社會主義協商民主制度建設的重點與路徑

〔摘要〕社會主義協商民主提出之后，圍繞其內涵、邊界以及發展路徑，存在著諸多不同的認識。社會主義協商民主的提出，既是理論思考的結果，也是實踐探索的必然。協商民主要解決的核心問題是公共利益的共識。社會主義協商民主的實踐應當遵循增量改革創新與存量資源挖掘相結合、制度建構與制度實踐相統一和頂層設計與基層創新相一致的基本路徑。

〔關鍵詞〕協商民主；存量民主；增量民主；基層創新

〔中圖分類號〕D627 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2017）04-0015-07

作為我國人民民主的一種重要實現形式，健全社會主義協商民主制度，既是我國政治體制改革的重要組成部分，又是我國社會主義政治文明建設的重要內容，同時也是對人類政治文明的豐富和發展。社會主義協商民主提出之后，我們既高揚民主的價值、又注重制度建設；既強調黨和政府的作用，又鼓勵人民更廣泛地參與；既創造了增量民主的路徑，又激活了存量制度的資源，協商民主的實踐取得了很大進步。但是，協商民主的制度實踐依然面臨類似觀念文化、制度支撐、實踐深化等方面的挑戰。只有通過不斷嘗試、不斷努力、不斷完善，才能夠進一步推動和完善社會主義協商民主制度。

一、協商民主的提出與實踐進展

（一）社會主義協商民主的提出

“理論上的成熟是政治上堅定的基礎，理論上的與時俱進是行動上銳意進取的前提。”不斷推進理論創新是我們黨實現科學執政、民主執政、依法執政的重要品質。我們黨最為鮮明的特征和力量源泉就是這種清醒的理論自覺和自信。這種理論自覺和自信體現為對當代中國特色社會主義發展道路的堅定信念、體現為創造性地回答當代人類社會和中國發展過程中的重大問題。正因為如此，我們黨才會既在理論上不斷實現創新，也在實踐中不斷實現超越，從而取得了令世人矚目的成就。社會主義協商民主就是在這樣的背景下提出來的。

從20世紀八九十年代開始，從“社會協商對話制度”開始，到“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在選舉和投票之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式”，再到《中國的政黨政治》（白皮書）明確提出“選舉民主”和“協商民主”，長期的思考、探索為“社會主義協商民主”的提出奠定了堅實的基礎。2012年，黨的十八大政治報告首次明確提出了“健全社會主義協商民主制度”。〔1〕報告在第五部分“堅持走中國特色社會主義政治發展道路和推進政治體制改革”大篇幅闡釋協商民主、規劃協商民主，其重要性顯而易見。協商民主的提出，不是心血來潮，也不是權宜之計，它是黨和人民在理論創新、實踐探索經驗基礎上深思熟慮的結果，是我們不斷進行理論創新、實踐探索的結果，它是一種科學的總結，是社會主義民主政治理論的新發展。

（二）協商民主制度建設的進展

1.黨和國家高度重視社會主義協商民主制度建設。十八大之后，黨和國家圍繞“健全社會主義協商民主制度”的要求，從多個方面逐步推進協商民主的制度建設。2013年，黨的十八屆三中全會通過《關于全面深化改革若干重大問題的決定》。《決定》從我國協商民主的定位、制度規范和渠道、基本要求和內容等方面，較為系統地勾勒了社會主義協商民主建設的藍圖。

2014年，在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年紀念大會上，習近平總書記圍繞“社會主義協商民主”這一主題，提出了一系列新的觀點、新的論斷和新的闡釋。例如，“社會主義協商民主，是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是中國共產黨的群眾路線在政治領域的重要體現”；“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是中國社會主義民主的兩種重要形式。在中國，這兩種民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互補充、相得益彰的，共同構成了中國社會主義民主政治的制度特點和優勢”；“協商民主深深嵌入了中國社會主義民主政治全過程”等。〔2〕

2015年2月9日，中共中央印發了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》（以下簡稱《意見》），這是我們黨首次以“民主”為核心概念印發的綱領性文獻。《意見》根據黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，以及習近平總書記在人民政協成立65周年紀念大會上的講話精神，全面總結了我們黨在革命、建設和改革實踐中的成功做法與經驗，立足于當代中國經濟社會發展變化的現實，從建設社會主義政治文明，推進國家治理體系和治理能力現代化的高度，就加強社會主義協商民主建設作出了總體部署和頂層設計。

