社會(huì)保障支出的國際比較及啟示

摘要：社會(huì)保障支出，反映了一個(gè)國家的社會(huì)保障水平和社會(huì)保障體制。通過介紹我國與部分OECD國家社會(huì)保障支出絕對(duì)總額與相對(duì)規(guī)模增長的情況，將我國與國際進(jìn)行對(duì)比分析，進(jìn)而概括出我國社會(huì)保障支出方面存在的問題及啟示。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障支出；國際比較

一、社會(huì)保障支出情況的國際比較

（一）社會(huì)保障支出總額的比較

通過對(duì)部分OECD國家2010-2016年社會(huì)保障支出總額的測(cè)算①，可以發(fā)現(xiàn)：隨著GDP的增長，社會(huì)保障支出總額的增長是一個(gè)國際普遍的趨勢(shì)。（2015、2016年世界GDP普遍下滑，出現(xiàn)了社會(huì)保障支出總額下降的情況）發(fā)達(dá)國家社會(huì)保障支出總額高，在世界GDP下滑前呈穩(wěn)步增長態(tài)勢(shì)。發(fā)展中國家由于其迅速崛起，社會(huì)保障支出總額增長尤為迅速。

在我國，社會(huì)保障包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫四個(gè)部分，各個(gè)部分涉及到的內(nèi)容非常廣泛，包括住房、勞動(dòng)就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生等各個(gè)方面。首先要對(duì)我國的社會(huì)保障支出總額進(jìn)行正確的衡量，采取與國際社會(huì)相統(tǒng)一的口徑，才能進(jìn)行二者的國際比較。由于我國社會(huì)保障由多個(gè)部門共同管理，要獲取不同項(xiàng)目的數(shù)據(jù)，并將其進(jìn)行簡單加總，較為困難，也不可行。

本文主要借鑒王延中、龍玉其（2011）對(duì)中國的社會(huì)保障支出的統(tǒng)計(jì)方法：

口徑一（狹義）：財(cái)政社會(huì)保障支出（即《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》財(cái)政部分的“社會(huì)保障與就業(yè)”支出）

口徑二（與OECD國家一致）：國家財(cái)政社會(huì)保障支出與除去財(cái)政補(bǔ)助之外的社會(huì)保險(xiǎn)基金支出，計(jì)算公式為：財(cái)政社會(huì)保障支出（社會(huì)保障與就業(yè)支出）+社會(huì)保險(xiǎn)基金支出-財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的補(bǔ)貼

口徑三（廣義）：在口徑二的基礎(chǔ)上加上教育、醫(yī)療衛(wèi)生、其他公共服務(wù)等支出

從現(xiàn)實(shí)生活來看，應(yīng)當(dāng)采取口徑三衡量社會(huì)保障支出，但考慮到數(shù)據(jù)收集的可行性以及國際比較時(shí)的統(tǒng)一性，最終選取口徑二作為我國社會(huì)保障支出的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)統(tǒng)計(jì)②，我國社會(huì)保障支出總額呈不斷增長的趨勢(shì)，2011年-2015年，口徑二社會(huì)保障支出由2011年的26610.11億元，增長到2015年的47808.64億元，短短五年增長了近1.8倍。可以看出，我國對(duì)社會(huì)保障的投入不斷增加，社會(huì)保障事業(yè)不斷發(fā)展。

由于我國與發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)水平和體制上存在較大差異，在絕對(duì)社會(huì)保障支出總額上中外差異非常大，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，無法用國外的社會(huì)保障支出水平來對(duì)國內(nèi)進(jìn)行衡量，因此在絕對(duì)額上難以進(jìn)行比較。雖然在絕對(duì)數(shù)值上無法將國內(nèi)外的社會(huì)保障支出進(jìn)行比較，但在社會(huì)保障支出總額的發(fā)展趨勢(shì)上可進(jìn)行比較。我國社會(huì)保障總額在世界上發(fā)展迅速，經(jīng)濟(jì)發(fā)展為社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展起到了添磚加瓦的作用。2015年，世界大多數(shù)國家GDP的下滑導(dǎo)致這些國家社會(huì)保障支出也隨之下降，而我國的GDP依然是逐年增長，社會(huì)保障支出并未呈現(xiàn)出與其他國家相同的下降趨勢(shì)，而是保持增長態(tài)勢(shì)。

