新常態背景下國家審計全覆蓋的路徑探究

■劉 通

新常態背景下國家審計全覆蓋的路徑探究

■劉 通

本文結合新常態背景下的經濟社會特征，闡述了國家審計全覆蓋的內涵和意義，探究了國家審計在實現全覆蓋道路上的主要矛盾點，并且從審計重點、審計模式、審計資源、審計管理以及數據化平臺這幾方面對國家審計全覆蓋的實施路徑進行了探討，為實現我國現代化國家審計全覆蓋目標作出幾點理論探索。

新常態；國家審計；審計監督；全覆蓋

2015年以來，中國經濟已經全面進入“新常態”，如何認識、適應和引領新常態，如何把握經濟新常態所帶來的發展機遇，如何發揮各方力量推進新常態下全面深化改革的目標、提高中國經濟的韌性，已經成為了當前經濟社會政治的主要著力點。國家審計作為國家治理機制中具有預防、揭示和抵御功能的內生監督系統，其誕生于國家治理的需求與目標，服務于國家治理機制的決策，并對國家治理機制的執行提供了系統性地約束與監督。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，正式對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況這幾方面提出了全面履行審計監督職責，提出“對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。”2014年10月《國務院關于加強審計工作的意見》以及2015年12月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及《關于實行審計全覆蓋的實施意見》等相關配套文件，都對國家審計全覆蓋提出了目標要求。面對新常態背景下國家審計監督全覆蓋的迫切需求，如何深入理解“全覆蓋”的內涵，通過何種路徑能夠實現審計全覆蓋，已然成為當前國家審計工作的重點、難點。

一、新常態背景下國家審計監督全覆蓋的內涵和意義

（一）審計全覆蓋的內涵。

《關于實行審計全覆蓋的實施意見》中對國家審計監督全覆蓋作出了科學性的定義，即認為所謂“全覆蓋”，是指國家審計機關依照其職權范圍，依法對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行全面的審計監督，在建立健全相應的審計機關工作機制的同時，做到科學性地作出審計發展規劃，系統性地進行審計目標事項安排，分類有效地進行具體審計項目的實施，最終實現多類型、多目標、多層次、無死角、無盲區的一種全面審計監督模式。從內容上來看，“全覆蓋”主要包含了對公共資金的使用及管理狀況的監督，對國有企業和行政事業單位運行使用國有資產進行監督，對礦藏、水域、森林、土地、砂石、旅游景點等國有性自然資源進行監督，以及對地方各級領導干部及相關個人進行監督。從對象上來看，其監督對象不僅包括黨政機關、企業集團及領導干部經濟責任這一橫向維度上的全覆蓋，也包括了對鄉鎮、社區乃至公共資產使用者這一縱向維度上的全覆蓋。審計署審計長劉家義提出，所謂審計監督的“全覆蓋”，應當是“重步驟、重深度、有重點、有成效”的全面審計監督覆蓋。

（二）新常態下國家審計全覆蓋的意義。

有效發揮國家審計“免疫系統”的重要保障。自2008年劉家義審計長首次提出了關于國家審計作為國家社會、經濟體制良好發展的“免疫系統”這一重要論斷以來，國家審計作為保衛國家經濟社會“健康”的“免疫系統戰士”這一概念已經深入人心。作為國家治理體制系統中的重要的內生“免疫系統”，在不同的歷史文化發展和政治體制下，國家審計“免疫衛士”的作用方向、領域以及著力點則各有側重。在經濟新常態的時代發展背景下，國家審計適時提出“全覆蓋”的目標要求，通過對財政、國有企業與境外機構、資源環境、“三農”民生工程等重點專項資金和重大投資項目的審計監督全面覆蓋，及時發現傾向性、苗頭性問題，主動發揮“免疫系統”的預防性功能；深入監督查處經濟犯罪、違法違紀、損害環境、資源管理混亂、權力濫用等行為，積極發揮“免疫系統”的揭示性功能；強化分析國家制度建設、決策方式以及政府管理模式等方面存在的原因，徹底發揮“免疫系統”的抵御性功能，為國家審計“免疫系統”功能提供了重要的保障。

全面推進國家審計轉型升級的必然要求。我國邁入經濟社會發展新常態以來，國家政府一直在倡導“轉方式、調結構、穩增長”的經濟發展理念，隨著我國經濟社會全面深化改革與創新發展的步伐逐步加大，國家審計的轉型升級迫在眉睫。審計全覆蓋倡導的以國家經濟發展需要與人民群眾根本訴求為導向的審計理念，使得國家審計由管理型邁向治理型，由封閉型邁向開放型，促進了國家審計從工具型審計邁向價值理性審計的觀念性變革。審計全覆蓋所追求的發揮“預防、揭示、抵御”的三位一體功能以及全方位服務與國家制度建設的目標，促進了國家審計從批判型邁向服務型的功能性轉型。審計全覆蓋正在努力建設的審計大數據、云計算的信息化平臺，促進了國家審計由傳統手工型邁入數字化信息型的技術性升級。由此可見，在面對國家審計轉型升級發展的關鍵時刻，做好國家審計監督的全覆蓋則成了國家審計事業建設的必由之路。