2.社會主義協商民主制度建設逐步推進。首先，在中央層面，《意見》于2015年2月正式印發。《意見》內容共九章27條，起草過程歷時將近一年。在充分吸收學術研究和理論思考的成果，以及各級黨政部門協商實踐的經驗的基礎上，《意見》主要圍繞協商民主的特定內涵、發展歷程、重要意義、指導原則、主要渠道、制度體系與程序，以及黨的領導等方面，進行了科學系統的闡釋。《意見》深刻回答了什么是協商民主、為什么要加強協商民主建設、怎樣加強協商民主建設等一系列關涉社會主義民主政治發展的重大理論和實踐問題，為在新的歷史條件下進一步推動我國的政治體制改革、社會主義民主政治建設提供了理論指導和行動綱領。《意見》是我國協商民主制度建設的頂層設計。

其次，協商民主各個渠道的具體制度安排也相繼出臺。在中央層面的《意見》印發后，《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》《關于加強城鄉社區協商的意見》《關于加強政黨協商的實施意見》等也相繼印發，并作為相關渠道的指導意見付諸實踐。“程序合理、環節完整的協商民主體系”的框架逐步形成。

3.協商民主廣泛多層制度化的實踐特征逐步顯現。十八大提出健全社會主義協商民主制度建設后，我國地方各級黨政機關、政協組織、社會領域和基層組織都在積極進行協商民主的探索并取得了顯著的進展，協商民主的實踐創造與制度建設廣泛存在于我國的政治實踐之中，從而為社會主義協商民主的提出準備了現實基礎。從政治協商、政協協商，到立法協商、行政協商，以及社會協商對話、基層協商民主、網絡公共論壇等，我國協商民主的實踐，從縱向講，覆蓋到中央、地方和基層社區，是一個多層次的協商民主制度實踐；從橫向看，協商實踐涉及到國家政權機關的立法、行政和司法領域，更有黨派和人民政協組織，同時也延伸到社會生活領域；從結構上看，協商民主的制度建設涵蓋了立法制度、政治協商制度、政黨制度、自治制度等等，協商民主的制度框架基本形成；從技術上看，協商實踐，既有利于用常態的、規范的制度平臺開展的活動，也有利于用現代信息技術作為支撐的嘗試，例如網絡論壇等。因此，廣泛、多層、制度化既是當代中國協商民主的發展目標，也是其最為基本的特征。

4.協商民主的觀念、意識和文化氛圍正在逐步養成。首先，人們對協商民主的當代價值有了更深刻的體認。人們普遍認為，協商民主體現了人民民主的本質要求。協商民主有利于鞏固黨的執政地位，提升執政能力，實現科學執政、民主執政、依法執政；有利于發展和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度這一基本政治制度；有利于將黨的群眾路線轉化為全面吸納公民參與民主決策和民主管理的制度體系；有利于充實和鞏固基層群眾自治制度，使廣大人民群眾擁有保障自己權利、實現自我管理、維護公共利益的制度基礎與實踐路徑。其次，通過類似立法聽證、政治協商、民主懇談、社區議事、網絡論壇等各種不同形式的渠道和平臺，廣大人民群眾在通過投票選舉參與政治生活之外，又增加了直接參與政治生活的渠道。在參與過程中，人們能夠意識到自身的利益、自身的權利；能夠通過廣泛的參與，逐步養成公開表達自身利益、認真傾聽他人利益訴求的習慣；能夠促進人們相互尊重相互理解。另外，深入推進改革發展，需要人民群眾的支持和認同。黨和政府采取什么樣的方式了解并有效回應群眾的需求、愿望，傾聽民眾的心聲，相當大的程度上決定著改革的正當性和可持續性。推動黨和政府與群眾的直接協商對話，既可以了解民情、反映民意，又可以回應需求、化解分歧，形成理性文明寬容的政治文化和氛圍。

二、協商民主制度建設面臨的挑戰

社會主義協商民主制度的不斷健全和完善，有助于體現我國社會主義民主政治的特色和優勢，有助于拓展公民有序政治參與的渠道，有助于黨和國家決策的科學化民主化。通過健全社會主義協商民主制度來加強黨的領導，保障人民的主體地位和推進國家治理體系和治理能力現代化，既要看到已經取得的成就，也要客觀分析協商民主建設過程中存在的問題，有針對性地提出解決問題的具體辦法。

