內(nèi)審視角下行政單位預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)防控探討

■許寧寧

內(nèi)審視角下行政單位預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)防控探討

■許寧寧

近年來(lái)，預(yù)算管理已經(jīng)成為行政單位財(cái)務(wù)工作的重中之重。本文以內(nèi)部審計(jì)視角，從預(yù)算管理流程中的審計(jì)重點(diǎn)專注點(diǎn)入手，分析預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的具體風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并提出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控措施建議。

內(nèi)部審計(jì)；預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)；防控

傳統(tǒng)的行政單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，側(cè)重于合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)的防控，重點(diǎn)關(guān)注資金管控和收支審核兩大方面。隨著國(guó)家預(yù)算管理改革的不斷深入，對(duì)行政單位的部門預(yù)算實(shí)行全過(guò)程監(jiān)控，預(yù)算編制、執(zhí)行和績(jī)效評(píng)價(jià)等各環(huán)節(jié)的要求日趨嚴(yán)格，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)也成為了近幾年國(guó)家審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)的重點(diǎn)。

一、預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)防控的背景與意義

行政單位的預(yù)算由收入預(yù)算和支出預(yù)算兩部分組成，是單位財(cái)務(wù)工作的基本依據(jù)，貫穿于單位所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。預(yù)算管理已經(jīng)成為行政單位財(cái)務(wù)管理的主要抓手，但對(duì)“預(yù)算工作是存在風(fēng)險(xiǎn)的”這一認(rèn)識(shí)存在一定偏差，預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)尚未完全樹立。預(yù)算管理的風(fēng)險(xiǎn)不僅是傳統(tǒng)意義的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而是合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)和績(jī)效風(fēng)險(xiǎn)的綜合體；不僅存在于單位經(jīng)費(fèi)開(kāi)支環(huán)節(jié)，而且貫穿于預(yù)算管理的全過(guò)程。加強(qiáng)預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)防控，有助于促進(jìn)行政單位預(yù)算規(guī)范，建立“編制科學(xué)細(xì)化、執(zhí)行嚴(yán)格到位、監(jiān)督適時(shí)高效”的預(yù)算管理機(jī)制，保障預(yù)算的全面性、約束性和合法性，提升預(yù)算資金績(jī)效的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制全員參與、收支全口徑納入、預(yù)算執(zhí)行全過(guò)程監(jiān)控的“三全”管理，提高行政單位財(cái)務(wù)管理整體水平。預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)防控作為行政單位預(yù)算閉環(huán)管理中的重要一環(huán)，逐漸被重視，并成為加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

二、預(yù)算管理內(nèi)部審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注點(diǎn)

內(nèi)部審計(jì)作為行政單位預(yù)算管理工作的主要監(jiān)督手段，在防控預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮著重要作用。預(yù)算審計(jì)不僅要審核收支的真實(shí)、合法，檢查是否存在超預(yù)算或執(zhí)行不力，是否違反財(cái)經(jīng)制度；也要審核預(yù)算的程序是否規(guī)范，決算編報(bào)是否準(zhǔn)確；還要對(duì)預(yù)算的產(chǎn)出效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。在實(shí)務(wù)操作中，行政單位的預(yù)算管理包括制度設(shè)計(jì)、預(yù)算編制與調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行、決算和績(jī)效評(píng)價(jià)等幾個(gè)階段。根據(jù)內(nèi)審實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在預(yù)算管理全過(guò)程中，可重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面：

1.預(yù)算責(zé)任是否清晰。

預(yù)算作為一項(xiàng)具有一定系統(tǒng)性、復(fù)雜性和專業(yè)性的業(yè)務(wù)活動(dòng)，單位應(yīng)當(dāng)建立健全預(yù)算內(nèi)部管理制度，使預(yù)算的各個(gè)環(huán)節(jié)有章可循、有據(jù)可依。內(nèi)部審計(jì)應(yīng)關(guān)注單位預(yù)算制度是否齊備，業(yè)務(wù)流程是否覆蓋預(yù)算編制與審批、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程；是否從制度上明確了各部門的分工，預(yù)算責(zé)任是否清晰，特別在預(yù)算編制前期基礎(chǔ)工作和預(yù)算評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)部門的參與程度；各工作的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)是否統(tǒng)一規(guī)定。

