政府主導型城鄉建設用地的增減掛鉤效益研究

丁翔宇, 趙蕓逸, 王秀蘭, 呂 品

(華中農業大學 公共管理學院, 湖北 武漢 430070)

政府主導型城鄉建設用地的增減掛鉤效益研究

丁翔宇, 趙蕓逸, 王秀蘭, 呂 品

(華中農業大學 公共管理學院, 湖北 武漢 430070)

[目的] 分析政府主導模式下的城鄉建設用地增加掛鉤項目效益的特征，為完善增減掛鉤制度提供依據。[方法] 以湖北省內的3個政府主導型增減掛鉤項目作為研究對象，從經濟、社會、生態效益3方面選取15個指標構建城鄉建設用地增減掛鉤項目效益評價指標體系，運用層次分析法和模糊綜合評價法，測度增減掛鉤項目在實施前后的經濟、社會、生態效益以及綜合效益的隸屬度。[結果] 在政府主導模式下，3個增減掛鉤項目的綜合效益隸屬度的增長率分別為21.56%，19.13%，21.94%，增長幅度一般，但較為穩定，其中社會效益增長最大，其次是經濟效益，而生態效益小幅度下降。[結論] 完善相關政策制度，加強政府對關鍵環節的監控，同時引入市場機制，可以彌補政府主導模式中的資金缺乏和效率低下等問題。

城鄉建設用地增減掛鉤; 綜合效益; 政府主導模式; 模糊綜合評價法

文獻參數： 丁翔宇, 趙蕓逸, 王秀蘭, 等.政府主導型城鄉建設用地的增減掛鉤效益研究[J].水土保持通報，2017,37(3)：140-145.DOI:10.13961/j.cnki.stbctb.2017.03.024； Ding Xiangyu, Zhao Yunyi, Wang Xiulan, et al. Increase-decrease linked benefit of urban and rural construction land dominated by government[J]. Bulletin of Soil and Water Conservation, 2017,37(3)：140-145.DOI:10.13961/j.cnki.stbctb.2017.03.024

根據中國國土資源公報(2009—2014年)統計，5 a間中國耕地面積下降3.273×105hm2，同時建設用地供給面積達到每年5.605×105hm2，建設用地擴張與耕地保護之間的矛盾日益突出。一方面是城市建設用地緊張，另一方面是農村建設用地利用效率的低下：在3.33×107hm2建設用地中，村鎮建設用地占2.47×107hm2[1]，“空心村”、“低容積率”等農村建設用地低效利用狀況嚴重。在此背景下，實施城鄉建設用地增減掛鉤項目，對于保障1.20×108hm2耕地紅線、緩解城市建設用地供給壓力具有重要的作用[2]。

自2006年城鄉建設用地增減掛鉤制度實施以來，國內眾多專家學者對此進行了深入研究。在增減掛鉤政策的作用和問題方面，李旺君等[3]從理論研究方面分析了增減掛鉤政策的作用、目的和意義，并闡述了增減掛鉤政策存在的問題和弊端；朱琳等[4]從實證角度分析了增減掛鉤政策給項目區帶來的正面效應，指出了增減掛鉤政策的合理性；易小燕等[5]針對現行增減掛鉤政策存在的缺陷，進行了政策制度的完善和創新。在增減掛鉤模式方面，王君等[6]根據實施的主體提出政府主導型、市場主導型、村集體主導型3種運作模式。葉劍平[7]，邱玲章[8]，顧漢龍等[9]分別研究了天津的“宅基地換房”模式、成都的“拆村并院”模式、重慶市的地票交易模式，為全國其他試點區域進行模式創新提供參考。在增減掛鉤效益評價和體系構建方面，徐慶朗等[10]從政府、農村集體、農戶3個層次分析了影響增減掛鉤實施效果的因素，周婧等[11]，Chaney P等[12]從農戶層面研究了宅基地流轉中影響效益的各種因素，黃春芳[13]、邵裔聘[14]從經濟效益、社會效益、生態效益3方面選取評價指標，運用模糊綜合評價法對項目各項效益進行評價。