（一）關于協商民主制度建設的認識還需要進一步統一

圍繞社會主義協商民主制度建設，人們在總體要求、基本原則、重要價值等方面，沒有太大的差異，基本上具有廣泛的一致性。但是，在具體的領域、環節等方面還有認識分歧。其一，《決定》要求各級黨委、各個渠道都要出臺具體的落實中央文件精神的實施細則，或者指導性的意見。但是，到目前為止，各個渠道的實施意見還沒有完全推出，還有些地方未按照意見要求提出明確的制度建設。這說明在如何推動協商民主制度實踐方面，各地方、各方面還有認識上的分歧。其二，在具體環節、具體領域也還存在著沒有達成共識的現象。例如就人民政協的協商民主來講，政協是協商主體，還是平臺的問題；如何通過協商發揮政協職能的問題；政協如何通過協商民主實現和加強監督，以及政協作為監督主體的定位問題；政協作為專門的協商機構，那么其他的職能如何定位和統籌的問題；黨政所需與政協所能的問題。又如人民代表大會制度如何用好協商民主的問題，等等。這些方面都還存在不同認識，遠未形成共識。其三，對協商民主的地位和作用缺乏應有的認識，對協商民主的重視不夠，開展協商的積極性不高。有時想到就協商，想不到就不協商，應該協商的不協商，隨意性比較大。協商形式大于內容、程序大于實質，征求意見和情況通報多于真正的協商討論等。其四，協商民主的觀念、意識和文化還需要進一步轉變和普及。雖然中央多次強調協商民主建設，但是，還有許多人觀念沒有轉變，認為協商只是形式上的、做樣子的，發揮不了實際作用；意識淡漠、甚至故意忽視協商在實際工作中的作用；協商的文化氛圍還未養成。協商民主的觀念究竟是公務員更需要，還是社會大眾更需要，是值得研究的問題。

（二）社會主義協商民主理論還需要進行深入研究

建設社會主義協商民主制度，需要有系統的、深入的理論成果作為基礎。學理上闡釋深刻、理論上解釋清楚，制度設計就會更為科學、理性和規范。我國的社會主義協商民主理論研究，取得了一些成果，也可以說基本完成了第一階段的研究任務，就是初步普及了協商民主的知識、明確了協商民主制度建設對于中國民主政治發展的意義。但是，將協商民主理論上升到中國特色社會主義理論創新成果、中國社會主義民主政治發展道路的重要組成部分、政治體制改革的重要組成部分等這樣的高度，協商民主的理論特性、本質要求、邏輯結構、基本原理等方面，還需要進行更為深入的研究。另外，在協商民主的渠道方面，需不需要提出第八種協商方式，即網絡協商民主，也需要進一步探討。

（三）社會主義協商民主制度建設需要更加規范和合理

協商民主制度建設要實現“廣泛、多層、制度化”的目標，但制度實踐需要根據規范。第一，如何解決與已有的制度體系相銜接而不是另搞一套的問題。否則，就會弱化既有的黨內法規制度體系、弱化憲法法律制度體系，動搖既有制度的權威性。例如怎樣在既有的制度規范中嵌入協商環節，怎樣利用既有制度平臺推進協商民主實踐，像立法過程如何開展協商，如何通過村民代表會議開展協商等。第二，如何確保協商民主制度實踐在法治的軌道上運轉的問題。一方面是現有七大渠道的協商法治化問題；另一方面，可能還需要考慮與黨內法規的關系。例如有關協商民主立法還不夠健全，缺乏相應的法律法規保障；有些協商民主活動缺乏健全的、穩定的制度保障，缺少可操作性的程序規定；有的制度落實力度不夠，以領導的喜惡確定協商形式、取舍協商內容，選擇性、隨意性現象突出等問題。第三，具體的協商民主操作程序設計已經有一些成果，但如果按照普遍性、傳播性、普及性的要求，這些成果還不夠。一些具體的制度機制過于籠統、過于寬泛，缺乏必要的程序和步驟，不便于操作。

三、深化協商民主制度建設的基本路徑

社會主義協商民主提出之后，如何在實踐中深入推進其制度建設，是理論思考和實踐探索共同面臨的問題。許多研究者從不同的視角提出了諸多差異性的思路。例如從法治化的視角來看，有學者提出“協商民主的完善及其法治化既是全面推進依法治國的重要內容，也是國家治理體系和治理能力現代化的現實需要，更是協商民主制度本身的內在訴求，因而，推進協商民主法治化具有重大價值”〔3〕；從認同的角度來看，有學者建議，“社會主義協商民主大眾認同的提升和增強有三條主要路徑： 一是奠定民眾對社會主義協商民主的知識之基，以強化其對社會主義協商民主的理論認同； 二是培育民眾對社會主義協商民主的價值情感，以鞏固其對社會主義協商民主的情感認同； 三是健全社會主義協商民主制度，以提升大眾對于社會主義協商民主的道路認同與制度自信”〔4〕；從完善制度建設的角度來看，有學者提出，“健全社會主義協商民主制度，是我國社會轉型期的制度完善需要，必須把握基本原則，健全制度體系，培育協商文化，積極吸收人類政治文明的有益成果”〔5〕。深化社會主義協商民主制度建設的實踐路徑，將有利于進一步拓展和豐富社會主義政治文明建設。