2.預(yù)算編制是否真實(shí)。

預(yù)算編制的真實(shí)性是預(yù)算管理的基本要求，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》要求編制預(yù)算做到“內(nèi)容完整、項(xiàng)目細(xì)化、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確”。內(nèi)部審計(jì)應(yīng)關(guān)注預(yù)算收入和支出是否全口徑反映，是否存在虛報(bào)多領(lǐng)、騙取財(cái)政資金；是否用不合規(guī)收入安排支出，或不合規(guī)使用其他收入；業(yè)務(wù)部門是否全程參與預(yù)算編制過(guò)程，項(xiàng)目的基礎(chǔ)資料是否充分，項(xiàng)目的必要性、可行性和預(yù)算的準(zhǔn)確性是否經(jīng)科學(xué)論證并經(jīng)嚴(yán)格審批；預(yù)算科目是否細(xì)化，“其他”科目下是否存在不合規(guī)項(xiàng)目，“其他”科目的測(cè)算是否依據(jù)充分。

3.預(yù)算調(diào)整是否規(guī)范。

預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，具有法定約束力，單位不可隨意調(diào)整預(yù)算，確需調(diào)整的，應(yīng)按規(guī)定程序上報(bào)審批，這是預(yù)算權(quán)威性的表現(xiàn)。內(nèi)部審計(jì)應(yīng)關(guān)注調(diào)整預(yù)算是否按規(guī)定時(shí)間、規(guī)定程序逐級(jí)上報(bào)，并獲得調(diào)整批復(fù)，未經(jīng)批復(fù)不能自行調(diào)整；對(duì)于確實(shí)發(fā)生項(xiàng)目終止、變更等情況的，是否及時(shí)報(bào)審調(diào)整，并采取必要措施防止項(xiàng)目損失。

4.預(yù)算執(zhí)行是否合規(guī)。

預(yù)算執(zhí)行合規(guī)性是預(yù)算管理的核心，也是傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的集中體現(xiàn)，是內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)的工作重心。關(guān)注以下幾方面：是否存在無(wú)預(yù)算或超預(yù)算支出，對(duì)預(yù)算外支出項(xiàng)目的內(nèi)部審批是否程序到位；支出標(biāo)準(zhǔn)的范圍是否符合會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、“三公經(jīng)費(fèi)”、科研經(jīng)費(fèi)等一系列國(guó)家具體規(guī)定，是否存在違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼、勞務(wù)費(fèi)、咨詢費(fèi)等；結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金是否按原用途使用；是否在公用支出中列支人員支出，是否在人員支出中違反支出功能分類，是否做到專款專用，項(xiàng)目支出中是否存在項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行與預(yù)算脫節(jié)或項(xiàng)目間相互調(diào)劑；是否違規(guī)收費(fèi)。

5.決算是否真實(shí)準(zhǔn)確。

預(yù)算編制制約預(yù)算執(zhí)行，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果最終通過(guò)決算反映，決算反饋下一年度的預(yù)算編制，預(yù)算管理是一個(gè)閉環(huán)管理的過(guò)程。決算編制真實(shí)準(zhǔn)確，既是法定責(zé)任，也是促進(jìn)財(cái)務(wù)管理的內(nèi)在需要。內(nèi)部審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注決算是否全口徑真實(shí)反映收支，決算是否與預(yù)算相匹配、口徑一致；核算科目是否正確，是否存在長(zhǎng)期掛賬未清理，是否在往來(lái)款中列收支；預(yù)算的執(zhí)行率是否符合要求；是否開(kāi)展決算分析工作，分析結(jié)果是否有效應(yīng)用。

三、預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)及對(duì)策

根據(jù)內(nèi)審實(shí)踐，總結(jié)預(yù)算管理不同階段的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并針對(duì)性地提出相應(yīng)預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)防控措施建議：

1.制度保障。

預(yù)算管理的制度保障工作，包括完善預(yù)算內(nèi)部管理制度、合理設(shè)置業(yè)務(wù)崗位、劃分預(yù)算權(quán)限責(zé)任、明確工作流程等環(huán)節(jié)，是開(kāi)展預(yù)算管理工作的基礎(chǔ)。該工作的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：（1）預(yù)算管理制度不健全，預(yù)算責(zé)任不明晰；（2）未根據(jù)政策變化和業(yè)務(wù)發(fā)展進(jìn)行及時(shí)修正和完善；（3）制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行間有偏差，存在有制度不執(zhí)行或執(zhí)行不到位；（4）機(jī)構(gòu)、崗位設(shè)置不合理，不相容崗位未分離；（5）人員配備不足，關(guān)鍵崗位人員缺乏足夠勝任能力；（6）關(guān)鍵控制崗位未輪崗，交接手續(xù)不合規(guī)。針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，防控對(duì)策有：（1）按內(nèi)控要求健全預(yù)算管理相關(guān)制度，并將制度覆蓋預(yù)算管理全部環(huán)節(jié)，明確工作流程、落實(shí)具體責(zé)任，從源頭上保障預(yù)算管理工作的順利開(kāi)展；（2）根據(jù)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和管理要求的變化及時(shí)調(diào)整完善預(yù)算管理制度；（3）對(duì)制度的執(zhí)行情況開(kāi)展定期和不定期的評(píng)估，做到“有章必循”；（4）按內(nèi)控要求設(shè)置機(jī)構(gòu)和崗位，使預(yù)算的編制與審批、審批與執(zhí)行、執(zhí)行與評(píng)估等崗位相互分離；（5）配備具有專業(yè)技能的關(guān)鍵崗位人員，開(kāi)展專業(yè)技能和職業(yè)道德的培訓(xùn)，樹立紀(jì)律“紅線”意識(shí)；（6）關(guān)鍵崗位實(shí)行輪崗制度，按規(guī)定辦理交接和監(jiān)交手續(xù)。