（二）相對(duì)社會(huì)保障支出的比較

在理論界，通常把社會(huì)保障支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重及社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重作為衡量社會(huì)保障支出水平的主要指標(biāo)。因此，本文選取了部分OECD國家2010-2016年社會(huì)保障支出水平占GDP的比重及我國相對(duì)社會(huì)保障支出情況作為參考數(shù)據(jù)。

艾斯平·安德森（Esping-Andersen，1990）在《福利資本主義的三個(gè)世界》一書中，將福利國家以勞動(dòng)力的非商品化程度劃分為自由的福利國家、保守的福利國家、社會(huì)民主型福利國家。英國、澳大利亞、美國為典型的自由的福利國家，這類國家?guī)缀鯖]有勞動(dòng)力的非商品化，社會(huì)福利提供是有限的；法國、德國等為典型的保守的福利國家，這類國家勞動(dòng)力中度非商品化，社會(huì)福利作為公民權(quán)的一部分，這一觀念已被廣泛接受，但宗教和社會(huì)傳統(tǒng)在福利供給中發(fā)揮很大作用；北歐國家為典型的社會(huì)民主型福利國家，與其他國家相比，這類國家勞動(dòng)力高度非商品化、社會(huì)福利項(xiàng)目高度制度化，社會(huì)服務(wù)在這類國家福利中所占的比重特別高。因此，由于各國社會(huì)保障具體制度和模式上存在差異，因此社會(huì)保障占GDP的比重也不盡相同。

根據(jù)部分OECD國家2010-2016年社會(huì)保障支出水平占GDP的比重的數(shù)據(jù)③，國際上社會(huì)保障相對(duì)支出水平與社會(huì)保障支出絕對(duì)額的明顯增長趨勢(shì)不同，總體上較為穩(wěn)定。20世紀(jì)70年代中期后，福利國家進(jìn)入緊縮時(shí)期，社會(huì)功能出現(xiàn)了一些調(diào)整，發(fā)達(dá)國家的相對(duì)社會(huì)保障支出略微衰退，但由于福利國家是一個(gè)不可逆的命題，其相對(duì)社會(huì)保障支出還是遠(yuǎn)高于發(fā)展中國家；而發(fā)展中國家的福利演進(jìn)還停留在成長與成熟階段，有許多社會(huì)問題亟待解決，相對(duì)社會(huì)保障支出穩(wěn)步增長。

2011-2015年國內(nèi)口徑二社會(huì)保障支出年均增長率為15.78%，高于同期的GDP增速，表明我國的社會(huì)保障支出水平的發(fā)展是與時(shí)俱進(jìn)的，能夠使居民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。財(cái)政社會(huì)保障支出占公共財(cái)政支出的比重在2012年雖有所回落，但從總體上看還是呈緩慢上升趨勢(shì)。口徑二社會(huì)保障支出占GDP的比重五年內(nèi)增長了1.34%，財(cái)政社會(huì)保障支出占公共財(cái)政支出的比重增長了0.64%。

雖然我國相對(duì)社會(huì)保障支出也呈不斷上升趨勢(shì)，但將其與部分OECD國家相比，可以發(fā)現(xiàn)，我國社會(huì)保障支出占GDP的比重與發(fā)達(dá)國家相比，具有較大的差距，甚至僅為發(fā)達(dá)國家相對(duì)社會(huì)保障支出的零頭，但我國與發(fā)達(dá)國家的相對(duì)社會(huì)保障差距有逐漸縮小的趨勢(shì)；我國與韓國相比，2010-2015年相對(duì)社會(huì)保障差距變化不大，二者增速接近，我國的優(yōu)勢(shì)并不明顯。

