土地利用總體規劃的現狀與反思

李俊

摘要：土地利用總體規劃是當今中國土地管理的重點核心工作項目，是社會主義現代化建設的重要環節之一，因此在實際土地規劃工作開展的過程中，應當注重具體實際情況的調查和掌握，并且積極反思土地利用總體規劃工作情況。由于土地利用總體規劃實施過程中存在一些弊端和不足之處，因此本文依據中國實際情況，從公共利益的角度淺談科學合理進行土地利用總體規劃的具體可行性措施。

關鍵詞：土地利用；總體規劃；實際情況；工作反思

土地利用總體規劃是與土地的自然條件、社會經濟條件和國民經濟、社會發展相適應的土地利用長遠規劃，因此它是合理利用土地的基礎和依據。

我國的土地利用總體規劃雖然具有很好的指導思想且符合我國具體國情，但在實踐中并沒有充分發揮應有的作用，土地利用總體規劃也難以起到控制、指導土地利用的作用【1】。

一、土地利用總體規劃的現狀

（一）基礎數據不完備導致規劃數據的偏差。

我國土地利用規劃目標的實施是通過逐級分解而實現的。規劃指標分解落實的主要依據是各地歷年用地情況統計、土地后備資源調查數據和產業規劃等基礎數據，這些基礎數據信息的不完備，在一定程度上影響了規劃分解的準確性。

另外，具體的土地利用計劃和安排也需要根據國家的發展戰略和各地規劃發展情況做出一些調整和修改，這樣土地供求之間有時就會出現較大差距。

（二）土地利用總體規劃忽視公共利益。

在土地利用總體規劃實施的過程中，地方政府的強制力是有效的，它可以通過對違法者追求責任迫使違法者遵守用地要求。但是地方政府的強制力不能解決地方土地利用總體規劃偏離公共利益目標的問題。

依據我國土地管理法的規定，地方土地利用總體規劃制定的主體是各級人民政府，在自身利益的驅動下，其制定的規劃可能偏離公共利益的目標。

（三）國家與地方、各部門之間土地利益存在沖突

全國的土地利用總體規劃著眼于全國土地資源的合理配置和利用，強調有限保護耕地，控制建設用地規模。而地方考慮的是如何供給土地滿足生產和投資的需要，關注的是局部的經濟利益。

（四）土地利用總體規劃忽視生態效益

目前經濟快速發展，建設用地不可避免的占用耕地，為了保障耕地的數量，往往犧牲一些林地、草地或其他一些生態環境區域。現實中由于“占優補劣”導致耕地整體質量下降、生態環境被破壞現象嚴重。

（五）土地利用總體規劃的權威性、科學性不足

我國土地利用總體規劃的編制多采用指標控制，采取各項用地指標的層層分解，實行的是以資源為導向的用地配置方式，規劃缺乏彈性和應變能力，科學性不強，難以滿足經濟、社會發展的需要。

二、土地利用總體規劃建議

土地利用總體規劃制度是是我國土地利用的根本制度，是指導各地土地利用的最權威指標，必須將規劃做到實處，避免規劃成為紙上畫畫的空頭指標。

（一）制定法律法規，切實滿足公眾需求

制定專門的土地利用總體規劃法，增強土地利用總體規劃的法律效力是必要的。土地利用總體規劃必須對用地者的行為進行有效的調節才能發揮作用，達到其預期的目的【2】。

在土地利用總體規劃實施的過程中，政府的強制力是有效的，但土地利用行為的分散化，以及信息的不對稱性，需要政府有足夠的權威，加大執法的力度，同時還要加大監督的力度。

人們常說：“三分規劃，七分實施”，要保證規劃的效果，除了加強規劃的科學性之外，更重要的是規劃能切實的滿足公眾需求。

（二）處理好國家與地方、各部門間的利益矛盾

我國的土地利用總體規劃是一個多層次的規劃體系。如果權力集中在中央，那么在具體的實施過程中存在指標分解的技術性問題【3】。我國國土面積大，各地的自然條件、經濟狀況、社會發展水平有很大差距，需要由國家制定一個非常詳盡的計劃和安排，然后根據國家的發展戰略和各地實際發展情況適時地做出一些調整和修改。因此土地利用該規劃要想達到一個良好的效果，既要體現地方經濟發展的要求，又要在全國的范圍內進行土地利用的綜合平衡，這種中央和地方都參與的兩重性有一個很大的優點，即同時考慮國家和地方利益。

（三）各效益目標的協調發展。

耕地保護非常重要，但是耕地保護并非土地利用總體規劃的唯一目標。

我國目前正處于經濟高速發展的時期，提高全體國民的生活水平，增進國民的福利，也是公共利益的要求。經濟要發展，就必定會占用土地。依據《全國生態環境建設規劃》的要求，我國退耕還林、還草、還湖的力度將明顯加大，而全國可供開發后備資源又多處于生態環境脆弱的地區，因此我們必須處理好耕地保護和環境保護之間的關系。

三、結語

長期以來，由于種種原因我國土地利用總體規劃存在不合理、不科學的弊病，土地資源未能充分利用等種種問題。為了解決這些問題，防止土地利用的短期行為繼續發生，使土地資源得到優化配置和充分利用，迫切需要編制科學、可行的土地利用總體規劃，對土地利用的方向、結構、布局作出符合全局利益和長遠利益的宏觀規劃，借以指導各個局部的土地開發、利用、整治、改良和保護，為改善土地利用環境、提高土地利用率和土地利用的綜合效益創造良好的條件。

參考文獻：

[1]郭忠誠，施玉麒.土地利用規劃修編對規劃修編的啟示[J].上海地質，2009，30（3）：49-52，62.

[2]張鵬山.我國土地管理法制建設現狀及存在問題[期刊論文]-現代經濟信息2009（17）.

[3]張合兵，李晨，趙素霞.新一輪土地利用總體規劃中規劃實施保障措施的研究[J].安徽農業科學，2007，35（29）：9375-9376，9408.