主動適應國家治理發展新變化的客觀需要。國家治理的本質核心在于建立公權力對私權力的干預制衡機制，隨著經濟社會的轉型發展，國家治理被定義國家主體通過配置和運行行政、立法和司法等權力對社會各方事務實行管理控制，以確保國家安全，社會民生穩定，人民利益得以保障的動態性的過程。國家治理涵蓋了國家經濟治理、社會治理、民生治理、環境治理、文化治理等全方位的內容，字不同等歷史時期和時代發展背景下，國家治理的需求、職責和使命也不同。國家審計作為國家治理的產物，其通過一定的流程管理，實施審計項目，運用審計結果來為國家治理提供服務，以確保國家的“良治”。面對我國經濟處于“新常態”新的戰略發展背景，國家治理的需求和目標更具廣度、深度和前瞻性，國家審計作為服務于國家治理的常態化的監督職能，適時提出了“全覆蓋”的審計目標，將以往以資金為主線的審計拓寬到以資金和權力運行相結合到審計，不僅覆蓋了所有的財政資金，也涉及到了國家政策實施以及社會民生的各個領域，充分體現了國家治理新的目標和方向。

二、當前國家審計監督全覆蓋的現狀和主要矛盾點

（一）審計“全覆蓋”與審計“重點”理解有失偏頗。落實國家審計全覆蓋，必須要遵循前文所提到的“重要性原則”，而目前我國國家審計從業人員對于理解“全覆蓋”與審計“重點”的真正內涵，正確把握“全覆蓋”與審計“重點”兩者間的關系方面有失偏頗。首先，審計“全覆蓋”不等同于“全部審計”。當前經濟新常態的形勢下，由于國家治理對國家審計的要求日益提高，審計對象日趨復雜化、多元化，國家審計項目日益增多，國家審計人員的任務越來越繁重，因此“全覆蓋”要求在拓寬國家審計監督的對象范圍，做到“有廣度”；要求在審計的目標、內容、結果運用以及提出相關建議等方面加強層次性，做到“有深度”。而“全部審計”則是對所有涉及到審計的全部內容進行工作，作為一種審計的具體形式，其是籠統的、盲目的、沒有任何側重點并且極具耗費人力物力財力的，與“全覆蓋”所倡導的對于國家審計的廣度以及深度的要求是兩種概念，因此不能將兩者相提并論。其次，審計“全覆蓋”與審計“重點”之間應是一種辯證統一的關系。做好國家審計“全覆蓋”，并非是要摒棄國家審計一直以來所倡導的“緊抓重點”的理念，而注重審計“重點”，也并非是只抓關鍵點而忽視全局。“全覆蓋”應與“重點”相結合、相協調，在統籌國家審計全面大局的戰略高度，做到對重大政策落實、權力運行、經濟責任界定、社會民生建設等項目等重點關注，協調處理好全面審計大格局與審計重點之間的關系。

（二）審計資源配置未能適應改革要求。

不可否認，新常態形勢下要求的審計“全覆蓋”，在提高了國家審計的深度、廣度以及前瞻性的同時，也增加了國家審計的難度。社會各界對國家審計需求的激增以及審計形式的多樣化發展、國有企業改革等經濟政策制度的改革變化、近年來經濟腐敗隱秘性的增強以及審計外部取證的難度加大，都導致了國家審計的覆蓋面越來越廣，審計任務越來越繁重，審計工作的難度越來越大。相較之下，審計資源則難以適應“全覆蓋”的改革要求，資源的短缺則是一個難以回避的問題。首先，對于審計資源本身來說，存在著人才資源與信息資源的不足。國家審計的難度加大對于國家審計專業人員的素質要求也得以提升。國家審計人員不僅要具備財會、審計、金融、管理、計算機以及法律等專業知識技能，還需要具備良好的協調溝通能力以及過硬的政治、職業素養，而目前這方面的綜合型人才相對短缺。對于審計信息資源來說，“全覆蓋”審計目標的完成則需要全方位充足的審計信息資源的支撐。當前審計體系尚未有效銜接，國家審計、社會審計與內部審計之間仍處于界限分明的狀態，審計部門與被審計單位對于信息資源尚未實現有效共享，對于審計信息資源的收集、管理以及利用的效果和深度仍受著外界各方的制約。其次，對于審計資源的力量整合來說，很多國家機關采取的措施是大力引進社會審計力量，而這一舉措也存在著一定的局限性。國家審計與社會審計是兩個不同的概念體系，兩者之間的目標任務、審計方式、審計程序以及審計理念存在著相當大的差距，如若不加以規范、培訓、整合，則難以實現整合各方力量實現審計“全覆蓋”的目標任務。