2.預(yù)算編制。

預(yù)算編制環(huán)節(jié)是預(yù)算管理的起點(diǎn)，主要包括各部門申報(bào)需求、歸口部門匯總審核、財(cái)務(wù)部門統(tǒng)籌編制、單位領(lǐng)導(dǎo)集體決策及按規(guī)定要求上報(bào)等步驟。預(yù)算編制不是財(cái)務(wù)部門一家“閉門造車”，需要及時(shí)全面掌握信息、全員參與。該階段的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：（1）預(yù)算編制不真實(shí)，騙取財(cái)政資金；（2）項(xiàng)目未經(jīng)科學(xué)論證，預(yù)算編制不科學(xué)，無(wú)法執(zhí)行或造成財(cái)政資金浪費(fèi)；（3）全員預(yù)算未落實(shí)，預(yù)算編制不完整；（4）預(yù)算編報(bào)程序不規(guī)范，未經(jīng)單位領(lǐng)導(dǎo)集體決策。

針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，可以從以下幾方面采取措施：（1）強(qiáng)化紀(jì)律意識(shí)，提高關(guān)鍵崗位人員的政治敏銳度，確保預(yù)算編制的真實(shí)性；（2）落實(shí)編制、審核責(zé)任，充分發(fā)揮歸口管理部門的作用，加強(qiáng)審核把關(guān)，提高預(yù)算合規(guī)性；（3）結(jié)合“中期規(guī)劃”編制，健全全員參與的預(yù)算編制機(jī)制,夯實(shí)編制基礎(chǔ)，確保預(yù)算完整性，做細(xì)項(xiàng)目支出明細(xì)，提高編制準(zhǔn)確性；（4）加強(qiáng)部門間信息共享互通，尤其是保持人事管理、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目建設(shè)等部門的溝通通暢；（5）視情況組織內(nèi)外部專家對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行論證、評(píng)估，建立立項(xiàng)評(píng)審制度，提高預(yù)算的科學(xué)性；（6）財(cái)務(wù)部門提高政策把握能力，根據(jù)輕重緩急平衡統(tǒng)籌，形成預(yù)算建議；（7）預(yù)算方案經(jīng)單位領(lǐng)導(dǎo)集體審定；（8）加大預(yù)算、決算公開(kāi)力度，自覺(jué)接受監(jiān)督。

3.預(yù)算執(zhí)行。

預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)是整個(gè)預(yù)算管理的核心，包括各類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)執(zhí)行、審批、資金管控等，既有支出執(zhí)行也有收入執(zhí)行。主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)有以下幾個(gè)方面：（1）預(yù)算隨意調(diào)整，無(wú)預(yù)算或超預(yù)算支出；（2）預(yù)算執(zhí)行不力，導(dǎo)致財(cái)政資金使用效率低下；（3）違規(guī)收取或使用其他收入；（4）審批手續(xù)不完備，未建立或未嚴(yán)格執(zhí)行支出授權(quán)審批制度；（5）審核把關(guān)不嚴(yán)，支出不符合規(guī)定的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，支出單據(jù)憑證不完整、不真實(shí)，使用虛假票據(jù)等手段套取資金，形成“小金庫(kù)”；（6）未使用政府采購(gòu)、招投標(biāo)等法定方式，未簽訂或簽訂不合理合同，不按規(guī)定方式付款；（7）與審核相關(guān)的崗位未相互分離、相互制約和相互監(jiān)督；（8）預(yù)算執(zhí)行未建立定期或不定期分析報(bào)告制。

