。

強化事前處置功能。當前處置社會矛盾機構(gòu)都是矛盾發(fā)生后處置，缺少矛盾事前預防機構(gòu)。因此，在今后及未來一段時間，逐步實現(xiàn)矛盾處置由事后處置機構(gòu)負責向事前預防職能部門負責的轉(zhuǎn)變。從短時間內(nèi)看，應在保留事后處置部門功能不弱化的情況下，加強事前處置的功能?？筛鶕?jù)現(xiàn)有機構(gòu)設(shè)計兩個方案：方案一：在綜合治理辦公室的基礎(chǔ)上強化事前處置職能。在綜合治理辦公室的基礎(chǔ)上將與某些重大矛盾源密切相關(guān)的民政、國土、住房、衛(wèi)生、社會保障等有關(guān)民生建設(shè)、社會建設(shè)密切相關(guān)的政府部門納入進來，擴展其社會預防的功能與職能。改名為社會治理辦公室。這是一個創(chuàng)新部門，將直接代表黨委、政府對關(guān)系民生的、易引發(fā)矛盾的各項重大工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。方案二：有些地方已經(jīng)建立了社會建設(shè)委員會。在此基礎(chǔ)上吸納處置矛盾的政府機構(gòu)與司法部門加入，強化矛盾的處置功能。如吸納信訪、綜治、司法等部門加入，全程對社會矛盾進行預防與化解。社會建設(shè)委員會的主要職責是通過制定社會矛盾預防政策和標準體系，制定與實施社會矛盾預防的總體規(guī)劃和專項規(guī)劃，從頂層做好制度設(shè)計與引導。構(gòu)成這個機構(gòu)的成員要少而精，最大限度地發(fā)揮協(xié)調(diào)作用；其職能體現(xiàn)在預防和減少社會矛盾的產(chǎn)生，主要應開展信息收集、監(jiān)測，及時進行趨勢預測，制定干預策略，有效開展矛盾預測預防和預警預報。加強區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）兩級社會矛盾調(diào)處中心建設(shè)，做到實體化、規(guī)范化運作。確保群眾訴求順暢地表達，各類矛盾得到及時化解。

協(xié)商民主推進事前預防。中共十八大報告中首次提出了“開展協(xié)商民主”目標要求，并通過一系列的制度設(shè)計對協(xié)商民主的實踐進行了規(guī)劃和部署。協(xié)商民主不單純是一種民主形式，還是一種有效的社會治理方式。協(xié)商民主強調(diào)社會參與，決策民主化，暢通民意表達渠道、理性對話等，有助于減少分歧，形成共識，這與社會預防在某種程度上具有一致性。實現(xiàn)社會治理機制向事前預防的徹底轉(zhuǎn)變需要通過充分發(fā)揮協(xié)商民主在社會治理中的作用。由于與人民群眾利益攸關(guān)的大量決策和管理工作，多發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村或街道、社區(qū)等基層，這些地方也是社會矛盾最突出的地方，協(xié)商民主在基層治理中的應用，能有效預防與化解各種社會矛盾，避免各種可能引發(fā)的群體性事件。把協(xié)商民主與社會治理結(jié)合起來，以推動決策協(xié)商民主、治理協(xié)商民主、監(jiān)督協(xié)商民主，提供不同利益群體表達訴求的渠道，最大限度地形成共識，減少分歧，從而預防社會矛盾的產(chǎn)生。

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