（三）審計理念與方式仍需進一步改進。

審計理念作為審計工作的精神指引，貫穿于審計活動的始終，為審計項目的具體活動開展提供了精神動力，而審計方式作為具體實施審計工作的手段，為審計項目的具體落實提供了外在動力，因此在經濟新常態的背景要求下，國家審計的觀念、理念和方式也必須作出適時的、科學的轉變。一方面，自十八大我國全面深化改革的目標，加大了民主法治建設的步伐以來，國家審計適應國家治理的要求，理應樹立國家審計“全覆蓋”的法治觀、大局觀，立足于法治型、服務型國家審計大格局的建設。而目前我國國家審計人員在實際工作中的審計理念還未跟得上改革發展的步伐，對于審計“全覆蓋”的相關法治觀念和服務觀念較為欠缺；另一方面，目前我國大部分國家審計機關仍然遵循著諸如靜態審計、現場審計、事后審計的傳統審計方式，審計方式與方法相對落后，這些傳統的業務模式已經無法適應我國經濟發展方式、產業結構、資源環境等方面發生的變化，更加無法適應由于審計“全覆蓋”所帶來的審計需求的激增。此外，大數據、云計算的信息化審計網絡平臺還未普及，專項審計、跟蹤審計以及環境資源離任審計等新型審計模式仍在探索當中，因此需要進一步對國家審計的理念與方式加以改進，使其快速調整適應新常態下審計“全覆蓋”的要求。

三、新常態下國家審計全覆蓋的路徑探究

（一）明確審計重點，科學性擴大審計監督覆蓋面。

《關于實行審計全覆蓋的實施意見》中提出要依法實行對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行全面的審計監督“全覆蓋”，相對于以往的國家審計目標，“全覆蓋”的提出擴大了審計的范圍與領域，具有全面性、重要性以及審計各方協調性的特征。

首先是需要注重對審計覆蓋的全面性把握。全面性作為國家審計的基本特征之一，為國家審計發揮其對經濟社會監督的威懾作用提供了重要的保障，主要表現在只要與國家公共資源、公共資金或者社會公民的公共利益相關，就必須接受國家審計機關對其進行審計監督管理。在審計“全覆蓋”下，更加需要注重全面性。其次需要注重對審計項目側重點的把握。要正確協調處理好審計“全覆蓋”與審計“重點”之間的關系，緊抓以下幾個重點方面：一是緊抓對行政權力的監督和制約；二是緊抓對重大經濟民生建設項目的監督；三是緊抓對政府重大政策制度落實過程的監督。

（二）整合審計資源，加強構建新形勢下國家審計大格局。

構建國家審計大格局，需重視對資源的整合，但這種整合并非各審計項目簡單的相加，也并非國家審計機關與社會審計機構簡單的拼湊，而是一個有計劃、有銜接、有層次、有安排的戰略性融合，體現在以下四個方面。

首先是對于審計計劃的整合。國家各級審計機關在制定下年度審計計劃時，應以上年度的審計計劃作為起點，圍繞國家總體審計目標進行制定，確保審計各項目在方向上能夠一致，在內容上能夠協調配合，在觀念上能互相支撐，避免各自為政。其次是對審計內外各方力量的整合。在強化國家各級審計機關上下之間的聯動的同時，應嘗試利用社會審計以及內部審計這兩種不同的審計力量。著力提高內部審計的質量，加大對內審結果的有效利用；著力購買社會審計服務，探索實踐“外包型”審計模式，以達到對各方審計力量的整合。第三是強化對審計程序的整合。國家審計的很多大型財政審計項目的審計內容相對復雜，審計程序相對繁瑣，要想有效構建審計大格局，需對各項繁瑣的審計程序進行精簡整合，靈活設計審計程序，并且避免審計程序的重復交叉，以防對審計人力、物力、財力成本的浪費。最后是對審計結果的整合。國家審計不僅具有預防和揭示功能，還能通過對各方審計結果的分析利用，發揮抵御功能。通過對各級審計機關以及聯動的外部審計機構的審計結果的系統整合，建立國家審計大格局下的審計成果共享平臺，有效銜接審計各方等成功體系，是提升審計成果層次、建立國家審計大格局的重要環節。

