淺談社會保障支出持續增長的原因

摘要：社會保障支出的持續增長，是一個發達國家和發展中國家都具備的世界普遍態勢。通過介紹世界社會保障支出絕對總額與相對規模持續增長的情況，以多學科的角度，從政治學、經濟學、社會學的角度簡要分析世界社會保障支出持續增長的原因。社會保障支出的持續增長是政治民主化、經濟增長、人口老齡化、社會保障制度不斷完善共同作用的結果。

關鍵詞：社會保障支出；絕對總額；相對規模；持續增長

一、社會保障支出持續增長的現狀：以部分OECD國家為例

（一）絕對社會保障支出增長情況

通過對部分OECD國家2010-2016年社會保障支出總額的測算①，可以發現：發達國家社會保障支出總額高，在世界GDP下滑前呈穩步增長態勢。發展中國家由于其迅速崛起，社會保障支出總額增長尤為迅速。2010年-2016年，韓國社會保障支出總額增長了1.62倍。雖然在2015年韓國GDP有所回落，但韓國的社會保障支出依然保持增長態勢。這些發展中國家由于歷史、經濟實力等原因，社會保障水平與發達國家相比仍有一定差距，但就發展速度而言，已經超過大多數發達國家。

（二）相對社會保障支出增長情況

根據部分OECD國家1980-2001年社會保障支出水平占GDP的比重的數據②，國際上社會保障相對支出水平總體上較為穩定，但穩中有進：從整體上看，社會保障支出水平占GDP的比重在20年間大約增長了3到7個百分點。盡管比重上的變化基本不大，但在絕對規模上早已大大增長。且發達國家的相對社會保障支出要遠高于發展中國家。

由于各國社會保障具體制度和模式上存在差異，因此社會保障占GDP的比重也不盡相同。同為發達國家，2001年日本社會保障支出占GDP的比重為16.9%，瑞典為28.9%，美國為14.8%，反映出東亞社會保障模式、社會民主型的福利國家、自由型福利國家具體社會保障制度的不同之處：瑞典的社會福利項目高度制度化，社會福利已成為當地民眾的基本需求，社會福利支出在這一類國家中所占比重非常高，而日本和美國則側重于“補缺口”。

二、社會保障支出持續增長的原因分析

導致社會保障支出持續增長的原因是多方面的，主要從政治學、經濟學、社會學、社會保障制度四個宏觀層面分析社會保障支出持續增長的原因。

（一）政治學原因

由于中國與國外具體的制度與國情不同，對社會保障支出持續增長的原因不能一概而論。因此，在政治學方面，將國外與國內社會保障支出持續增長的原因作分類闡述。

1.國外社會保障支出持續增長的政治學原因

（1）政黨競爭與競選承諾

社會保障水平的高低直接關系到人民的生存與發展，與人民的生活密切相關。在民主政治中，是人民最為關心的話題之一。在西方國家大選時，社會保障便成為了各個政黨競爭和競選時的武器之一。西方國家各個政黨為了在競選中獲得更多的選票，通常會做出“提升福利水平、增加福利開支”的承諾。根據經濟人假設，公民為了追求自身效用的最大化，自然會選擇對自身福利水平做出較高承諾的政黨。如此循環往復，社會保障支出水平必然會不斷放大。

例如，在1945年英國大選中，以丘吉爾為代表的保守黨未關注《貝弗里奇報告》中提出的福利問題，而是繼續強調英國當前的政治嚴峻形勢，工黨卻對《貝弗里奇報告》加以重視，提出了“擺脫貧困”的競選宣言。最終，工黨獲得了三分之二的下院席位，贏得了執政的機會。

（2）勞資雙方的力量對比

工業革命后，人類社會進入到工業化時代，一個新興的階級——工人階級由此誕生并且不斷發展壯大。由于資本家對工人的剝削，產生了一系列的階級矛盾問題動。為緩和階級矛盾，資本主義國家相繼出臺相關法令。其中以美國羅斯福新政中頒布的《公平勞動標準法》最具代表性，規定了最高工時和最低工資，對勞工權益的保護起到了一定的作用。隨著經濟全球化的發展，越來越多的保護勞工權益的國際組織的建立，在推動各國提高對工資勞動者的保障性支出方面起到了重要的作用。