（一）深化協商民主制度實踐首先要明確其內涵與邊界

協商民主是一種規范性要求比較嚴格的民主形式。但是，協商民主提出之后，縱向到底、橫向到邊，各部門、各領域、各層級都積極投身到協商民主探索之中，從而積極推動了科學民主決策、公民有序政治參與等實踐。從另一方面來講，在實踐中就容易形成降低標準，亂貼標簽，并導致協商民主泛化甚至低俗化、降低協商民主吸引力，扭曲協商民主的實效的現象。因此，確定協商民主的內涵和邊界尤為重要。目前，人們對協商民主的理解存在著不同的表達形式。其一是將協商民主作為國家的一種民主制度，即“社會主義協商民主是中國共產黨在革命、建設、改革的長期實踐中創造的一種以民主協商為基本特征的人民民主形式，是同我國人民民主專政的國體、人民代表大會制度的政體相適應的一項國家民主制度，是充分體現黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的民主實現機制，是中國特色社會主義政治發展道路的重要組成部分”。〔6〕 這種界定實際上指向中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的這一基本政治制度。其二是將協商民主作為一種民主形式，“協商民主，簡單地說，就是公民通過自由而平等的對話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活”。〔7〕 這種界定顯然已經將協商民主的邊界擴展到了政治協商制度之外更廣泛的領域。其三是將協商民主作為一種決策方式，即“協商民主提倡的是這樣一種民主形式：自由而平等的公民在信息充分的情況下，就共同關心的議題，運用明智的判斷，通過講道理的方式，審慎地評估各種觀點，提出合理的解決方案”。〔8〕其四是將協商民主看作是一種治理形式，即“在社會主義政治經濟社會生活中，所有可能受到決策影響的行為主體，圍繞經濟政治社會生活中的重要議題，以吸納群眾參與公共事務為靈魂，以改善鄉村政治社會權力結構為渠道，以達成共識、作出決策為指向，通過直接參與商議、討論或咨詢的方式，展開積極、理性的交流和溝通，相互體諒，彼此讓步，從而盡可能就共同關心的議題達成共識的一種民主治理形式”。〔9〕

一般來說，協商民主是一種現代民主形式，其中不同的政治行為主體能夠通過平等對話和討論形成共識，做出符合公共利益的合法決策。協商民主是在作為國家制度的民主政治結構內的一種民主形式。它既體現在黨際關系之中，也是國家政權機關的一種決策方式，還是化解社會沖突、釋放社會壓力的治理形式。正如有的研究者所說，“社會主義協商民主制度”中的“制度”是泛指而不是特指，即不是指某一特定的具體制度。〔10〕從某種意義上講，社會主義協商民主是包括諸多內容、層次、領域的制度體系。這是社會主義協商民主的基本內涵，也是我們進一步推進協商民主，發展協商民主的邏輯起點和實踐起點。

在經濟社會政治生活中，協商的行為或者活動很多，但是，哪些協商可以看作是協商民主呢？協商民主的邊界在哪里呢？這里應該有兩個標準，其一，事關國計民生的重大問題，以及影響群眾具體利益的各項決策。例如十三五規劃、西部大開發、振興東北老工業基地、京津冀協調發展等重大決策等，因為其重大，所以，需要通過協商民主的形式作出科學合理地安排。其二，公共問題或公共利益。例如公共預算安排、公共服務提供、公開的糾紛和沖突等，因為涉及公眾利益，或者存在分歧，所以需要通過協商民主的形式作出科學合理的安排。協商民主不能泛化、隨意化，甚至庸俗化。