（三）利用大數據平臺，努力改進審計組織結構與方式。

組織結構優化與組織方式改進是推進國家審計現代化、構建“全覆蓋”審計的前提，隨著計算機網絡的發展，審計工作與信息技術的融合成為了時代趨勢，對改進組織方式與結構、創建創新型“全覆蓋”審計而言，既是機遇，也是挑戰。

把握信息技術帶來的機遇，大力創建大數據、云計算審計平臺。構建大數據、云計算審計網絡平臺，即通過網絡電子政務系統，將審計所需的數據信息錄入到同一個系統，以搭建一個遠程的、高效的數據平臺。這種數據信息平臺的構建，不僅能夠保證審計數據以及信息的全面性，也大大縮減了審計工作人員收集資料的時間，節約了審計成本，并且在對審計結果的分析過程中還可以通過對計算機軟件的開發，將分散的信息集中起來，進行數據與信息的自我管理，構建一種智能化的管理平臺。

重視大數據審計面臨的挑戰，積極應對各方風險。大數據、云審計平臺的構建，給國家審計帶來的不僅僅是機遇，也是挑戰。首先，構建數據信息平臺對審計從業人員的素質提出了更高的要求。審計機關應加強對復合型人才的培養，審計人員除擁有財務審計專業知識之外，還應擁有計算機專業知識以及數據管理知識。其次，審計機關在大數據環境下收集的信息的安全風險加大。由于經驗的缺乏，數據信息在傳輸以及處理的過程中存在不規范的行為，因此需著力防范數據的安全性帶來的額外審計風險的增加。最后，有關大數據、云審計的相關法律法規制度仍未完善，相關部門的監督管理機制還不夠成熟，國家審計數據化平臺的建設缺乏法律支撐，因此國家立法部門需重視相關法律法規的建設，與國家審計機關一起協調共建“全覆蓋”的國家審計大格局。

（四）強化審計管理，戰略性推進國家審計全覆蓋進程。

審計“全覆蓋”要求實現覆蓋到國家公共資金、國有資產、國有資源的全方位的審計監督，在落實這種全方位的審計監督時，必須要把握審計質量這個審計工作的生命線，強化審計管理，加強對審計監督管理體系的構建。審計監督管理體系是以審計戰略管理為核心，審計計劃管理、質量管理和成果管理為輔，審計的成本管理、人力資源管理為保障的一種全面性的管理框架。其中，審計戰略管理、計劃管理和質量管理是整個審計監督管理體系的重中之重。審計戰略管理是整個審計監督管理體系的核心，審計計劃管理是對審計項目計劃相關活動的總稱，貫穿于審計的整個過程，審計質量管理是整個審計管理體系框架的重點，是國家審計項目全過程的生命線。

審計監督管理體系的構建，將審計的行政管理以及業務管理這兩大審計活動有效地結合在一起，既能夠對審計資源進行全局性地優化配置，又能夠發揮各級審計機關的主觀能動性，科學性、戰略性地推進審計“全覆蓋”工作的開展。在加強審計管理的過程中，還需要注重以下幾個原則。首先是統籌兼顧、突出重點，需要在統籌兼顧審計整體工作覆蓋面的基礎上，突出對重點領域、重點部門對審計監督，處理好“全覆蓋”與審計重點之間的關系。其次是提高效率、提升績效，充分采取有效的資源整合方式，優化審計力量等配置，做到審計質量與審計效率兩手抓。第三是風險控制，審計風險控制是一個系統的工程，應加強從制定審計計劃到出具審計報告各個流程的風險控制過程，以防其中一個環節的不到位對整個審計項目質量的影響。最后是注重審計成果的利用，需加強審計部門、被審計對象以及國家政府部門這三個主體對審計結果利用的觀念，切實將審計發現的問題、建議等相關審計成果利用到實處，真正發揮國家審計的“免疫功能”。

［1］劉家義.中國特色社會主義審計理論研究（修訂版）［M］.北京：中國時代經濟出版社，2005.

［2］中共中央辦公廳，國務院辦公廳.關于實行審計全覆蓋的實施意見［S］.中辦發，2015.

［3］晏維龍，韓峰，湯二子.新常態下的國家審計變革與發展［J］.審計與經濟研究，2016，（2）：3－13.

［4］馬志娟，梁思源.大數據背景下政府環境責任審計監督全覆蓋的路徑研究［J］.審計研究，2015，（5）：28－34.

［5］徐薇.國家審計監督全覆蓋的實現路徑研究［J］.審計研究，2015，（4）：6－10.

［6］郭長水.我看“審計全覆蓋”［J］.財審論壇，2016，（1）：40－42.

（作者單位：西南政法大學管理學院）