中國城鄉建設用地增減掛鉤制度還處于探索階段，項目實施過程中還面臨著種種的問題，并且由于城鄉建設用地增減掛鉤項目建設周期長，工程繁瑣，項目的實施離不開政府的支持、組織和協調[10]，因此政府主導型增減鉤項目占據當前增減掛鉤項目的主導地位。本文擬以湖北省的3個政府主導型增減掛鉤項目區作為實證研究區域，即項目主要由政府作為組織策劃者，來組織和管理掛鉤政策的運行，負責項目選址立項、編制規劃設計方案、籌措資金等整個過程，調控折抵指標，并通過折抵指標有償轉讓來實現資金回收[6]，通過對增減掛鉤項目實施前后的效益進行測度，對比項目實施后效益的變化率，分析政府主導模式下增減掛鉤項目綜合效益的特征，以及各指標的變化情況，以期為完善中國城鄉建設用地增減掛鉤制度提供參考。

1 材料與方法

1.1 研究區概況

本文選擇湖北省鄂州市杜山鎮東港村城鄉建設用地增減掛鉤項目、荊門市掇刀區麻城鎮等5村城鄉建設用地增減掛鉤項目、荊門市東寶區牌樓鎮革集村等6村城鄉建設用地增減掛鉤項目作為研究對象。東港村位于鄂州城區西南，總面積823 hm2，其中耕地面積702.2 hm2(含水域190.667 hm2)。全村共有996戶4 322人，增減掛鉤后800戶遷入新社區，196戶進行村莊整治。麻城鎮位于荊門市東南郊，該項目拆舊區總面積為234.582 hm2，還建區總面積為49.803 hm2，項目實施后安置村民1 501戶。牌樓鎮地處荊門城東郊，項目區內土地面積為122.626 hm2，其中建設用地100.711 hm2，耕地15.094 hm2。項目拆舊面積為100.711 hm2，涉及353戶1 389人，還建面積21.915 hm2，安置342戶1 369人，項目實施后新增耕地95.775 hm2。鄂州市和荊州市是湖北省第一批城鄉建設用地增減掛鉤試點城市，其中杜山鎮東港村城鄉增減掛鉤項目是鄂州市城鄉一體化試點項目，掇刀區是“中國農谷”城鄉一體化示范區，東寶區為荊門市城鄉一體化示范區。本文選取這3個政府主導型城鄉建設用地增減掛鉤項目作為研究對象，具有一定的代表性。小組基于農戶層次進行調查，在3個研究區域共發放調查問卷300份，回收有效問卷293份。

1.2 指標體系及初步統計

總結已有研究成果的基礎上[10,13-14]，從數據的可獲得性和完整性的角度，本文從經濟、社會、生態效益3方面共選取15個指標，構建城鄉建設用地增減掛鉤項目效益評價指標體系。在征詢相關專家、地方官員、項目區民眾意見的基礎上，本文綜合運用專家打分法和層次分析法中Excel算法，將每個指標層和準則層的重要性進行打分，從而確定每個評價指標的權重(計算過程略)，最終得到城鄉建設用地增減掛鉤項目效益評價指標體系及指標權重如表1所示。

對調查問卷進行初步統計時，實施前各定量數據的統計以增減掛鉤項目實施前一年為準：東港項目為2011年，麻城鎮項目為2012年，東寶項目為2010年。實施后各定量數據的統計均以2015年為準。由于農業結構合理性、村民生活質量狀況、景觀美觀及視覺效應、水土流失治理狀況、與周邊農田銜接程度5項指標不能直接統計，本文以農戶的滿意度為指標的量化標準，設定描述性指標的滿意度為非常不滿意、不滿意、一般、滿意、非常滿意，并依次賦值1，2，3，4，5，最后以項目區農戶對描述性指標滿意度評價的平均值確定為相應指標的最終值。通過對問卷統計數據進行初步統計和計算，得到所有項目實施前后的量化指標及其變化率如表2所示。

表1 城鄉建設用地增減掛鉤項目效益評價指標體系(及各指標權重)

由統計結果可以看出：在經濟效益指標中，3個項目區的5個經濟效益指標在項目實施后均有一定幅度增長，其中人均GDP增長幅度最大。社會效益指標中，所有指標在項目實施后均有所提高，其中農業勞動生產率、人均交通用地面積、村民生活質量狀況和農田基礎設施配套程度的提高幅度很大，而人均耕地面積提高并不明顯。生態效益指標中，3個項目區的生態效益指標在項目實施后變化幅度不大，并且水土流失治理狀況和與周邊農田銜接程度兩個指標在項目實施后出現了下降。