（二）深化社會主義協商民主制度建設的基本路徑

1.路徑一：增量改革創新與存量資源挖掘相結合。所謂存量民主，就是“圍繞建設高度發達的社會主義民主和法治這一首要目標，在由‘人民共和國這一國體性質規定的一整套憲法和法律制度基礎上，充分利用既有的制度優勢，通過具體的體制機制和程序設計，將‘沉淀的、‘文本的制度規范用好，使制度的民主走向實踐，使民主的實踐運轉起來”。〔11〕而增量民主指的是“政治領域的增量改革，實質上就是穩步推進民主。從這個意義上說，增量政治改革，首先體現為增量民主”。“增量民主是對我國改革開放后民主政治整體發展狀況的一種解釋。”〔12〕建設社會主義協商民主，需要將民主“存量”與民主“增量”有機結合起來。一方面，要梳理清楚哪些“存量”，例如“黨際協商”“政治協商”“人民調解”等制度，并在實踐中充分利用這些存量資源，使其發揮積極的作用。另一方面，積極推進和完善符合本地實際的創新舉措，例如“聽證制度”“社會協商對話”“民主懇談”和“社區議事”等創新實踐，及時總結地方各級黨政部門比較成熟的好做法好經驗并上升為制度規范。關鍵的是，要從不同的領域、不同的渠道、不同的層級，在已有的制度規范框架內，嵌入協商民主的制度建設要求。例如，在干部選拔任用的制度中，增加協商討論環節；在基層換屆選舉中，增加協商環節；在預算審議等方面增加協商討論的要求；在人民調解的制度規范中，進一步完善協商環節等等。目的在于鞏固既有政治制度、體制機制的權威性、穩定性。

2.路徑二：制度建構與制度實踐相統一。改進和完善協商民主，應該注意通過制度實踐使協商民主運轉起來。制度缺乏認同、支持，就會逐步喪失存在的合理性、合法性。只有通過實踐將制度與民眾連接起來，制度的價值和作用才能夠顯現出來。只有人民群眾感受到了制度對合法權益的維護，對濫用權力的懲處，他們才能夠增強對于制度的認同感和歸屬感，國家的長治久安才能夠實現。協商民主制度的實踐，最為重要的是實現法治化。“協商民主法治化就是運用相關法律法規在對協商民主制度的地位和作用進行明確定位的基礎上，通過法律法規來規范協商民主的運行程序，從而保證協商民主的規范運行，進而保障協商民主制度的權威性與穩定性。”〔13〕協商民主法治化是全面推進依法治國的重要內容，協商民主法治化是國家治理現代化的現實訴求，協商民主法治化是協商民主制度的內在要求。其次是需要在協商民主的實踐中創造民主的條件。民主不是憑空產生的，它需要經濟、文化、社會等多方面的條件的支持。協商民主同樣需要一系列的條件。但是，民主的實踐不是民主條件完全具備的自然結果。民主是有條件的，但推行民主是沒有條件的，民主的條件是在民主的實踐中創造的。只有切實地推進協商民主的實踐，才能夠促進和完善協商民主。

3.路徑三：頂層設計與基層創新相一致。社會主義協商民主作為我國民主政治建設的重要形式和重要組成部分，內容宏闊且意義重大，但其目前存在的主要問題就是制度不夠健全、程序不夠規范，使得社會主義協商民主的優越性和重要性未能充分釋放。從長遠而言，必須把協商民主列入社會主義政治文明建設的總體布局，搞好頂層設計，加強制度化、規范化和程序化建設，并使其與其它制度相銜接，這是民主發展的具體途徑和重要體現。但是，頂層設計不是“一刀切”，協商民主的完善和發展依然需要基層的試點實踐和探索。協商民主的頂層設計在尊重多樣性、復雜性現實的基礎上，也為基層改革的深度推進創造了條件，從而使基層走出“下改上不改，最后改回來”的尷尬境地。改革不是“等靠要”，不是“干坐著”，各方面都要切實地邁開步子，例如如何深入推進立法協商，如何在換屆選舉中用好協商民主，如何發揮人民政協的重要渠道和專門機構作用等，都需要地方與基層的創造性實踐和探索。沒有廣大民眾的強烈愿望和思想火花、沒有“因地制宜、靈活多樣”的原則，沒有基層創造力的釋放和“先行先試”，協商民主的頂層設計就會缺乏堅實的支撐。

社會主義協商民主的發展必須體現到中國共產黨執政和國家治理上來，體現到中國共產黨和國家機關各個方面、各個層級的工作上來，體現到人民對自身利益的實現和發展上來。正如習近平總書記所講：“社會主義協商民主，應該是實實在在的、而不是做樣子的，應該是全方位的、而不是局限在某個方面的，應該是全國上上下下都要做的、而不是局限在某一級的，必須構建程序合理、環節完整的社會主義協商民主體系，確保協商民主有制可依、有規可守、有章可循、有序可遵。”〔14〕只有這樣，“國家治理和社會治理才能具有深厚基礎，也才能凝聚起強大力量”。中國特色社會主義協商民主制度建設，不僅有助于中國的社會主義民主政治建設、國家治理體系和治理能力現代化，而且也有助于促進和豐富人類政治文明的進步與發展，為人類政治文明的多樣性提供成功范例。

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【責任編輯：朱鳳霞】