論“網絡空間命運共同體”之構建

羅勇

〔摘要〕“網絡空間命運共同體”作為中國對“網絡空間”安全治理規則提出的“中國方案”，在制度上可從國際和國內兩個層面予以構建。國際層面，在確立以平等尊重為基礎的國家網絡主權適用法理的前提下，采取以合作共贏為目的的實施方略，進一步建立并鞏固與各國的合作關系，為構建“網絡空間命運共同體”營造出良好的國際大環境。國內層面，在黨政結合的國家主導型統籌框架下構建政、產、學、研四管齊下的統籌體制，以確保獲得強大“網絡空間”的能力。

〔關鍵詞〕網絡空間；命運共同體；制度構建；國家網絡主權

〔中圖分類號〕D8141〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2017）04-0021-09

一、引言

當人類進入網絡時代，面對層出不窮、日益嚴峻的“網絡空間”安全威脅，建立一套普遍認同且行之有效的網絡空間安全治理規則是各國政府面對的一個亟待解決的重大課題。有鑒于此，中國國家主席習近平在2015年12月16日舉行的第二屆世界互聯網大會上發表主旨演講中，首次提出了“網絡空間命運共同體”的全新概念，并在2016年的第三屆世界互聯網大會的視頻講話上再次重申。“網絡空間命運共同體”為解開世界“網絡空間”安全治理規則的困局提供了解決問題的中國方案，具有極其重要的戰略意義，一經提出便引起全球的高度矚目。但從“網絡空間命運共同體”的概念提出以來，就其進行研究的國內學術成果甚少。因此，實有必要對“網絡空間命運共同體”的構建做進一步闡述，以豐富和完善相關的理論研究。為此，本文將從以下幾個方面展開，以期對豐富“網絡空間命運共同體”的內涵提供些許參考。首先在明確“網絡空間”概念和相關特性的基礎上，對目前危害“網絡空間”安全的主要攻擊類型進行梳理，并就圍繞制定“網絡空間”安全治理規則的國際博弈做出闡釋后，指出創建“網絡空間命運共同體”的“中國方案”是解決全球“網絡空間”安全治理困境的最佳途徑，并站在制度建設的高度從國際和國內兩個層面嘗試進一步的具體闡述：國際層面，應當堅持在確立“國家網絡主權”法理的前提下積極推進主權平等的國際合作；國內層面，在黨政結合的國家主導型統籌框架下實現創新發展，構建政、產、學、研四管齊下的統籌體制，以獲取強大的“網絡空間能力”，讓“網絡空間”所鏈接的國家、組織和個人真正形成開放共享的命運共同體，實現安全有序、共存共生的目的。

二、“網絡空間”及其主要威脅類型

（一）“網絡空間”的內涵

在討論“網絡空間命運共同體”的構建之前，應當首先明確“網絡空間”的內涵。“網絡空間”的英語表示為“cyberspace”，由美國小說作家威廉·吉布森在其1984年出版的科幻小說《神經漫游者》中所首創，并隨著互聯網的普及而為世人所知。各國政府都在嘗試對其概念進行界定，比如美國政府將“網絡空間”定義為“包括現代社會幾乎所有方面的、全球規模的相互鏈接的電子數據和信息流通基礎設施”〔1〕；英國政府認為“網絡空間”是“網絡化電子數據活動的所有形態，包括通過數字網絡實施的行動以及其內容” 〔2〕；而加拿大政府把“網絡空間”看作是“由信息技術相互鏈接的網絡以及網絡數據所創造出的電子世界”〔3〕；日本政府則認為“網絡空間”是以互聯網為基礎使用信息通信技術（ICT）流通各種信息的一種全球規模的虛擬空間。〔4〕

筆者認為，“網絡空間”是一種通過電腦、服務器、智能手機等以數據傳輸和儲存為主要裝置所構成的網絡數據流通空間，它和自然界的空間不同，是人類通過技術人為創造出的全新虛擬空間。簡言之，“網絡空間”有如下特性：第一，網羅性。即不特定多數的網絡利用者以其所持電腦等終端，將單個獨立的網絡利用者聚集后形成網絡空間（end to end），從而將全世界網羅于一體；第二，雙向性。即“網絡空間”的流通數據具有向傳播方和接受方雙向流通的特性；第三，超越性。在“網絡空間”中數據的流通在瞬時間可縮短時間和距離；第四，全球性。“網絡空間”和陸地、海洋、空間、太空等傳統的現實空間不同，是一種人類對空間的全新認知，因此有學者據此認為，“網絡空間”具有全球空間的特性。〔5〕“網絡空間”的上述特性隨著互聯網的普及，已給人類社會歷史發展的進程帶來了深刻和不可逆的影響。而每天通過“網絡空間”危害國家政治、經濟、文化和社會安全的事例，使得任何國家、組織和個體都無法從上述挑戰中全身而退，人類社會除了共同面對之外別無選擇。提出“網絡空間命運共同體”實質，是中國在深刻理解“網絡空間”的特性后為應對“網絡空間”威脅而量身打造的“中國方案”，通過“中國方案”這種治理平臺可大大增強中國在“網絡空間”安全治理規則中的話語權和主動權。

