引漢濟渭工程合理水價形成機制探析

葛雁

引漢濟渭工程合理水價形成機制探析

葛雁

（陜西省引漢濟渭工程協調領導小組辦公室，陜西西安710004）

合理水價的確定對工程良性運行和可持續發展至關重要。通過對引漢濟渭工程受水區終端水價和受水區工程水價現狀的分析，指出受水區現行水價存在的問題，認為建立引漢濟渭工程合理水價形成機制是實現工程建設目標的重要保證。結合引漢濟渭工程合理水價形成機制涉及的水價構成、制定原則和制定方法，提出應對措施：加強水資源統一管理與調配；適當提高水價；加快培養水市場。確保引漢濟渭工程良性運行、受水區水價平衡過渡、促進全省經濟可持續發展。

引漢濟渭工程；供水價格；形成機制；措施建議

引漢濟渭工程是一項跨流域、遠距離大型調水工程,主要任務是向陜西關中地區渭河沿岸重要城市、縣城、工業園區供水，逐步退還擠占的農業與生態用水，促進全省經濟社會可持續發展和生態環境改善。引漢濟渭工程通水后，將從根本上改善受水區缺水狀況，有效遏制目前存在的擠占農業和生態用水、過度開采地下水現象。水價作為水務市場的晴雨表，在水資源配置、工程運行管理中起著重要的作用。合理的水價不僅能引導人們調整用水行為、改善用水結構，優化配置水資源，又能保證工程成本費用的回收補償，促進節約用水。因此，探索建立合理水價形成機制，是保證引漢濟渭工程良性運行、受水區水價平衡過渡、促進全省經濟可持續發展的現實需要。

1 引漢濟渭受水區水價現狀

1.1 受水區終端水價構成和分類

引漢濟渭工程受水區主要包括西安、咸陽、渭南、楊凌4個重點城市，周至、閻良、華縣等11個中小城市，區域總面積1.45萬km2，受益人口1411萬人，人均水資源總量僅為全國平均水平的14%，屬嚴重資源型缺水地區。經調查了解，目前受水區城鎮居民生活和生產用水主要依賴地下水和工程供水，用戶終端水價由基本水價（含城鎮供水企業外購的源水費）、水資源費和污水處理費三部分構成。水的用途不同，價格不同，供水價格實行分類定價，分為居民生活用水、非居民生活用水和特種行業用水三大類。

引漢濟渭工程建成通水后，受水區水價將由引漢濟渭工程水價、現行基本水價、水資源費和污水處理費組成。引漢濟渭工程供水價格將成為受水區用戶終端水價的一個組成部分。

1.2 受水區終端水價現行管理機制

根據《陜西省城鄉供水用水條例》、《陜西省城市供水價格管理暫行辦法》和《陜西省實施城鎮供水階梯水價的指導意見》等有關規定，目前受水區水價制定、水價形成和調整程序是：城市自來水終端水價按照“補償成本、合理收益、節約用水、公平負擔”的原則，參考供水企業運行成本，兼顧用水戶承受力，由各地物價部門確定。省級物價部門統一制定和管理全省水資源費和省級直屬以及跨地區水利工程源水價格；設區市物價部門制定管理所屬區域自來水基本水價、污水處理費和市、縣級水利工程源水價格。按照《陜西省物價局關于進一步做好我省城市供水價格工作的通知》要求，2015年底以前所有設市城市全面實施居民階梯水價，具備條件的縣和建制鎮也要推行居民階梯水價制度，居民生活用水實行三級階梯水量和階梯水價。同時要求自2016年起各地要對非居民生活用水和特種行業用水推進超定額累進加價制度，到2020年底全面實施非居民生活用水超定額累進加價制度。依照省物價部門安排，水價的制定和調整，實行供水企業成本公開和定價成本監審公開制度，履行聽證程序，新的水價報經當地府批準后才能正式實施。近年來，城市水價雖經多次調整，但并沒有按價值規律和供求規律的要求定價，水價偏低普遍造成城鎮供水單位經營較為困難。

1.3 受水區水利工程水價現狀

目前，黑河水庫、石頭河水庫、李家河水庫、石砭峪水庫向西安城區供水；石頭河水庫向咸陽城區、楊凌供水；澗峪水庫和尤河水庫向渭南城區供水。根據陜西省物價局、水利廳印發的《陜西省水利工程供水價格管理辦法》（以下簡稱水價辦法）規定，水利工程供水價格按照“補償成本費用、合理收益、優質優價、公平負擔、合理利用水資源、促進節約用水”的原則確定，由供水生產成本、費用、稅金和利潤組成。但多年來，在實際執行中，政府部門為了平抑物價，考慮用戶承受力，以及測算的工程水價和終端水價差異等原因，確定的工程水價低于測算水價，《水價辦法》規定的“合理收益、優質優價、公平負擔、促進節約用水”的原則并未實現，現行工程水價普遍偏低，不同程度制約了水利工程的良性運行和持續發展。