1.3 研究方法

因為效益具有模糊性和復雜性，本文選用模糊綜合評價法。從經濟、社會、生態效益3個方面建立增減掛鉤項目綜合效益評價的指標體系，先對指標層的15個指標進行初層次的評價，在此基礎上再對準則層進行更高層次的評價，最后依據評價結果得出目標層的綜合評價。假設增減掛鉤項目綜合效益評價的目標層為模糊集X，綜合效益評價的準則層為X的子集A，那么第n個準則層評價函數為An={xn,μw(xn)}。?xn∈X，μw(xi)∈[0,1]為xn屬于A的隸屬度。設xi為表示增減掛鉤項目指標層的第i個為標子集，xij為測度指標層第i個為標子集的第j項評價指標。則項目效益的初級評價指標為x=[x11,…,xij，…]，其中，i=1,2,…,I，I為表示準則層的指標個數；j=1,2,…,J(i)，J(i)為第i個準則層的指標中評價指標的個數。

對于效益指標中的虛擬定性變量，滿意度與效益狀況成正比，其隸屬函數為：

(1)

因為本研究選取的指標均為正向指標，所以對于連續變量隸屬度的測算，本文采用升半梯形分布的隸屬函數：

(2)

得到各指標的隸屬度后，將其加總成經濟、社會、生態效益的隸屬度，并最終得到項目綜合效益的隸屬度。增減掛鉤項目的指標層指標隸屬度的加總函數為：

(3)

增減掛鉤項目的準則層指標隸屬度的加總函數為：

(4)

表2 各指標的問卷統計

2 結果與分析

根據公式(1)—(4)，以及表1所得各評價指標的權重，計算得到3個項目經濟、社會、生態以及綜合效益的模糊綜合評價測度結果。

2.1 經濟效益分析

通過對3個政府主導型增減掛鉤項目的經濟效益中各項指標隸屬度進行加總，本文得到項目實施前后的經濟效益及其指標隸屬度的變化情況，詳見表3。

表3 政府主導模式經濟效益及其指標隸屬度

由表3可見，政府主導型增減掛鉤項目在實施后經濟效益都有所增長，但增長率都不高，分別為14.22%，10.4%和10.32%。

從總體上來看，政府主導模式經濟效益及其指標在掛鉤項目實施后增長幅度不大，但較為穩定。具體分析5個指標，土地單產和人均GDP是5個指標中增長幅度最大的且變化幅度穩定，甚至超過了經濟效益。土地利用率水平在增減掛鉤項目實施前后都比較高，但其增長幅度在5個指標中最小，幾乎沒有增長。相對而言，3個項目中人均年純收入和農業結構合理性的變化幅度差異較大，不太穩定，其中牌樓鎮增減掛鉤項目實施后人均收入的提高率僅為3.42%，遠低于杜山鎮的9.4%和麻城鎮的9.23%，可能是因為增減掛鉤后牌樓鎮項目區居民依舊以農業種植為主要收入來源，同時該項目缺乏企業資金的注入，農民收入提高率整體低于前2個項目區；農業結構合理性方面，杜山鎮項目的提高率為2.25%，低于2個項目區，這可能與人均GDP有關，杜山鎮的人均GDP提高率高于其他2個項目區，這主要得益于非農業收入的提高，相比較之下，農戶對以糧食作物為主體的農業結構就產生不滿，希望能種植更高效益的經濟作物。

2.2 社會效益分析

同樣方法可以得到3個項目實施前后的社會效益及其指標隸屬度變化情況(見表4)。

表4 政府主導模式社會效益及其指標隸屬度

從表4可以看出，政府主導型項目的社會效益在掛鉤實施后都出現了大幅度增長，增長率分別為35.84%，33.42%和42.78%。

總體上政府主導模式下項目的社會效益及其指標在掛鉤項目實施后變化幅度比較穩定，增長幅度也很大。具體而言，在掛鉤項目實施后居民生活質量、農田基礎設施、農業勞動生產率的增長幅度很大且和社會效益的增長幾乎一致；而人均交通用地面積和人均耕地面積兩個指標的增長幅度明顯小于其余3個指標。

