雄安新區(qū)：實(shí)現(xiàn)南北平衡的突破口

陳甬軍

〔摘要〕從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來看，雄安新區(qū)設(shè)立的基礎(chǔ)意義在于“疏解北京非首都功能”“調(diào)整優(yōu)化京津冀城市布局和空間結(jié)構(gòu)”；而從全局考慮，作為“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展新引擎”，推動(dòng)新一輪改革開放，對(duì)接“一帶一路”戰(zhàn)略，雄安新區(qū)更將成為我國(guó)南北平衡的突破口。受制于自然條件與發(fā)展所處的歷史階段，雄安新區(qū)的建設(shè)和發(fā)展同樣面臨著一些挑戰(zhàn)。實(shí)現(xiàn)雄安新區(qū)的各項(xiàng)宏偉目標(biāo)可能至少需要20年，必須分階段、按規(guī)劃、科學(xué)有序推進(jìn)。

〔關(guān)鍵詞〕雄安新區(qū)；非首都功能；南北平衡；京津冀協(xié)同發(fā)展；千年大計(jì)

〔中圖分類號(hào)〕D63 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2017）04-0051-03

雄安新區(qū)是繼深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)之后又一具有全國(guó)意義的新區(qū)。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來看，雄安新區(qū)設(shè)立的基礎(chǔ)意義在于“疏解北京非首都功能”“調(diào)整優(yōu)化京津冀城市布局和空間結(jié)構(gòu)”；而站在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局考慮，作為“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展新引擎”，雄安新區(qū)更將成為我國(guó)南北平衡的突破口。即便如此，雄安新區(qū)的發(fā)展與建設(shè)仍然面臨著不小的挑戰(zhàn)，完成“千年大計(jì)、國(guó)家大事”的歷史使命至少需要20年時(shí)間。

一、基礎(chǔ)意義：疏解北京非首都功能，促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展

雄安新區(qū)設(shè)立的首要任務(wù)在于疏解北京非首都功能。盡管北京市政府已逐漸遷往通州區(qū)，但通州仍然在北京范圍之內(nèi)。而北京的非首都功能需要一個(gè)更大的腹地來集中承載，相較于秦皇島、張家口等備選方案，雄安新區(qū)作為冀中南的保定地區(qū)的中心點(diǎn)，地理區(qū)域廣闊、平整，開發(fā)強(qiáng)度低，交通條件好。我國(guó)目前有充沛的基建能力，具備中高端的修橋修路、建機(jī)場(chǎng)修港口的技術(shù)和能力來打造一個(gè)新城。另外，雄安新區(qū)不需要建新的機(jī)場(chǎng)，首都新機(jī)場(chǎng)完全可以覆蓋這一區(qū)域的通勤范圍，有利于京津互動(dòng)、全球互通。

從促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的角度來看，京津冀城市群的空間規(guī)劃和布局需要保定這一“點(diǎn)”，以便和京、津共同構(gòu)成三角形的穩(wěn)定狀態(tài)。兩年前，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略啟動(dòng)之時(shí)，就有學(xué)者提出將保定作為副都或者首都副中心，后來雖然這樣的聲音淡化了一些，但是實(shí)際上相關(guān)研究并沒有停止，特別是在解決北京交通、空氣、人口負(fù)荷太大等突出問題方面，倒逼決策層提出行之有效的解決方案。

當(dāng)然，必須認(rèn)識(shí)到，相較于北京、天津，河北省整體的發(fā)展較為落后，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的任務(wù)很重。根據(jù)長(zhǎng)三角、珠三角的經(jīng)驗(yàn)，京津冀要想實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，必須實(shí)現(xiàn)中心區(qū)域和相鄰區(qū)域發(fā)展步調(diào)上基本同步，設(shè)立雄安新區(qū)將有利于提振河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成一個(gè)新的增長(zhǎng)極。事實(shí)上，河北過去也依靠自身發(fā)展做了一些文章，例如曹妃甸、唐山的開發(fā)等，但是由于各種原因取得的成效并不顯著。現(xiàn)在在冀中南腹地打造一個(gè)新城，使河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成新的增長(zhǎng)極，與張家口一道，將對(duì)河北今后一二十年發(fā)展起到巨大的推動(dòng)作用。這樣，可以基本確保在疏解北京非首都功能的基礎(chǔ)上，促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展。

