風險導向審計在人民銀行基建管理中的應用

■江志華

風險導向審計在人民銀行基建管理中的應用

■江志華

風險導向審計作為一種新的審計理念和方法已經在理論界和實務中得到廣泛應用，它的科學性和有效性已被完整體現，同時也逐漸被應用到了人民銀行內部審計風險管理中。本文通過分析風險導向審計理論意義，結合人民銀行基建管理實際，重點闡述了該審計方法在人民銀行基建管理內部審計中的應用實例。

風險導向；審計；央行；基建管理

風險導向審計是指以被審計單位的風險評估為基礎，綜合分析評審影響被審計單位經濟活動的各種因素，并根據量化的風險水平確定實施審計的范圍、重點，進而進行實質性審查的一種審計模式。風險導向審計以審計風險和審計重要性為基礎，其優勢在于評價被審計單位的風險，確定高風險項目，從而使重大的差錯和舞弊可以揭露出來，使審計風險降到可接受水平。風險導向審計作為一種新型審計方法已在審計業界得到高度關注。縱觀當前人民銀行基建管理工作，已具備實施風險導向審計可行性和必要性，這一手段的實施將有利于強化人民銀行基建的風險管理水平。

一、人民銀行開展基建風險導向審計的意義

人民銀行基本建設項目主要有辦公大樓建設及裝修和維修改造項目、發行庫建設和改造項目、計算機機房改造項目以及房屋置換項目等。近幾年來人民銀行為加強基建項目管理相應修訂出臺了《中國人民銀行基本建設管理辦法》、《中國人民銀行分支機構大型修繕項目預算管理辦法》和《中國人民銀行辦公廳關于加強縣支行建設項目管理的指導意見》等，對進一步規范人民銀行各級機構的基建管理工作起到了積極的作用。但從制度執行的績效方面來看，還有一定差距。

當前人民銀行基建項目管理過程中突出反映了以下幾個問題：一是考慮論證不完善。個別項目在立項時缺乏完整科學論證，未嚴格執行制度規定的基本建設程序，為保進度和趕工期，計劃分頭下、管理分頭做，或部分報批手續存在先施工后辦理的現象。二是管理流程不嚴謹。工程管理體制存在問題，招投標和監理等工程管理方式未嚴格按制度執行，造成了損失浪費現象。三是資金核算不規范。部分項目存在資金多頭列支問題，造成監督管理難，部分資金并未得到有效使用。

由于人民銀行基本建設項目投入資金數額多、涉及作業部門廣、管理周期跨度大，針對上述存在的問題，引入風險導向技術加強對這些基建項目資金使用和管理活動的內部審計已成為人民銀行內部管理需要的熱門課題。開展基建項目風險導向審計能夠在項目建設初期有效保證工程的科學性和計劃性，有效地把控項目開工和工程款支付過程中的風險。在當前建筑、修繕市場尚不規范，工程造價和施工質量差距較大的情況下，實施基建項目風險導向審計有利于反腐倡廉和約束有關人員的違規行為，同時也能夠提高建設資金的使用效率和周轉效益，最大程度地減少建設資金的損失浪費。

二、風險導向審計在人民銀行基建管理中的具體應用

在人民銀行基建項目過程中，具體實施項目的分支機構要針對不同項目所具特性，具體組織風險識別和風險評估工作，確定審計風險點。總體來說可從以下三個方面入手：

（一）基建項目事前審計重點

基建項目開工之前的風險重點集中在對基建項目投資決策、可行性研究方案、設計施工文件和資金來源及落實情況等方面。

1.基建項目投資決策審計。重點要審核項目決策過程中的合法性和合規性，是否按規定的流程、程序組織了審核、研究和決策；項目前期的論證工作是否充分、完備，重點是要查看對該工程項目所做的綜合評估即可行性研究報告，對報告內容的完整性給出綜合評估意見。重點審查投資總額超過文件中規定限額的，是否取得了人民銀行相應管轄機構的批復。著重審查項目上報的主要依據是否全面，是否存在主觀上將可行性論證演變成“可批性論證”的傾向。對聘請外部機構制作可行性研究報告的，要重點審查該可行性研究單位是否具備相應資質，審查所做可行性研究報告中的必要性、技術性和經濟性論證方案是否切實可行。