2.3 生態效益分析

根據公式(1)—(4)，以及表2所得各評價指標權重，可以測算出3個增減掛鉤項目生態效益以及其指標的隸屬度變化情況(詳見表5)。

通過表5可以知道，政府主導模式的生態效益在掛鉤項目實施后都有一定程度的下降，下降率分別為6.63%，3.26%和9.73%。

總體而言，增減掛鉤項目的生態效益及其指標在掛鉤實施后變化幅度較小(除水土流失治理)，各指標變化方向不一。具體表現在，3個項目的生態效益都呈現小幅度下降；耕地灌溉保證率增長幅度最大，水土流失治理增長幅度最小；森林覆蓋率和景觀觀光及視覺效應在掛鉤項目實施后幾乎沒有變化；與周邊農田銜接程度變化幅度最為穩定的，下降幅度也較大。分析3個項目生態效益中各項指標隸屬度的變化，發現麻城鎮項目與其他2個項目存在較大差異：麻城鎮項目森林覆蓋率隸屬度的提高為3.66%，高于其他2個項目區，水土流失治理狀況隸屬度的降低率為12.50%，遠低于其他2個項目，分析發現麻城鎮項目整體規劃中對生態效益的重視程較高；而與前2個指標密切相關的景觀美光、耕地灌溉保證率隸屬度的提高卻遠低于其他兩個項目，說明了政府主導模式下的增減掛鉤項目的低效率性，重視對整體規劃中要求的數量的完成，對質量的保障卻有所忽視。

表5 政府主導模式生態效益及其指標隸屬度

2.4 綜合效益特征分析

根據前面測算出的增減掛鉤項目實施前后的經濟、社會、生態效益的隸屬度，結合表1所測算的各準則層的權重，可以計算出3個項目區在增減掛鉤前后綜合效益隸屬度的變化(詳見表6)。

從表中6可以看出，3個項目區在掛鉤項目實施后綜合效益都取得了一定的提高，且提高幅度大致相同,增長率分別為21.56%，19.13%和21.94%。

總體上來看，3個項目區的綜合效益隸屬度在掛鉤實施后的變化幅度都不大，并且比較穩定。具體而言，在掛鉤實施后，經濟效益的變化幅度和綜合效益最為接近，增長幅度不大且波動小；社會效益增長幅度最大，且變化穩定，波動很?。簧鷳B效益呈現小幅度下降。分析政府主導型掛鉤項目中造成經濟、社會、生態效益變化幅度差異的可能原因：經濟效益方面，政府主導模式下的城鄉建設用地增減掛鉤項目雖然經濟效益增長幅度較為穩定，但存在籌資渠道單一、財政緊張、效率低下等問題，很難為項目區帶來更多的企業，復墾后的耕地也不太容易被企業承包進行規?；洜I。社會效益方面，政府主導模式下的項目區社會效益隸屬度增長幅度普遍較高，是因為政府主導模式經過長期的發展，比較成熟，同時該模式更偏向農村集體的訴求，將大量資金投入項目區的基礎設施建設，更關注民生。生態效益方面，政府主導模式下的生態效益隸屬度有小幅度下降，可能是因為政府主導模式更注重新社區的建設以及周轉指標是否達標，忽視項目施工是對項目區生態環境潛在的破壞。

表6 政府主導模式經濟、社會、生態效益及綜合效益隸屬度

3 討論與結論

本文選取湖北省的3個增減掛鉤項目試點作為研究對象，從經濟效益、社會效益、生態效益3方面構建效益評價指標體系，研究政府主導模式下城鄉建設用地增減掛鉤項目實施前后綜合效益的隸屬度，得出以下研究結論：政府主導型城鄉建設用地增減掛鉤項目是一種比較安全穩定的增減掛鉤模式，能在一定程度上提高項目區的綜合效益隸屬度，3個研究對象綜合效益的隸屬度增長率分別為21.56%，19.13%，21.94%，增長幅度一般，但波動很小。這種模式下經濟效益、社會效益隸屬度都有一定提高，但生態效益隸屬度有小幅度下降。

通過研究，本文認為在政府主導型城鄉建設用地增減掛鉤項目中，應充分征詢項目區農戶的意愿，完善整個項目過程中的農戶補償安置，提高建新區基礎設施投入，從而保持項目的社會效益。同時建議引入市場競爭機制，建立一套完善的規范系統，以提高項目的經濟效益。同時，項目實施過程中也要重視項目區的水土治理和耕地的集約化經營，以提高項目的生態效益。

[1] 張桂芳,楊玉珍.宅基地閑置程度及退出影響因素分析[J].中國土地,2016,3(7):23-25.