二、我國社會(huì)保障支出存在的主要問題

基于社會(huì)保障支出情況的國際比較和社會(huì)保障支出增長的原因得出以下幾點(diǎn)問題：

（一）社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比重不足

國內(nèi)學(xué)者王增文（2010）通過運(yùn)用柯布—道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)建立的模型，結(jié)合中國1990-2007年數(shù)據(jù)，估算在財(cái)政支出邊際收益為1的條件下，中國社會(huì)保障財(cái)政支出占總財(cái)政的最優(yōu)比例應(yīng)該是34.82%。而截至2015年，我國財(cái)政社會(huì)保障支出占公共財(cái)政支出的比例僅為10.81%，與十年前的估算值還有較大差距。

（二）行政管理費(fèi)對(duì)社會(huì)保障支出的“擠出效應(yīng)”明顯

我國目前的財(cái)政存在著“大包大攬”的局面，政府在應(yīng)當(dāng)退出的競爭性領(lǐng)域之中存在著“越位”現(xiàn)象，再加上我國的政府過于龐大臃腫，供養(yǎng)的行政人員膨脹，用于行政管理的財(cái)政資金約占財(cái)政支出的20%，與發(fā)達(dá)國家相比，接近發(fā)達(dá)國家的2倍，這無疑擠占了社會(huì)保障支出的發(fā)展空間。再加上貪污腐敗等人為因素的影響，用于社會(huì)保障的財(cái)政支出發(fā)展的空間進(jìn)一步被壓縮。

（三）我國人均社會(huì)保障支出額不足

雖然我國社會(huì)保障支出總額規(guī)模巨大且不斷增長，但是目前我國的社會(huì)保障人均支出總額較低。2011年（人口為134735萬人）我國人均口徑二社會(huì)保障支出為1975元/年，2015年（人口為137462萬人）為3477.95元/年，增長迅速。但是，2015年人均3477.95元/年（約為289.83元/月）的社會(huì)保障支出水平低于2015年12月平均城市低保標(biāo)準(zhǔn)位于全國最低水平的新疆（349元/月），由此可見我國人均社會(huì)保障支出水平雖有所提升，但在滿足人民生活需求方面仍顯不足。

（四）社會(huì)保障支出內(nèi)部分配不合理，地區(qū)差異大

我國受到城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，社會(huì)保障支出水平城鄉(xiāng)差距較大，在調(diào)節(jié)居民收入分配上效果欠佳。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，社會(huì)保障基金結(jié)余多，而在一些西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，貧困人口基數(shù)大，社會(huì)保障基金收繳困難，又有大規(guī)模支出，不同地區(qū)差別明顯。城鎮(zhèn)的社會(huì)保障水平遠(yuǎn)高于農(nóng)村，社會(huì)保障在調(diào)節(jié)居民收入再分配方面起到的作用還不夠理想。

（五）養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)轉(zhuǎn)，應(yīng)對(duì)老齡化能力差

目前，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)主要采取“混賬管理”，即將個(gè)人賬戶和社會(huì)統(tǒng)籌部分混合運(yùn)營。當(dāng)社會(huì)統(tǒng)籌部分收不抵支時(shí)，為保證養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放，各地社保部門只好挪用個(gè)人賬戶基金以彌補(bǔ)社會(huì)統(tǒng)籌基金的不足，進(jìn)而導(dǎo)致個(gè)人賬戶“空賬運(yùn)行”。隨著我國老齡化程度的不斷提高，個(gè)人賬戶空賬規(guī)模將進(jìn)一步擴(kuò)大。2016年中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶空賬規(guī)模達(dá)3.6萬億元。較2012年統(tǒng)計(jì)的2.22億元相比，漲幅為62.16%。我國“未富先老”問題日益嚴(yán)峻，再加上通貨膨脹、貨幣貶值的影響，我國社會(huì)保障基金的保值增值壓力較大。