2 引漢濟渭受水區水價存在的問題

水價是調節水資源供需矛盾、促進節約用水的重要手段。但是，長期以來，水的商品屬性和稀缺程度還沒有被人們普遍理解和接受，水價形成機制也不夠完善。

（1）缺乏合理的水價形成機制，水價由政府制定，過分強調了供水工程的社會效益，忽視了供水企業合理回報，不利于供水企業自身發展，也不利于吸引社會各界投資水利工程。

(2)水價沒有體現水資源的稀缺性，無法充分發揮節水激勵作用，浪費水的現象依然相當嚴重。

(3)受水區源水價格偏低，缺乏靈活的調節機制，且實行單一計量收費，未執行“兩部制水價”，不利于水利工程效益發揮和供水單位的自身發展。

(4)國家對水價一直進行補貼，致使終端水價偏低，低廉的水價不能正確反映水資源的市場供求狀況，影響了水市場的形成，削弱了水價的經濟杠桿作用。

(5)水價管理體制不合理，政府對水價的管理涉及發改、水利、住建、財政等多個部門，造成職能交義、權責不清，效率不高，很大程度上影響了水價改革政策的實施。

3 建立引漢濟渭工程合理水價形成機制

引漢濟渭工程建成通水后，引漢濟渭水將融入受水區供水體系，如果引漢濟渭工程供水價格仍然按照現行模式管理，不能很好落實《水價辦法》，那么偏低的供水價格將會嚴重制約工程的良性運行，影響水資源的優化配置。因此，建立合理水價形成機制，是實現工程正常運行、優化配置水資源的重要保證。

3.1 引漢濟渭工程水價構成

目前理論界普遍認為，合理的水價應包括資源水價、環境水價、工程水價三部分。資源水價是體現水資源價值和水資源管理所投入的費用，包括對水資源耗費的補償，對調水區水生態影響的補償，以及對水源保護和技術開發耗費的補償。環境水價是經使用的水排出后污染了他人或公共水環境，為治理污染和保護水環境所需要付出的代價，表現為污水處理費。工程水價是指供水經營者通過攔、蓄、引、提等水利工程設施把資源水變成商品水所付出代價的補償，是保證供水工程良性運行和可持續發展的基礎，以供水企業成本回收及合理收益補償。

針對引漢濟渭工程而言，水價包括工程水價和資源水價兩部分。由于引漢濟渭工程供水價格采取逐步結轉成本費用的方法計算的，即下一環節水價根據上一環節水價和水量計算的源水成本，加上本環節發生的成本、費用、利潤和稅金，構成本環節水價。因此引漢濟渭工程水價不涉及口門（各市、縣受水點）之后環節，故不考慮環境水價。

3.2 引漢濟渭工程水價制定原則

根據我國工程供水價格改革目標要求，水價既要體現水資源緊缺狀況和市場經濟規律，又要兼顧社會可承受度和社會公平，同時要有利于合理配置水資源、促進節約用水、保證工程良性運行。結合這個目標，引漢濟渭工程水價制定應遵循以下原則。

（1）稀缺性原則。水價應體現水資源的“稀缺性”，除國家征收的水資源費外，受水區還應向安康、漢中地區支付一定數量的生態補償費用，補償其為保護和管理水資源所產生的耗費。

（2）補償成本原則。供水成本是制定水價的基礎，供水價格應具備補償成本、費用和償還貸款的能力，保證引漢濟渭工程良性運行。

（3）合理收益原則。制定水價要考慮投資者的利益，保障供水企業合理利潤，提高投資方和運行管理者的積極性，特別是對吸引社會各界投資水利工程具有重要作用。

（4）公平負擔原則。引漢濟渭工程供水具有基礎性和公益性，水價必須滿足人們的基本生活用水需求，不同用戶執行不同水價，使用戶的付出和其享受的供水服務相等，促進社會公平。

（5）用水戶參與原則。水價的制訂和調整應鼓勵群眾參與，爭取用戶理解和信任，增強供水成本透明度，接受社會監督。

（6）及時調價原則。引漢濟渭工程運行初期還本付息壓力大，需要合理設定運行初期水價政策和水價調整機制。工程正常運行期間，應根據市場變化及時對水價進行調整，運用水價促進節約用水、優化配置水資源。

3.3 引漢濟渭工程水價制定方法

水價的制定不僅要遵循水價原則，促進水資源的高效利用，還應當考慮工程的良性運行和可持續發展。現行供水工程水價制定方法有多種可供選擇，其優缺點見表1。

通過上述優缺點的分析比較可知，制定水價時因考慮的因素、目的不同而采用的定價方法也不同，目前尚無一種既可以全面考慮到各種影響因素，又便于操作的“通用”的水價制定方法。根據引漢濟渭工程實際以及工程供水特點，建議工程運行初期采用“平均成本法”制定過渡期水價，工程正常運行期采用“完全成本法”制定水價比較合理妥當。