（二）危害“網絡空間”安全的主要攻擊類型

構建“網絡空間命運共同體”，需要首先面對的就是來自“網絡空間”的主要威脅：網絡攻擊。原始的網絡攻擊主要是以破解密碼等手段侵入系統或者更改網絡主頁。但上述方式在近年來的“網絡空間”攻擊行為中已不多見，更多則是如下幾種新型“網絡空間”威脅。

1.DDoS網絡攻擊。所謂DDoS（Distributed Denial of Service）網絡攻擊，是指一種分布式拒絕服務，黑客往往利用多臺終端同時對目標發動攻擊，效果如同在家門口聚集成千上萬人后同時反復按下門鈴，起到遠超計算機處理能力從而妨礙正常使用網絡服務的目的。此外，該型網絡攻擊不但使計算機病毒向不特定終端傳播和感染，還會讓感染病毒的終端在特定的時間同時向目標終端或服務器發起攻擊性鏈接，使得計算機病毒向全世界擴散而無法單獨阻止攻擊，最終導致系統停頓或崩潰。例如，阿里云計算在2014年12月24日發布聲明稱，12月20日至21日，阿里云上的一家知名游戲公司就遭遇了全球互聯網史上最大的一次DDoS攻擊，攻擊時長14個小時，攻擊峰值流量達到每秒4538G。

2.APT網絡攻擊。APT（Advanced Persistent Threat）攻擊是另一種較為常見的新型網絡空間安全威脅。初期的APT攻擊通常以發送釣魚電子郵件的方式來獲取真正的電子郵件賬號，但近年來出現了新的亞種：即持續和不間斷地發送惡意郵件來對目標人物或目標設施實施間諜行為。最具代表性的APT攻擊就是“震網”（Stuxnet）病毒攻擊，而讓該病毒名聲大噪的則是2010年6月發生的伊朗民用核設施癱瘓事件。當時美國指責伊朗的民用核設施被用于核武器研發，但在伊朗政府對上述無端指責予以了強硬駁斥后，核設施內的離心分離機發生了異常運轉。經核查，盡管顯示器正常，但在實際的顯示上表現為異常運轉。原因在于有嫌疑的工程師將電腦擅自帶回家中并鏈接互聯網，最終導致60%的伊朗個人電腦感染該病毒并向全世界擴散。

雖然還不清楚“震網病毒”為誰所造，以及以怎樣的方式侵入伊朗核設施，但在時隔兩年后的美國“紐約時報”中，出現了上述網絡空間攻擊是由美國和以色列聯合作戰的報道。〔6〕而眾所周知的是，美國研討對伊朗核設施進行攻擊早見于喬治·布什政府并一直延續到奧巴馬政府。但對當時深陷阿富汗和伊拉克戰爭的美國而言，尚無能力僅因所謂半公開的伊朗核武器研發而再次發動一場傳統戰爭，因此采用由“震網病毒”所代表的新型網絡空間攻擊來延緩伊朗核武器的研發，便是一個現實的選項和符合邏輯的解釋。

3.復合型網絡攻擊。所謂復合型網絡攻擊，是指與常規戰爭配套使用的“網絡空間”攻擊。其先例可見以色列在2007年對敘利亞發動的空襲。當時以色列認為敘利亞在其東北部建設接受朝鮮援助的核設施，但敘利亞卻對以色列實施的空襲毫無還手之力。究其原因，以色列在事前侵入了敘利亞防空系統而得以操縱雷達網，致使雷達網不會顯示以色列戰斗機。〔7〕而與此遙相呼應，在2012年8月美國國內召開的研討會上，美國海軍陸戰隊的理查德·P.米爾斯中將承認美軍侵入了阿富汗敵對武裝網絡系統并獲得了有價值的情報，使戰局朝著有利于美軍的方向發展。此外，美軍還數次侵入進塔利班的主頁，將其更換為支持美軍的頁面表示。從上述戰例可以看出，如果將“網絡空間”攻擊與使用常規武器的物理攻擊相結合，則會成倍增加破壞力和殺傷力。

三、圍繞“網絡空間”安全治理規則的博弈

為化解來自“網絡空間”的安全威脅，各國紛紛單獨或以相關國際組織、國際會議為平臺提出了各自的治理方案，試圖達到掌握“網絡空間”安全治理主導權的戰略意圖。在隨之而來的激烈博弈中，由于各方在自身的主觀思維方式、客觀技術實力等因素上的迥異，在如何制定以“網絡空間”安全治理規則為核心的游戲規則上，以中俄為代表的新興國家陣營和以美歐為代表的發達資本主義國家陣營之間，體現了完全不同甚至尖銳對立的指導思想和治理思路。

（一）以中俄為代表的上合組織與美歐的爭鋒

俄美兩國之間早在通過電話線路撥號上網的互聯網初始階段，就對網絡信息安全展開了磋商，當時正值葉利欽和克林頓分別擔任俄美兩國首腦時期。但由于美國的技術優勢導致雙方無法達成一致意見，俄羅斯開始轉而利用國際組織作為博弈的平臺。此階段圍繞“網絡空間”安全控制權的博弈，主要表現為以中俄為代表的上合組織以及以美歐為代表的西方國家之間的交鋒。