二、長(zhǎng)久之計(jì)：推動(dòng)新一輪改革開放，對(duì)接“一帶一路”戰(zhàn)略，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)南北平衡

雄安新區(qū)的設(shè)立在黨的十九大召開前期。從本屆政府的治理進(jìn)程來看，前幾年重點(diǎn)抓反腐、軍隊(duì)整頓，解決了對(duì)內(nèi)的政治穩(wěn)定，為全面的經(jīng)濟(jì)改革創(chuàng)造了穩(wěn)定的政治環(huán)境。經(jīng)濟(jì)建設(shè)將是接下來黨和政府工作的重中之重。特別值得注意的是，在黨的十九大即將召開之際，提出設(shè)立雄安新區(qū)，這與當(dāng)年設(shè)立深圳特區(qū)、浦東新區(qū)的背景相似。雄安新區(qū)可以理解為政治背景推動(dòng)下的新一輪改革開放大幕開啟的象征。作為新區(qū)，許多新政策、新思路能夠得以推行，為更大范圍推開先試先行。

北方向來是中國(guó)的文化、政治中心。伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)中心不斷南移，必然會(huì)產(chǎn)生許多沖突與矛盾。根據(jù)我國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局各省、自治區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值統(tǒng)計(jì)，自1993年-2016年的24年間，我國(guó)南方各省國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值占比約60%左右，北方各省國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值占比約為40%。①一方面，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)以來，我國(guó)南方、北方各省國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的差異逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)不容忽視（見下表）。值得一提的是，2016年，我國(guó)南北方各省、自治區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比值為59：41，這一數(shù)據(jù)與1993年，我國(guó)南北方國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比值相同。因此，從全局出發(fā)，通過雄安新區(qū)這一突破口，激活北方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)中國(guó)北方形成另一個(gè)強(qiáng)大的增長(zhǎng)極，實(shí)現(xiàn)與南方發(fā)達(dá)地區(qū)的比翼齊飛，達(dá)到相互平衡的目的，“千年大計(jì)”的含義應(yīng)更多地從這個(gè)層面來理解。

另一方面，不容忽視的是，作為新區(qū)，雄安未來也將承載起與“一帶一路”戰(zhàn)略對(duì)接的重要作用。“一帶一路” 戰(zhàn)略已推出多時(shí)，但是都局限在華東沿海地區(qū)的“一路”與西北各省的“一帶”，似乎與京津冀地區(qū)沒太大關(guān)系。作為引領(lǐng)未來國(guó)家發(fā)展的重大戰(zhàn)略，雄安作為特設(shè)的新區(qū)剛好就與“一帶一路”戰(zhàn)略有了對(duì)接的結(jié)合處。當(dāng)然內(nèi)涵怎么展開、起何種作用，值得進(jìn)一步探討。

三、雄安新區(qū)的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

雄安新區(qū)將成為“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念的集中施展平臺(tái)。從目前各地對(duì)“五大發(fā)展理念”的推行和實(shí)踐情況來看，各地都處于零敲碎打階段，將雄安新城打造為新發(fā)展理念的實(shí)踐平臺(tái)，對(duì)于在全國(guó)更大范圍內(nèi)推進(jìn)有重大示范意義。

雄安新區(qū)的設(shè)立有其必然性。從國(guó)際城市治理經(jīng)驗(yàn)來看，很多國(guó)家都是首都發(fā)展遇到難題的時(shí)候，在首都周圍另造一個(gè)新城。例如，馬來西亞首都吉隆坡為了減負(fù)，就在離吉隆坡25公里附近的太子城建了新行政首都，中央政府很多機(jī)構(gòu)搬到那里去，早起晚歸，利用通勤車來回也不成問題。從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，以下兩方面原因決定了在雄安設(shè)立新區(qū)這一決策：第一，遷都成本太大，會(huì)對(duì)國(guó)運(yùn)產(chǎn)生很大影響，所以這種觀點(diǎn)一般只是人們議論一下，不會(huì)進(jìn)入決策層的考慮；第二，擴(kuò)展首都功能，在京津冀區(qū)域內(nèi)打造一個(gè)新城，將部分首都功能移過去，同時(shí)使城市群空間、交通、生態(tài)和人口負(fù)載的體系均衡分布，所以在保定周圍打造一個(gè)新城就提到議事日程上來。