3.4 引漢濟渭工程水費計收方式

合理的水價制定方法需要適宜的水費計收方式與之配套，不同的水費計收方式體現不同的水價定價目的，目前較為常用的幾種計收方式及優缺點見表2。

目前，全省城市自來水供水實施階梯水價，水利工程供水實行單一計量水價。根據上述比較分析，采用兩部制水價計費方式，不僅有利于供水企業獲得穩定的成本補償，保證供水工程良性運行，而且有利于防止用水浪費，優化配置水資源。結合引漢濟渭工程實際情況，建議引漢濟渭供水實行兩部制水價計費，能夠最大限度地實現工程建設效益。

表1 水價制定方法優缺點比較

表2 水費計收方式及優缺點比較

4 措施及建議

根據以上分析，建立引漢濟渭工程合理的水價形成機制，既能保證工程良性運行，又能實現水資源的優化配置。

4.1 加強水資源統一管理和調配工作

加強水資源統一管理和統一調配是實現水資源供需平衡、建立合理水價形成機制的基礎。目前水務管理處于多頭管理、分割管理狀態，城鄉分割、水量與水質分割、地表水與地下水分割，己很難適應市場經濟發展和人們對水質、水服務的要求。漢濟渭工程通水后，必然打破受水區的原有供水結構，形成當地地表水、地下水和工程外調水多種水源供水格局，受水區現有水資源管理模式必然改變。為實現當地水和外調水的合理利用和調控，應改革現有管理機構重疊、政出多門的局面，對受水區工程供水和自來水的水資源管理職責和權限進行劃分，將受水區己有水源與調入水源作為一個整體，統一規劃、統一調配、統一管理，強化城鄉水資源統一管理，推進城鄉水務一體化建設，實現水資源的優化配置，提高水的使用效率。

4.2 適度提高水價，確保受水區水價平穩過渡

引漢濟渭工程規模大，輸水線路長，運行成本高，其供水成本費用肯定高于受水區水源工程的供水成本，按照《水價辦法》規定的工程水價要彌補成本費用，滿足還貸要求，引漢濟渭工程水價肯定超過受水區當地水價。假如調入水水價過高，受水區地表水、地下水的水價較低，那么用水戶就會從自身利益出發，多用當地水源，繼續超采地下水，而不用調入水。這不僅不利于水資源有效利用，而且還會造成工程投資的浪費，使工程建設目標不能全面實現。因此，應建立動態調價機制，從現在開始逐步提高水利工程供水水價和城市自來水水價，使受水區水價接近引漢濟渭工程的供水價格，確保通水后水價平穩過渡，保證調入水充分消納和工程供水效益的有效發揮。

4.3 加快培養水市場，推進受水區水價改革工作

目前受水區水價總體偏低，特別是水利工程供水價格沒有較好的體現資源稀缺性和市場供求關系，甚至不能補償供水成本。為推動形成合理的水利工程供水價格，應在國家監管和調控下，積極建立水市場，利用市場定價原則，發揮價格杠桿作用，建立以市場需求和用戶認知相結合的水價體系，體現水資源的稀缺性和水資源的真實價值。通過開展水權交易，積極鼓勵用水戶參與水價的制定和調整工作，把用水推向市場，用市場經濟手段管理水資源，使水價的確定和調整逐步走上政府宏觀調控、涉水各方民主協商、水市場調節三者有機結合的路子。

5 結語

合理的水價形成機制對于確保工程良性運行和優化配置水資源具有重要意義。本文在分析引漢濟渭工程受水區水價現狀的基礎上，指出受水區現行水價存在的問題，探討了引漢濟渭工程合理水價形成機制，認為引漢濟渭工程水價制定，應綜合考慮分析水價構成要素、水價制定原則、水價制定方法等內容。通過制定符合引漢濟渭工程實際的供水價格，既可以保證引漢濟渭工程良性運行、受水區水價平衡過渡，又能實現受水區水資源優化配置、促進全省經濟可持續發展。

Exploration and Analysis on Water Price Formation Mechanism of Hangjiang-to-Weihe River Valley Water Diversion Project

Ge Yan
（Cooperation officeofHangjiang-to-WeiheRiverValleyWaterDiversion ProjectofShaanxiprovince Xi’an 710004,Shaanxi）

The determination of the reasonable water price is very important to the healthy operation and sustainable development of the project.Through analysis on the terminal water price and the current price of the water-receiving area of HanjiangtoWeihe River project,it pointed out that there are some problemunder the current water price in the water-receiving area.We think that the establishment of the reasonable water price formation mechanism in the project is an important guarantee to realize the goal of engineering construction.Combined with the mechanism involving sections of the water price, establish principles and making methods,it puts forward the countermeasures to strengthen the unified management and allocation of water resources,reasonably increase the water price,and accelerate the cultivation of water market,which can ensure the healthy operation of Hanjiang to Weihe River project,receiving water balance and promote sustainable development ofeconomic improvement in the whole province.

Hanjiang-to Weihe river valley water diversion project；water-supply price；formation mechanism and measure suggestion

F426.91;F299.24

B

1673-9000（2017）02-0014-04

2017-02-08

葛雁（1969-），男，陜西武功人，高級會計師，主要從事財務審計工作。