俄羅斯和上合組織對網絡信息安全的定義采用了包括基礎設施和信息本身（或信息內容）的廣義說，但美國以支持言論自由為由采用狹義說，認為網絡信息安全應當僅限于基礎設施安全領域而反對將信息本身包含其中。中國繼承和發展了俄羅斯早先提出的基本主張，在采取回避對“網絡空間”安全做出具體定義的策略下強調了以下兩點主張：第一，各國政府和國際機構應當對“網絡空間”治理擔負起應有的責任，而非美歐所主張的所謂民間自治；第二，由于“網絡空間”是出現的全新特殊領域，因此應當締結新的國際條約予以應對，而非適用現有的國際法。

中國在博弈初期提出上述兩點主張是基于如下背景和目的。第一，針對美國政府及其網絡技術人員一直強調政府不應介入“網絡空間”的進攻性主張，中國政府首次以國家主權為法理基礎做出了強有力的正面回應：即各國主權應當在“網絡空間”得到承認，各國據此可基于各自的國情和政策制定“網絡空間”的治理準則。第二，針對國際法在“網絡空間”的適用問題，中國提出必須認識到“網絡空間”的特殊性，而此種特殊性并不適用于現有國際法的游戲規則，從而得以避免因為對“網絡空間”實施的必要介入和管制而給予美國指責侵犯所謂言論自由和通信秘密等人權的口實。

（二）聯合國層面的博弈

此后，中俄兩國開始進一步嘗試通過在聯合國等國際組織框架內尋求與歐美展開爭奪“網絡空間”安全治理規則的主導權，雙方博弈的主要平臺則是聯合國信息安全政府專家組（以下略稱GGE）。GGE產生的背景源于2011年9月12日中國、俄羅斯、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦等4國為推動解決“網絡空間”安全治理規則問題向聯合國提交的“信息安全國際行為準則”草案，中俄等國同時建議聯合國應該討論制定各國在“網絡空間”承擔相應責任的行為規范。為此，時任聯合國秘書長潘基文委托負責軍備與國際安全保障的聯合國第一委員會處理此事。第一委員會接受了中俄等國的提案，召開了由15個國家代表所組成的GGE。

第一次GGE會議于2004年6月召開，但參加會議的各國專家并未提出達成共識的書面報告。其表面原因雖然歸結于時間限制、語言問題等因素，但背后的真正原因卻是中國、俄羅斯、巴西等新興國家所主張的包含對通信內容進行檢查在內的政府主導型“網絡空間”安全治理規則的制定，與美國、歐盟所主張的通信自由之間無法彌補的鴻溝所致。〔8〕

第二次GGE會議準備就難以在第一次會議中達成一致意見的“網絡空間”安全治理規則繼續進行磋商，但在此之前發生的一系列“網絡空間”安全事件使得各國的意見開始趨向同一，甚至包括此前一直持消極態度的美國。各國態度由消極轉為積極的背景有以下幾點：第一，進入21世紀后頻發的大規模有組織的網絡攻擊（如上文所提到的2010年震網病毒對伊朗核設施的網絡進攻等）；第二，以2011年初在中東和北非地區爆發的“阿拉伯之春”為契機，不少國家開始就“網絡空間”治理表示高度關切；第三，2009年1月奧巴馬政府的誕生導致美國政策開始轉變為積極參與“網絡空間”安全國際討論的方向。〔9〕由此，第二次GGE會議于2009年11月至2010年7月間召開并成功地提出了書面報告，在報告中就進一步討論對重要基礎設施進行保護的規范、促成信任措施、能力構建與支援、明確相關用語和定義等必要性進行了確認并取得了一定的進展。〔10〕但是在關于政府是否能夠介入通信內容，以及“網絡空間”安全治理應當適用何種規則等爭論激烈的焦點問題上，以中俄和美歐為代表的雙方仍然各持己見、涇渭分明。