[2] 周小平,黃蕾,谷曉坤,等.城鄉建設用地增減掛鉤規劃方法及實證[J].中國人口·資源與環境,2010,20(10):79-85.

[3] 李旺君,王雷.城鄉建設用地增減掛鉤的利弊分析[J].國土資源情報,2009(4):34-37.

[4] 朱琳.城鄉建設用地增減掛鉤政策研究[D].成都:西南大學,2010.

[5] 易小燕,陳印軍,肖碧林,等.城鄉建設用地增減掛鉤運行中出現的主要問題與建議[J].中國農業資源與區劃,2011,32(1):11-13.

[6] 王君,朱玉碧,鄭財貴.對城鄉建設用地增減掛鉤運作模式的探討[J].農村經濟,2007,8(3):29-31.

[7] 葉劍平.一樣的土地,不一樣的生活[M].北京:中國人民大學出版社,2010:24-26.

[8] 邱鈴章.天津市、成都市城鄉建設用地增減掛鉤模式的啟示[J].發展研究,2010,10(4):32-35.

[9] 顧漢龍,馮淑怡,曲福田.重慶市兩類城鄉建設用地增減掛鉤模式的比較[J].中國土地科學,2014,9(28):11-16.

[10] 徐慶朗,張鳳偉,李楠,等.影響城鄉建設用地增減掛鉤實施效果的因素分析[J].國土資源情報,2011,9∶50-52.

[11] 周婧,楊慶媛.農戶層面農村宅基地流轉研究進展與述評[J].地理科學進展,2012,2(31):139-148.

[12] Chaney P, Sherwood K. The resale of right to buy dwellings: A case study of migration and social change in rural England[J]. Journal of Rural Studies, 2000,16(1):79-94.

[13] 黃春芳.城鄉建設用地增減掛鉤項目后效益評價研究[D].成都:西南大學,2011.

[14] 邵裔娉.城鄉建設用地增減掛鉤項目后績效評價研究[D].遼寧 撫順:東華理工大學,2013.

Increase-Decrease Linked Benefit of Urban and Rural Construction Land Dominated by Government

DING Xiangyu, ZHAO Yunyi, WANG Xiulan, Lü Pin

(CollegeofPublicManagement,HuazhongAgriculturalUniversity,Wuhan,Hubei430070,China)

[Objective] To analyze the characteristics of benefit from projects of “Linking the Increase in Land Used for Urban Construction with the Decrease in Land Used for Rural Construction” in the government-led mode, in order to provide a basis for project consummation. [Methods] Based on the research data of 3 projects in Hubei Province, from 3 aspects of the economic, social and ecological benefits, this paper selected 15 indicators to build the evaluation system. Analytic hierarchy process and fuzzy comprehension evaluation model were used to measure the economic, social, ecological benefits and the membership of comprehensive benefits before and after the project implementation. [Results] In the government-led model, the memberships of comprehensive benefits of 3 projects were 21.56%, 19.13%, and 21.94%, which illustrated the growth rate was at normal but stable level. The growth of social benefit was biggest, the economic benefit followed, while the ecological benefit declined slightly. [Conclusion] Relevant policies should be perfected, the government’s management on the macroscopic supervision and the control of the key links in project should be strengthened, and the market mechanism should be introduced to make up for the funds gap and resolve the inefficiency under the government pattern.

linking the increase in land used for urban construction with the decrease in land used for rural construction; comprehensive benefit; government-led mode; fuzzy comprehension evaluation mode

2016-08-21

2016-11-03

農業部軟科學研究項目“農村土地流轉交易機制與制度建設研究”(201521)

丁翔宇(1992—),男(漢族),江西省上饒縣人,碩士生,研究方向為土地經濟與管理。E-mail:857761926@qq.com。

王秀蘭(1965—),女,(漢族),湖北省武漢市人,博士,教授,主要從事土地經濟管理研究。E-mail:xlw65@sohu.com。

A

1000-288X(2017)03-0140-06

F301.2