2.我國社會保障支出持續增長的政治學原因

由于我國的政黨制度與西方不同，因此，我國社會保障支出持續增長的政治學原因在于中國共產黨“立黨為公，執政為民”的執政理念的不斷深化。

“社會保障”都是每年兩會上的熱議話題。從近年來的政府工作報告中可以看出，我國經濟目標從單純追求GDP的增長，轉變為人民與國家共享經濟發展的成果。不僅追求把經濟做大做強，更要保證讓人民享受經濟發展的成果。“精準扶貧”“脫貧攻堅”等一個個任務都體現了黨和國家對民生的重視。

（二）經濟學原因

1.經濟增長的推動

當經濟處于繁榮和增長狀態時，社會可用于再分配的剩余產品不斷增多，從而為社會保障水平的提高奠定了物質基礎。在社會保障支出占GDP的比重不變的情況下，GDP的增長必然導致社會保障絕對支出水平的增加。根據馬斯格雷夫和羅斯托的發展階段增長理論可知社會保障支出的增加是經濟發展的必然結果：在經濟發展的早期階段，政府需為社會提供基礎設施；在經濟發展中期階段，政府對經濟的公共投資減少，干預活動加強；到了經濟發展的成熟階段，政府的教育、保健、社會福利支出逐漸增加，進一步推動公共支出的增長。

經濟增長促進了社會保障項目的完善和對弱勢群體援助力度的加大。經濟的持續增長對社會環境也會產生影響，生活水平的提高使人們對自身的生活狀態有了更高的要求，人們對福利性社會保障項目（例如住房、教育等）的需求增加。

2.通貨膨脹的必然結果

由于通貨膨脹，使得物價不斷上漲，在居民原有收入不變的情況下，物價上漲必然導致居民生活消費水平的降低，效用下降。從而導致居民對未來的不確定性增加。此時，為了維持社會穩定和保證居民的基本生活需要，政府的社會保障支出應當相應的增加。

（三）社會學原因

人口老齡化的影響。人口老齡化對現收現付社會保險基金籌集模式的國家沖擊尤為劇烈。以養老保險為例，實行現收現付模式的養老保險在繳費率不變的情況下，由于人口老齡化的影響，養老金領取人數增長，制度贍養率出現問題，若繳費率和替代率仍保持原有水平，那么勞動年齡人口的繳費不足以支付老年人口的需求，養老金支出總額增加，社會保險基金收不抵支，缺口越來越大。若繳費率隨著人口老齡化而上漲，這時雖然解決了缺口問題，但無疑給在職工作的年輕一代帶來繳費的巨大壓力，從而產生一系列的社會、經濟問題。

（四）社會保障制度自身原因

1.社會保障制度的不斷完善

社會保障制度的產生和發展，經歷了一個漫長的歷史過程。1604年頒布的《伊麗莎白濟貧法》，雖然其只帶有狹窄的社會救濟的性質，但展示了對未來社會保障的朦朧思路。1883年德國《疾病社會保險法》的頒布，標志著社會保障制度以法律的形式在世界上首次建立起來。此后，社會保障制度經過一百多年的發展，覆蓋范圍不斷擴大、給付水平大幅提升，從過去的零散、自發、隨意的救濟發展為體系化、制度化的系統。

從世界總體范圍來看，社會保障的覆蓋面越來越大、支出項目越來越多、給付水平不斷提升。根據財政部課題組2007年的統計來看，1940年-2004年建立任何社會保障項目類型的國家（地區）數量從57個增長到172個，增長了三倍。從具體的支出項目來看，老年和工傷保障最為普及，比例分別為98.8%和97.1%。建立疾病與生育項目的國家占86%；失業項目和家庭津貼項目占比雖然較少，但與1940年相比，仍有較大增長。其中，家庭津貼項目與1940年相比增長了13.7倍。社會保障項目的增多必然導致社會保障支出的增長，體現了社會保障制度在全球范圍內的不斷發展。