第三次GGE會議于2012年8月至2013年6月間召開，焦點依然是如何將“網絡空間”安全治理規則融入既存國際法的問題。美、歐、日、澳等結成聯盟，主張包含聯合國憲章在內的既存國際法也適用于“網絡空間”領域，而中俄兩國則以2011年提出的“信息安全國際行為準則”為基礎，主張有必要在新的框架內構建相關規則。但由于雙方分歧難以彌合，截至閉會日仍然無法達成妥協。最后，書面報告中選擇了雙方都能接受的表述而得以避免談判破裂。在報告書第16段：“對國家利用ICT（網絡信息通信技術）而言極為重要的從既存國際法派生的規則適用，是減少對國際和平、安全保障和穩定等風險而必不可少的措施。考慮到ICT的特殊性，也可在發展中追加新的規則。”上述表述在納入美、歐、日、澳一方所鼓吹的既存國際法不可或缺主張的同時，也考慮到了中俄兩國的主張，以將來追加的規則也可在發展中得以實現的形式，為以后構建新型“網絡空間”安全治理規則埋下了伏筆。此外，報告書第19段：“國際法尤其是聯合國憲章，是維護和平和安定，同時為促進開放、安全、和平的鏈接可能的ICT環境而可適用的規則。”使用將聯合國憲章這種普遍性的國際法適用于“網絡空間”的表述，顯然接近美、歐、日、澳一方的主張，但并未采取“適用（applied）”的肯定性表達，而是采取了含有“可能適用（applicable）”意味的中性表達，顯然也是對中俄兩國主張的顧慮。因為從邏輯上講存在聯合國憲章“不能適用”的場合，由此為設計新的國際準則預留了空間。盡管第三次GGE會議在最后關頭達成了妥協，但并沒有解決最早由俄羅斯在20世紀90年代末提出并由中國繼承和發展的“網絡空間”安全治理規則的制定問題。這次會議取得的真正成果在于正式確認了兩大陣營圍繞“網絡空間”安全治理規則的制定而形成的對立。

第四次GGE會議于2014年7月至2015年8月間召開，并最終向聯合國秘書長提出了GGE2015報告。報告中大量采納了中國的主張，諸如首次同意應當在“網絡空間”采取負責任的行為，不得利用網絡病毒攻擊他國銀行、供電、供水、交通、核電站等重要的基礎設施；國家不應故意使其領土被用于使用ICT技術實施“網絡空間”不法行為；各國應采取措施確保供應鏈安全，并努力防止惡意信息和信息技術的傳播等。而此前一直對中俄提出的“網絡空間”安全治理準則持否定和對抗態度的美國出于自身利益的考慮，也不得不轉變其以前僵硬的態度。在第四次GGE會議取得重大進展的同時也應當看到，GGE2015報告還只是一種原則性共識，缺乏剛性的約束力，且中美雙方的主要分歧并未因上述共識而消除，因此就“網絡空間”安全治理準則達成一致意見還有相當的距離。

（三）世界互聯網大會的召開與主導

為打破在聯合國層面圍繞“網絡空間”安全治理規則持續博弈的僵持局面，中國另起爐灶，通過從2014年開始連續在杭州烏鎮舉辦三屆“世界互聯網大會”的形式，開始嘗試掌握對“網絡空間”安全治理規則制定的主動權。

中國國家主席習近平在2015年第二屆“世界互聯網大會”上開創性地提出了推進全球互聯網治理體系變革時應當堅持的四項基本原則四項原則是尊重網絡主權、維護和平安全、促進開放合作、構建良好秩序。，以及共同構建“網絡空間命運共同體”的五點主張五點主張為：加快全球網絡基礎設施建設，促進互聯互通；打造網上文化交流共享平臺，促進交流互鑒；推動網絡經濟創新發展，促進共同繁榮；保障網絡安全，促進有序發展；構建互聯網治理體系，促進公平正義。，并在2016年第三屆“世界互聯網大會”進一步提出了構建“網絡空間命運共同體”的綱領性主張。

從上合組織到聯合國，再到由中國從2014年開始主辦的世界互聯網大會，清晰地突顯出中國在圍繞“網絡空間”安全治理規則博弈過程中由守轉攻的重大戰略轉變。這種積極轉變的背景在于，隨著中國綜合國力的不斷提升，使得中國大大加深了對“網絡空間”的理解和對相關技術的掌握，因此能夠支撐中國提出“網絡空間命運體”這樣極具前瞻性和可行性的“中國方案”。相較于早前兩大陣營之間涇渭分明的“多邊主義”（Multilateralism）與“多利益相關方”（Multistake-holder）之爭〔11〕，“中國方案”具有符合“網絡空間”相關特性，融合各國合理訴求，易于各國接受和實施的長處，是將來最有可能取得共識的“網絡空間”安全治理規則。

四、“網絡空間命運共同體”的制度構建

（一）國際層面的制度構建

1.確立以平等尊重為基礎的國家網絡主權適用法理

“網絡空間”作為一種互聯網技術派生的新型領域，其是否適用國家網絡主權一直是各方的分歧所在。如前所述，以中俄為代表的新興國家陣營和以美日歐等為代表的發達資本主義國家陣營圍繞“網絡空間”安全治理規則制定權的爭奪來看，最根本的分歧之一在于是否承認國家網絡主權在“網絡空間”的適用。縱觀美國政府就“網絡空間”安全發布的各類白皮書，其邏輯出發點是來源于“全球公域說”，將以互聯網為主軸的“網絡空間”看作“全球規模的公共財產”，因此有必要超越國家主權對這種所謂的全球公共財產予以保護，以便于網絡信息的所謂自由流通。