受制于自然條件與發(fā)展所處的歷史階段，雄安新區(qū)的建設(shè)和發(fā)展同樣面臨著一些挑戰(zhàn)。首當(dāng)其沖的是資金問題。由于近年來國(guó)內(nèi)貨幣超發(fā)嚴(yán)重，雄安新區(qū)這樣大規(guī)模的建設(shè)，不管是采取發(fā)行國(guó)債、PPP或者中央政府投資的方式，都要將其對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響控制在一定的程度，如何把握這個(gè)“度”需要通盤考慮。建設(shè)雄安新區(qū)與設(shè)立深圳特區(qū)和浦東新區(qū)時(shí)不同，深圳擁有與香港毗鄰的優(yōu)勢(shì)，不少部委機(jī)構(gòu)和地方辦事處的設(shè)立為深圳帶去了諸多資金；而上海建設(shè)浦東新區(qū)則主要是利用外資和本地城市發(fā)展過程中積累的資金。雄安新區(qū)最大的優(yōu)勢(shì)是有中央政府的權(quán)威，明確其作為北京非首都功能的集中承載地，這個(gè)可以帶動(dòng)國(guó)有資本的進(jìn)入。與深圳、浦東相比，雄安新區(qū)遠(yuǎn)離港口，因此建設(shè)最大的挑戰(zhàn)是外資的進(jìn)入可能因此受到影響。而能否吸引社會(huì)資本的進(jìn)入，則取決于新區(qū)的投資環(huán)境以及項(xiàng)目盈利情況，有待進(jìn)一步觀察。

其次，雄安新區(qū)的建設(shè)受制于自然環(huán)境。白洋淀曾經(jīng)幾次干枯，現(xiàn)在主要依靠南水北調(diào)及河北省內(nèi)的幾座水庫來保證白洋淀維持在一定水位。按現(xiàn)在人口規(guī)模算，用水量還比較少，但是如果未來新區(qū)增加到300萬人口甚至更多，用水強(qiáng)度將大大增加，水資源如何補(bǔ)充就涉及到更大范圍的南水北調(diào)，包括引長(zhǎng)江水、黃河水，這個(gè)還需要進(jìn)一步統(tǒng)籌規(guī)劃。

四、雄安新區(qū)：建設(shè)正當(dāng)時(shí)

實(shí)現(xiàn)雄安新區(qū)的各項(xiàng)規(guī)劃宏偉目標(biāo)可能至少需要20年時(shí)間，其中，主要可分成以下四個(gè)階段：

第一個(gè)階段是2014年-2017年，這是對(duì)雄安新區(qū)建設(shè)方案的籌劃期。期間的主要目標(biāo)在于聽取不同意見，其成果是在2017年四月推出完整方案。

第二個(gè)階段是具體規(guī)劃和初步建設(shè)期，大概需要兩到三年時(shí)間。雄安新區(qū)籌委會(huì)已經(jīng)著手開始工作，意味著雄安新區(qū)規(guī)劃已經(jīng)啟動(dòng)了。我認(rèn)為最快也得一年時(shí)間才能完成規(guī)劃，包括總體規(guī)劃、開發(fā)強(qiáng)度、白洋淀生態(tài)保護(hù)規(guī)劃等內(nèi)容，一部分項(xiàng)目在規(guī)劃結(jié)束后就可以動(dòng)工，大概五六年之后雄安新區(qū)就會(huì)有一個(gè)初見成效的辦公區(qū)和城區(qū)。上述兩個(gè)階段預(yù)計(jì)將在“十三五”期間實(shí)現(xiàn)。

第三個(gè)階段是“十四五”期間，需要啟動(dòng)大規(guī)模的建設(shè)工作。重點(diǎn)完成創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，引進(jìn)融合，產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型，生態(tài)培育，綠色、智慧、低碳城市以及現(xiàn)代宜居城市等建設(shè)任務(wù)；同時(shí)，在“十三五”與“十四五”的銜接期，要啟動(dòng)一部分中央企事業(yè)單位、醫(yī)院、高校等的搬遷工作，搬遷的方式可采取政治動(dòng)員與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的辦法。

最后一個(gè)階段則是“十五五”和“十六五”的十年時(shí)間，要將雄安新區(qū)建成為一個(gè)新的城區(qū)，與京津冀有機(jī)融合，成為中國(guó)北方新的增長(zhǎng)極，達(dá)到有效分散北京非首都核心功能的作用。同時(shí)，雄安也將成為在城市管理、產(chǎn)業(yè)布局方面有著高標(biāo)準(zhǔn)的樣板新城。

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