三、相關(guān)啟示

（一）逐步加大財(cái)政對(duì)社會(huì)保障事業(yè)的支持力度，提升社會(huì)保障水平

目前我國社會(huì)保障的保障水平主要為“保基本”，雖然在制度上實(shí)現(xiàn)了“全覆蓋”，但與發(fā)達(dá)國家相比，保障水平還較低。要從根本上來解決這一難題，必須提高我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。只有將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“蛋糕”做大，才能擁有更多的剩余產(chǎn)品參與社會(huì)再分配，社會(huì)保障支出總額和人均社會(huì)保障支出才會(huì)進(jìn)一步增加。

（二）優(yōu)化我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，控制財(cái)政行政費(fèi)用的膨脹

一定的行政費(fèi)用對(duì)于國家政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)是必要的，但行政費(fèi)用過高，無疑影響到一國的國計(jì)民生。我國中央財(cái)政在行政方面的支出過于龐大，要優(yōu)化這一財(cái)政結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵在于壓縮行政費(fèi)用在我國財(cái)政支出中所占的比重，通過精簡政府、裁減行政冗員等方式逐步縮減行政經(jīng)費(fèi)的比重，從而為社會(huì)保障等公共性支出騰出發(fā)展的合理空間。

（三）優(yōu)化社會(huì)保障支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)，縮小地區(qū)、人群差距

由于我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異大，因此社會(huì)保障支出在地區(qū)上應(yīng)當(dāng)向農(nóng)村、中西部地區(qū)傾斜，在人群上應(yīng)當(dāng)向中低收入群體傾斜，縮小城鄉(xiāng)差距與不同人群的收入差距。在制度設(shè)計(jì)上，要充分發(fā)揮社會(huì)保障支出在調(diào)節(jié)收入分配、保障居民生活中的重要作用，在制度上和實(shí)施上消除阻礙這一作用發(fā)揮的不合理因素（例如“人情保”、“維穩(wěn)保”等異化現(xiàn)象）。

（四）轉(zhuǎn)做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶思路為名義賬戶，實(shí)行“小統(tǒng)籌+大賬戶”模式

遼寧省曾經(jīng)做實(shí)過個(gè)人賬戶，但后來隨著老年人口的增多，社會(huì)統(tǒng)籌部分不足以支付養(yǎng)老金，仍然繼續(xù)挪用個(gè)人賬戶。基于多年以來個(gè)人賬戶做實(shí)的困境，以及一些國家建立名義賬戶制的經(jīng)驗(yàn)，薛惠元、鄧大松（2015）提出個(gè)人賬戶無需做實(shí)，應(yīng)采取“小統(tǒng)籌、大賬戶”名義賬戶制。該模式的優(yōu)點(diǎn)在于：第一，具有較強(qiáng)的繳費(fèi)激勵(lì)效應(yīng)，有利于鼓勵(lì)各類人群積極參保、長期參保。第二，可將社會(huì)統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金打通使用，避免社會(huì)統(tǒng)籌基金收不抵支、財(cái)政負(fù)擔(dān)過重問題。在多年做實(shí)個(gè)人賬戶舉步維艱的情況下，名義賬戶制似乎成為更加務(wù)實(shí)的方案選擇。

【注釋】

①根據(jù)部分OECD國家社會(huì)保障支出占GDP的比重和世界銀行、國際貨幣基金組織公布的GDP數(shù)據(jù)測(cè)算整理

②數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》（2016）

③資料來源：http：//stats.oecd.org/Index.aspx#，Social Expenditure-Aggregated data

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作者簡介：張寅凱（1996- ），男，浙江遂昌人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院公共經(jīng)濟(jì)與社會(huì)保障系。