但如前所述，“網絡空間”作為人為創造的虛擬空間，其本質更多的是提供一個依照相關規則以便將流通的數據進行相互交換和讓渡的場所。有鑒于“網絡空間”所特有的物理屬性，使其無法成為與宇宙空間、南極大陸等自然空間同等意義上的“全球規模的公共財產”。具體而言，“網絡空間”只是由各種數據通信終端、線路以及記憶和儲存裝置組成的一種集合形態，其中的流通數據交換則是基于IP地址并經以ISP、ICP為主的網絡服務提供者提供的有償或無償服務來進行，所以各種終端、線路和裝置都各有其主。對這些“網絡空間”的構成因素進行必要的管理，與保障網絡信息的自由流通并不矛盾，就如同設定交通管制信號燈等交通規則不但不會阻礙交通，反而更有利于保障健康有序的交通一樣。因此，在理論上完全可以通過根據“網絡空間”中不同的所有人來確定其所有關系的邊界。而確定上述邊界的工作必須且只能以主權國家為主體來進行。這是因為盡管任何一個國家都無法在整個“網絡空間”中主張其主權，但“網絡空間”并不是游離于國家主權之外的法外之域。如果能夠通過某種形式明確該國在“網絡空間”所處的物理領域，就能夠在該物理領域確定國家網絡主權。具體而言，在中國這樣的網絡大國，不管相關終端和裝置的所有人是誰，只要其設置在中國境內就應當處于中國國家主權的管治之下，即便是外國人，除去外交特權等例外場合，也應當適用中國國內法。另外，在云服務的利用者和云數據的所在國異地的場合，只要在中國境內的數據主體和利用設施被中國國家主權所覆蓋，就如同中國境內的終端或設施遭到網絡攻擊亦應通過中國相關法律予以處置一般，在法律技術層面并不難處理。

“中國方案”提出在平等尊重的前提下行使國家網絡主權的主張，是國家主權概念在“網絡空間”領域的延伸和發展，完全符合反對霸權、不干涉內政的國際法基本主張，是中國為構建“網絡空間命運共同體”而貢獻出的一個極其重要的法律概念。筆者認為，作為實施“中國方案”的具體措施，應當在基于平等尊重國家主權原則的前提下，以立法的形式確立國家網絡主權在“網絡空間”安全治理規則中的法理依據，從而為以國家為主導來構建符合各國利益的“網絡空間命運共同體”打下堅實的法律基礎。我國于2016年11月7日通過的《中華人民共和國網絡安全法》（下文簡稱《網絡安全法》）第1條就開宗明義地明確了維護網絡空間主權和國家安全的立法目的，這也是各國相關立法的通例。比如日本《網絡空間安全基本法》規定，該法立法的重要目的之一在于確保國際社會的和平與安全以及確立日本國內“網絡空間”的安全。此外應當進一步明確，中國有權采取一切措施監控、防御和處置來源于中國境內的網絡空間安全威脅并依法懲治相關違法犯罪活動的法理基礎是，中國基于在其有效管轄領土范圍內對“網絡空間”信息通信設施和相關信息通信活動擁有的無可爭議的專屬管轄權。參見《中華人民共和國網絡安全法》第5條。因此，如果他國利用“網絡空間”干涉中國內政、破壞中國穩定，中國政府就可名正言順地遵循國家網絡主權所確立的法理基礎，采取一切必要的斷然措施。另外一個重要的舉措是，還應當努力將國家網絡主權作為“網絡空間”安全治理規則的一個基本原則寫進聯合國憲章。這是因為堅持國家網絡主權的“中國方案”，在考慮到“網絡空間”特殊性的基礎上，既兼顧了美、日等國適用既有國際法的主張，又對所謂適用既有國際法的內涵提出了自己的理解：即應當適用尊重各國國家主權、不干涉他國內政的既有規則，而非適用美國所鼓吹的尊重言論和通信自由。中國的上述主張獲得了國際社會的廣泛認同，甚至于近年來在美國陣營中的一些國家也開始出現傾向中國主張的動向。2012年4月26日在日本首相官邸召開的信息安全政策會議中，時任外交大臣玄葉光一郎就做了如下發言：作為外務省進行充分討論的結果，認為原則上“網絡空間”適用既往的國際法是妥當的立場，但有鑒于“網絡空間”是一種帶有特殊屬性的全新特殊領域，在就具體法律規范的適用上，有必要繼續和各國進行認真的討論。〔12〕而在北約2013年推出的“塔林手冊”中為應對日益嚴峻的“網絡空間”威脅，北約召集成員國的軍人、政府官員、律師和學者就“網絡空間”安全進行研究，“塔林手冊”作為其中的一個研究項目，以《關于適用網絡戰爭的塔林手冊》的名義在2013年出版，其中包含95個規則和相關解說。但是，“塔林手冊”僅為北約單方面制定的一種就網絡戰爭所做出的解釋規則，并無普遍約束力。，則進一步提出了國家在其所處的“網絡空間”領域內仍然可以行使國家主權的主張。〔13〕因此，中國將國家網絡主權寫進聯合國憲章的主張，代表了國際社會制定“網絡空間”安全治理規則的未來方向，具有廣泛的民意基礎，理應得到也能夠得到絕大多數國家的支持。