就我國而言，與其他國家（特別是發展中國家）相比，我國的社會保障制度相對比較完善，項目較為齊全。目前建立失業保障項目的國家并不多，而我國是少數建立失業保險制度的發展中國家之一。我國目前已建立包括社會保險、社會福利、社會救助、社會優撫的社會保障體系。就社會保險而言，各項社會保險覆蓋面不斷擴大，參保人數逐年增加。2009年-2015年，我國養老保險覆蓋人數增長尤為突出，這與我國2009年9月起建立新農保，2014年將新農保與城鎮居民基本養老保險合并為城鄉居民基本養老保險等制度改革有密不可分的聯系。截至2013年末，我國醫保已經全民覆蓋。在社會救助和社會福利方面，農村低保制度在2007年底已經覆蓋全國農村地區，近幾年住房保障、義務教育全免費等項目的開展，更是擴大了我國社會保障的規模。上述社會保障覆蓋面、支出項目的增加也意味著社會保障支出總額的增加。

2.社會保障支出的剛性規律

實踐證明，社會保障絕對支出具有較強的剛性，即社會保障支出水平一旦上升，不論在什么經濟條件下，就很難使它再降下來。

社會保障支出具有剛性規律的原因主要有兩點：

（1）公民權的不斷發展，公民普遍把社會保障看做是一種基本權利

根據英國的T.H.馬歇爾（T.H.Marshall，1950）[4]提出的公民權理論，福利的發展是由公民權的意思演進造成的，公民權的發展使公民的權利不斷擴大，公民被賦予正當的理由向社會尋求資源以滿足個人需要。就社會保障而言，從濟貧法傳統到保險傳統，社會保障不再是一種恥辱，人們普遍把社會保障看作是自己的社會基本權利，削減社會保障給付，等于剝奪了人們部分社會權利。隨著民主政治的不斷發展，削減社會保障支出是越來越難辦到的。

（2）公民把社會保險給付看作是個人的勞動成果

由于社會保險以履行義務作為享受權利的前提，這就使得人們把社會保險給付看作是自己勞動的成果，減少這種成果，自然會引起人們普遍不滿和強烈反對。因此，社會保障給付總量連年遞增，呈現出一種“滾雪球”的趨勢。

三、結語

社會保障支出的持續增長，是一個世界普遍的趨勢。究其原因，最根本在于社會經濟水平的不斷提高，為社會保障支出的增加奠定了物質基礎。政黨競爭、勞資力量對比的改變、通貨膨脹和人口老齡化的影響都對社會保障支出的不斷增長起到了不可忽視的推動作用。社會保障制度的不斷完善促使社會保障支出的增加，同時社會保障支出的增加也反映出其制度的完善。建立更為完善的社會保障制度，合理控制社會保障支出的規模，既不加重人民負擔，又能物盡其用，合理起到保障的作用，是當下需要進一步思考的重要問題。

【注釋】

①根據部分OECD國家社會保障支出占GDP的比重和世界銀行、國際貨幣基金組織公布的GDP數據測算整理

②資料來源：財政部社會保障司課題組《社會保障支出水平的國際比較》

【參考文獻】

[1]鄧大松，林毓銘，謝圣遠.社會保障理論與實踐發展研究[M].北京：人民出版社，2007.

[2]穆懷中.發展中國家社會保障制度的建立和完善[M].北京：人民出版社，2008.

[3]陳共.財政學[M].北京：中國人民大學出版社，2009.

[4]財政部社會保障司課題組.社會保障支出水平的國際比較[J].財政研究，2007（10）：36-42.

[5]王延中，龍玉其.改革開放以來中國政府社會保障支出分析[J].財貿經濟，2011（01）：13-20+136.

[6]曹樸.影響我國社會保障支出水平的因素分析[J].經濟問題，2006（06）：77-78.

[7]哥斯塔·艾斯平—安德森.福利資本主義的三個世界[M].北京：商務印書館，2010.

作者簡介：張寅凱，男，浙江遂昌人，武漢大學政治與公共管理學院公共經濟與社會保障系。