針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，應(yīng)對(duì)措施有：（1）強(qiáng)化預(yù)算剛性約束意識(shí)，財(cái)務(wù)部門嚴(yán)控超預(yù)算支出，嚴(yán)格履行預(yù)算追加調(diào)整審批手續(xù)；（2）項(xiàng)目歸口管理部門編制預(yù)算執(zhí)行月度計(jì)劃，明確執(zhí)行考核指標(biāo)，將責(zé)任落實(shí)到崗，任務(wù)落實(shí)到人，完善內(nèi)部約束和激勵(lì)機(jī)制；（3）根據(jù)行政單位經(jīng)費(fèi)收入管理要求，合理、合法、審慎組織“其他收入”，做實(shí)做細(xì)經(jīng)費(fèi)測(cè)算，量入為出；（4）健全審核流程控制，明確支出授權(quán)審批權(quán)限，支出費(fèi)用實(shí)行歸口管理，落實(shí)歸口部門的審核責(zé)任，重大支出嚴(yán)格按“三重一大”相關(guān)制度領(lǐng)導(dǎo)集體決策；（5）明確各項(xiàng)支出事項(xiàng)的開(kāi)支范圍和開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范支出報(bào)銷，會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等重點(diǎn)支出項(xiàng)目實(shí)行“預(yù)算、計(jì)劃”雙重管理制，加強(qiáng)票據(jù)真實(shí)性審核，對(duì)不真實(shí)、不合法的票據(jù)拒絕支付，對(duì)單據(jù)憑證不完整支出退回補(bǔ)辦；（6）加強(qiáng)相關(guān)崗位業(yè)務(wù)培訓(xùn)，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)、招投標(biāo)等有關(guān)制度，加強(qiáng)單位合同管理，按規(guī)定選擇合理方式支付；（7）建立健全不相容崗位分離的審核制度并有效執(zhí)行；（8）加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)控，建立預(yù)算執(zhí)行分析機(jī)制，跟蹤預(yù)算執(zhí)行情況，對(duì)于預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度過(guò)慢或過(guò)快的情況，認(rèn)真剖析執(zhí)行中存在的問(wèn)題，及時(shí)糾偏指正；（9）健全預(yù)算管理信息化系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)時(shí)掌握?qǐng)?zhí)行情況，同時(shí)便于審批軌跡留痕，實(shí)現(xiàn)責(zé)任可追溯。

4.績(jī)效管理。

預(yù)算績(jī)效管理環(huán)節(jié)包括了決算、績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效結(jié)果應(yīng)用等。績(jī)效管理既是終點(diǎn)也是起點(diǎn)，并不局限于事后績(jī)效評(píng)價(jià)，而是貫穿在預(yù)算編制、執(zhí)行、評(píng)價(jià)與結(jié)果應(yīng)用全過(guò)程，使績(jī)效成為預(yù)算工作核心導(dǎo)向。主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：（1）年度決算不真實(shí)、不準(zhǔn)確、不及時(shí)；（2）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)定不科學(xué)、不重視績(jī)效項(xiàng)目日常管理；（3）績(jī)效目標(biāo)不具體，不可衡量，績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式。

針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，防控對(duì)策有以下幾點(diǎn)：（1）做實(shí)做細(xì)決算基礎(chǔ)工作，在清理往來(lái)賬項(xiàng)、盤點(diǎn)資產(chǎn)等基礎(chǔ)上，規(guī)范核算，認(rèn)真編制年度決算報(bào)告，經(jīng)單位領(lǐng)導(dǎo)（集體）審批后上報(bào)；（2）財(cái)務(wù)部門會(huì)同項(xiàng)目歸口管理部門擬定切實(shí)可行的預(yù)算績(jī)效考評(píng)方案，設(shè)置科學(xué)、合理、可操作的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，各項(xiàng)目歸口部門開(kāi)展績(jī)效自評(píng)工作，必要時(shí)可委托中介進(jìn)行考評(píng)；（3）建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算編制、資金安排掛鉤的機(jī)制，強(qiáng)化決算和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用；（4）將預(yù)算管理信息系統(tǒng)與內(nèi)部控制相結(jié)合，績(jī)效管理內(nèi)嵌至內(nèi)部控制，貫穿各業(yè)務(wù)流程始末。

［1］財(cái)政部.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）（財(cái)會(huì)［2012］21 號(hào)）［S］.

［2］陳平澤.中央部門預(yù)算審計(jì)研究［M］.北京：中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2012.111.

［3］李琨.內(nèi)部控制視角下對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的思考［J］.中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師，2014，（2）：99－101.

（作者單位：中華人民共和國(guó)杭州海事局）