2.重視平等互利的國際合作

蓋因“網絡空間”的特殊性，導致任何國家和國際組織都不能在“網絡空間”獨善其身，尤其是網絡黑客等制造的網絡攻擊防不勝防，并已呈現出與恐怖主義合流可怕趨勢的當下。因此，即便是占據網絡技術絕對優勢的美國，出于保護其自身利益的考慮也開始不得不選擇多邊合作。隨著中國對“網絡空間”理解的不斷加深，各國在“網絡空間命運共同體”的構建中認識到平等互利的國際合作不可或缺，是“中國方案”呈現的必然和合乎邏輯的結果。

國際合作的必要性，在解決困擾“網絡空間”安全的“歸屬問題”上顯得尤為迫切。所謂的“歸屬問題”，是指源于“網絡空間”的特殊性，使得危害“網絡空間”安全的網絡攻擊者能夠抹去其痕跡而難以查明攻擊者的具體真實身份。即便在能夠鎖定實施網絡攻擊的個人或裝置的多數場合下，仍然很難判斷網絡攻擊行為人與對此負有責任的主權國家或組織之間存在的關系。根據國家互聯網應急中心的抽樣監測發現，在2013年1月1日至2月28日期間，境外6747臺木馬或僵尸網絡控制服務器控制了中國境內190萬余臺主機，而位于美國的2194臺控制服務器控制了中國境內1287萬臺主機，所以美國不管從控制服務器數量或是控制中國主機數量上都排名首位。但由于中美之間沒有就此形成在平等互利基礎上的國際合作，所以中國對來自美國的網絡攻擊無法做出有效的判斷，致使很多本應采取的斷然措施難以出手。

要從根本上解開上述困局，就應當將“網絡空間命運共同體”所提出的平等互利前提下的國際合作作為重要的治理手段，以求在“網絡空間”安全治理規則的制定過程中兼顧各方利益，達到合作共贏的目的。要到達上述目的的關鍵詞便是“平等互利”。鑒于各國在意識形態、國家利益以及對“網絡安全”理解上存在的固有分歧，為避免先入為主的給國際合作設立人為障礙，筆者建議采取從易到難、循序漸進的方式，先從各國爭議較小、易于達成共識的領域入手，然后逐漸在該領域形成國際合作的大氣候。比如打擊網絡犯罪和網絡恐怖主義是當下“網絡空間”安全的重中之重，各國出于維護自身安全的考慮，都有強烈的國際合作意愿，而這就是“中國方案”大顯身手之處。為此，應當首先在政府和國際組織之間積極推動雙邊、多邊以及區域間的“網絡空間”安全合作，其中以和中國有重大利益交匯的俄、美、日、歐盟等國家和組織之間的合作尤為重要。中國可先與上述國家和組織就打擊網絡犯罪和網絡恐怖主義簽訂雙邊和多邊條約，在互不干涉內政和尊重國家主權的前提下建立有效的信息共享機制，以便針對“網絡空間”安全問題采取及時有效的措施。此外，還應重視和擴展與我國有傳統友好關系的亞非拉國家間的國際合作。因為較之西方發達資本主義國家，亞非拉國家與中國同為第三世界，故而在“網絡空間”安全領域存在廣泛的共同利益，具有在平等互利基礎上進行國際合作的先天優勢。特別是我國“一路一帶”戰略的提出，為中國與相關地區第三世界國家進行“網絡空間”安全合作提供了絕佳的戰略機遇期。因此，除堅持在打擊網絡犯罪和網絡恐怖主義等領域進行合作外，還應充分利用中國強大的網絡基礎設施建設能力，參與“一路一帶”沿線各國的“網絡空間”建設，制定一套在平等互利基礎上由中國積極發揮主導作用并能為沿線各國所接受的治理體系。綜上所述，以平等互利為基礎，以合作共贏為目的的實施方略，能夠進一步建立并鞏固與各國的合作關系，從而為構建“網絡空間命運共同體”營造出良好的國際大環境。

（二）國內層面的制度建設

1.籌劃構建黨政結合的國家主導型框架

“網絡空間命運共同體”的構建，離不開內外制度的有機結合。其中建立黨政結合的國家主導型統籌架構，充分利用社會主義國家能夠集中精力辦大事的制度優勢，發揮國家在獲取支配“網絡空間”能力所需資源整合方面的主觀能動性和宏觀調控之長，是必不可少的重要組成部分。