2.設計文件和招投標合同審計。重點審查設計文件中的設計概算、工程量概算和施工圖概算，招投標的組織實施、合同簽訂和具體執行。在項目建設初期，應審查基建工程項目概預算文件編制及調整的合法性、合規性和真實性。概預算文件編制所依據的資料是否做到符合實際情況，是否齊全完整；概預算所采用定額及指標是否符合國家規定標準，并與人民銀行基本建設工程的專業要求相一致，對發行庫項目是否嚴格執行了保密規定。對達到采用招投標方式的基建項目是否執行了相關規定。招投標中招標標底的編制會直接影響工程項目的造價，此項內容為審計重點，根據不同項目情況，審慎選擇介入點，分別確定不同的審計內容。制作標底前主要審查標底制作過程是否經過了完整的審批程序，制作單位是否具備相應資質，是否嚴格執行了公正規定。開標過程中，審計人員要在現場進行監督，對開標的全過程進行審計把關。此階段的審計重點要放在各類投標文書和文件上，著重審計標書內容是否符合要求，依據標書所做標底本身是否存在漏洞。投標完成后，還需延伸對中標單位的情況進行審計，審查中標單位是否存在掛靠行為，是否存在圍標、哄抬價格和人為壓價的無效中標行為。對所簽訂的工程承包合同，審查重點應放在合同對方是否具備法人資格，是否具有合同執行能力，合同內容是否完整合規，是否明確劃分權責利。

3.資金來源及落實情況的審計。人民銀行基建工程項目資金來源主要是上級行撥入的專項資金，此階段重點審查應放在資金使用方面。審查基建項目資金來源是否合法、合規；待攤費用是否嚴格控制在制度規定的比例之內；基本建設支出中固定資產購建支出列支是否控制在立項批復文件中所核定指標內，有無從賬外收入中獲得或亂拉資金行為；是否存在使用暫付款、貸款支付基建資金的違規行為。

（二）基建項目事中審計重點

基建項目建設過程中的風險重點集中在工作效率和成本效益執行情況審計方面。

1.內控制度執行審計。內控制度執行是否到位，直接影響工程質量、工作效率和成本效益。審查重點應放在是否建立健全內控制度，制度是否得到貫徹實施，有無主觀上流于形式而造成管理失控的現象；對涉及分包工程的管理是否嚴格執行相關制度，管理是否有效，是否存在以包代管或只包不管的問題；是否存在因管理不善而造成窩工、返工的現象。

2.安全生產、質量控制和生產工期審計。此階段應重點審查是否按計劃進行施工，是否存在為趕工期而忽視質量管理和工程安全的問題。內審人員應區別工程項目是否聘用質量監理確定審計流程。未聘請外部專業質量監理的，內審人員審查重點是人民銀行內部員工是否履行了現場監管職責。相對來說，內審人員所負擔的質量審計職責較重，通常可采用記錄“工程內審日志”的方式進行反映，通過書面方式并采取相應技術手段對用料的品牌、數量、施工工藝、工程質量、進度和隱蔽部位信息等做出記載，對存在質量問題的，應及時發出整改通知并限期整改到位，并可作為竣工后工程造價決算審計的事實依據。對聘用質量監理的，內審人員審查內容相對簡單，重點檢查項目應放在隱蔽工程和其他簽證內容中質監人員是否進行了有效監理并辦理了簽證手續，簽證內容是否符合制度規定。

3.工程施工過程審計。此階段應重點審查是否嚴格按設計施工，施工過程變更是否按規定辦理。對施工過程中確因需要必須發生變更的，比如：材料品種規格發生替換、施工工藝根據實際做出調整、現場實際環境與施工圖不符必須進行調整、設備選型發生變化、新增部分工程等，由于合同和工程清單中沒有包括上述內容，所以必須要對變更內容執行完整工作簽證流程，必須經由獨立的專業人員進行論證和申明，且經內審人員現場核對，否則，可視為提供的現場簽證為無效簽證，在決算時不予調整。

4.工程竣工造價決算審計。工程項目完工驗收后，對工程竣工決算書的審計是工作重點，通過對工程造價的確認，杜絕工程資金被重算、多算。內審人員必須關注下述風險點：一是重點審核工程量在工程項目中的劃分是否合理、工程量的計算標準是否與應套用定額保持一致，通過查驗簽證單據，核實工程量是否精準；二是重點審核工程項目方案與設計圖紙內容是否一致，實際施工內容是否與定額項目內容相符，主要材料使用價格與施工時市場實際價格是否相符；三是重點審核取費文件中取費標準的規范性，文件依據來源的真實性，須查驗依據原件，是否根據工程性質確定取費標準，取費費率的計算是否正確。

（三）基建項目事后審計重點

工程項目完工后，內審人員的審計重點應放在管理績效、國有資產完整和合同指標完成方面。內審人員通過對基建項目的質量、工期、效果及效益，國有資產的安全與完整等方面的審計，對項目負責人的管理績效做出客觀評價，確定賞罰標準。審查的重點內容應放在工程是否按期交付使用，并通過對完工后各項資產的交付情況進行清查、盤點，確保交付資產全部到位投入使用。通過核對工程合同規定的各項指標完成情況，保全自身權利，杜絕違反國家財經紀律的行為。

（作者單位：中國人民銀行上饒市中心支行）