自2016年以來，隨著P2P網絡借貸、電信網絡詐騙、網絡直播等國內“網絡空間”安全領域凸顯的熱點問題曝光，國家相關部門相繼出臺了一系列具有針對性的法律法規，取得了較為良好的社會效益，國家主導型統籌架構已初見端倪。銀監會在2016年印發了《P2P網絡借貸風險專項整治工作實施方案》的通知，對P2P等借用網絡實施非法集資的行為進行了規制；由徐玉玉事件引發的網絡電信詐騙問題，網信辦發布了《未成年人網絡安全保護條例（草案征求意見稿）》，并兩高一部聯合出臺了《關于辦理電信網絡詐騙等刑事案件適用法律若干問題的意見》，嚴厲打擊危害“網絡空間”安全的電信網絡詐騙行為；針對網絡直播中的亂象，網信辦頒布了《互聯網直播服務管理規定》。但同時也應該看到，在“網絡空間命運共同體”的國內制度建設層面，存在著網信辦、中宣部、工信部、銀監會、最高院、最高檢、公安部等部門繁雜、職能交叉重疊的現象，導致令出多門，難以對相關資源進行有效整合，增加了從發現問題到解決問題的反應周期，因此還不能完全滿足建立安全有序“網絡空間”的戰略要求。有鑒于此，筆者建議，應當站在構建“網絡空間命運共同體”國內機制的戰略高度，將以前分散于各個行政職能部門的權力集中在專門機構中，建立黨政結合、部門配合的架構。具體而言，在黨的層面可由網信辦作為決策部門，針對“網絡空間”安全的新問題、新熱點統一制定與“網絡空間命運共同體”相關的指導性意見；在行政方面，建議國務院組建成立“網絡空間安全辦公室”，統一行使原先分散在各部委中與“網絡空間”安全相關的行政權，并由其根據網信辦的指導性意見制定具體的產業政策和行政法規，待時機成熟時提交全國人大通過并最終上升為國家意志。這種黨政結合的架構，既能回避黨政不分的問題，又能充分發揮國家主導型統籌體系之長，便于將黨政資源有機結合以形成合力，有利于“網絡空間命運共同體”的頂層設計，使黨和國家能夠把握正確的網絡輿論導向，有效提升對“網絡空間”突發事件的反應能力，激發符合社會主義核心價值觀的網絡正能量，營造安全、文明“網絡空間”的良好氛圍。

2.組建互聯網國有企業并發揮其產業核心作用

作為經濟發展的新引擎，“網絡空間”在經濟領域的影響越來越大。而互聯網企業作為承載國家網絡空間相關政策實施的基本平臺，對于構建“網絡空間命運共同體”具有不可替代的重要作用。在國家近20年持續性的大力扶持下，中國互聯網企業已具備了較高的起點：根據2016年的統計，我國互聯網企業騰訊、百度、京東、阿里已在世界十大互聯網企業中占據四席。

但在驕人成績背后卻難掩其中隱憂。由于互聯網民營企業的逐利本質，往往會在面臨利益沖突時注重自身利益而忽略甚至犧牲社會整體利益。比如2016年12月曝光的京東高達12G的用戶個人信息在2013年遭泄露一事，就是京東怠于履行其注意義務—構建客戶個人信息保護制度—而產生的惡果。此外，在輿情導向方面，互聯網民營企業也存在不少問題。以同樣發生在2016年的趙薇事件為例，在愛國網友使用新浪微博等互聯網平臺號召大眾抵制趙薇執導并由臺獨演員參演的電影行動中，新浪微博出于種種目的刪除愛國網友的呼聲，甚至連支持愛國網友的共青團官方微博也不能幸免，最后在解放軍報等傳統平面媒體的發聲支持下才扭轉局面。

因此，從打造構建“網絡空間命運共同體”產業平臺的角度而言，互聯網產業龍頭企業中由清一色民營企業組成的產業結構難言合理。筆者認為，應當組建一個大型的互聯網國有企業集團，作為“網絡空間”產業平臺的國家隊，起到“網絡空間命運體”示范產業平臺的核心作用。由于互聯網國有企業集團自身先天所具有的人民屬性，在承擔企業社會責任、弘揚網絡正能量、實現黨和政府的網絡空間安全戰略等方面具有得天獨厚的優勢，能夠堅持社會效益和經濟效益并重，并在兩種利益產生取舍時優先考慮社會效益，從而為互聯網民營企業提供一個良好的示范作用，所以是構建“網絡空間命運共同體”的產業最佳平臺。具體而言，可由國資委牽頭籌劃組建一個大型互聯網國有企業集團，選擇下列與“網絡空間命運共同體”密切相關的產業，由互聯網產業集團下屬子公司各自承擔一個主攻方向，并由國家在政策上對集團進行傾斜性扶持。第一，大數據交易和個人信息保護領域。基于政府是我國大數據最大持有人的基本國情，可由互聯網國有企業集團牽頭與政府結成戰略伙伴關系，在完善以脫敏、匿名等眾多信息新技術為核心的個人信息保護措施后，進行有利于提升產業結構的戰略轉型，以便更好地服務于實體經濟。第二，網絡社交與即時通訊領域。可選擇中國移動的飛信為產業平臺，通過在該平臺移植下一代通訊技術來打造能夠與微信、QQ以及新浪微博等相媲美的新型網絡社交和即時通訊服務。但是，為防止互聯網國有企業重蹈“即刻搜索”的覆轍“即刻搜索”原名“人民搜索”，是人民日報旗下子公司，后因種種原因退出了互聯網產業。，應當參考中國乒乓球隊能者先上的成功經驗。中國乒乓球之所以長盛不衰，團隊中世界級水平的陪練功不可沒。當年的世界冠軍馬林就是陪練出身，最后經過自身的努力脫穎而出。具體而言，政府應放手讓互聯網國有企業與互聯網民營企業在社會主義市場經濟這座大舞臺上同臺競技并形成良性競爭關系，力促國有企業在眾多民營企業的包圍中成長。在經過社會主義市場經濟的真正洗禮后，可大大增強互聯網產業界提供符合社會主義核心價值觀的網絡文化產品和相關服務的供給能力，逐漸改變長期以來在網絡輿情上的被動局面，形成充滿正能量的網上輿論生態，構建健康、綠色的“網絡空間”。第三，電子商務領域。建立具有嚴格準入制度的網絡購物平臺，對商品實行嚴進寬出的審查制度，杜絕現有大型電商普遍存在的假貨泛濫、靠刷單購買信用等惡劣做法，切實維護消費者權益，并在保證相關數據安全前提下就消費行業數據的交易進行前瞻性試航，為以后全面推行的數據交易積累經驗。第四，人工智能產業。人工智能作為“網絡空間”的新興領域，擁有廣闊的應用前景并能給人類生產生活帶來深刻變革。但需要的先期投入大，回報周期長。國有企業集團可充分發揮其政策扶持優勢和資金優勢，搶占該領域的制高點，為供給側改革的推行和實體經濟的升級換代提供支撐。而對于人工智能在“網絡空間”的發展可能給社會帶來的倫理沖擊，國有企業集團應當始終將社會利益放在首位，制定一套符合國情的人工智能產業標準和人工智能“網絡空間”利用標準，確保人工智能產業沿著正確的方向發展。

3.充分發揮學術與研究機構的人才作用

再好的制度最終都要靠人來落實，“網絡空間命運共同體”的具體構建同樣離不開人這個關鍵性因素，而我國的學術和研究機構在人才方面擁有得天獨厚的優勢。但與國際相比較，我國人才在“網絡空間”領域所起的作用尚不明顯，和現實需求還存在較大差距，主要體現在理論研究與產業實際脫節較為嚴重，學術界尤其是社會科學領域的研究嚴重滯后于互聯網產業的發展。以2016年曝光的P2P借貸公司跑路事件為例，本來能夠在一定程度上解決融資難問題的新制度，卻蛻變為利用互聯網實施非法集資的工具，其中的一個重要原因便是相關學術和研究機構在P2P制度推出時沒能未雨綢繆，提出防患于未然的立法建議。

習近平主席在2016年的“4·19”講話中，敏銳地認識到學術與科研機構的重要性以及閉門造車、不接地氣的固有短板，提出學術研究要與實踐相結合。對此，教育部積極響應并于2016年11月出臺政策，允許學術和研究人員在企業和事業單位兼職。廣大學術與科研人員應當充分利用上述政策利好走出自己的科研小屋，深入到與“網絡空間”密切相關的產業第一線，理論結合實踐，為促進我國獲得強大的“網絡空間”能力獻計獻策。而相關部門則應構建人才旋轉門和搭建人才橋梁，建立學術科研與職能部門、產業鏈無縫對接的有效機制，促使人才培養動態流轉和人盡其才。具體而言，以大專院校和科研院所為主要構成的科研人員，可分批次、跨領域地選擇到政府職能部門以及“網絡空間”相關產業平臺掛職，對政策制定和產業現狀進行摸底，在確定實踐中急需解決的問題后優先對其進行研究并提出應對之策。尤其在網絡安全技術和網絡立法這兩大短板上，應當集中學術與科研機構的整體力量集中攻關，來解決長期困擾我國在“網絡空間”領域受制于人的被動局面。此外，掛職人員還應在解決實際問題的基礎上，就最新的網絡空間技術和相關問題進行前瞻性研究，并在互聯網產業平臺企業上進行試驗，將科學研究轉換為把握“網絡空間”主動權的生產力。需要強調的是，在深入第一線的掛職研究中，科研人員之間的相互交流尤其是跨領域的學術交流非常重要。以網絡立法為例，如果研究人員不熟悉網絡安全的基本原理，不追蹤網絡安全技術領域的最新動態，不了解網絡生態下互聯網企業運作的商業模式，不知曉由網絡技術衍生的各種最新服務內容，就無法通過網絡立法對新出現的網絡安全問題制定及時有效的規范。為此，社科類科研人員應當向理工科類科研人員虛心求教，彌補因專業的不同而給掛職研究帶來的局限。當掛職人員在掛職的企事業單位中展現出的才華有助于提高“網絡空間”能力時，相關職能部門可通過“人才橋”制度，為學術科研人員在政、產、學、研領域按需流轉提供便利。

五、結語

在面向信息社會的21世紀，中國開創性地提出構建“網絡空間命運共同體”的戰略構想，是實現中國從參與制定到把握“網絡空間”安全治理規則話語權的重要體現。該構想在立足于中國國情的同時充分考慮到各國在“網絡空間”的最大公約數，具有廣泛的國際民意，呈現出中國作為一個負責任的大國所具有的智慧和擔當。隨著網絡空間技術的不斷進步，通過繼續不斷豐富和完善國際和國內兩大層面的制度建設來實現“網絡空間命運體”的構想，將完全有可能使中國在“網絡空間”安全治理中進一步發揮其積極作用并逐漸占據主動。

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（責任編輯：周中舉）