山東省農村廁改狀況調查研究

楊謹銘+駱樂

摘要：農村廁所改造是落實供給側結構性改革、改善農村人居環境、促進農村經濟發展的重要舉措。山東省作為全國農村無害化衛生廁所改造的試點省，其廁改進程對我國其他省市具有借鑒意義。本研究在總結山東省農村廁改的條件、特點、進展等現實狀況的基礎上，探尋了制約山東省農村廁改的瓶頸問題，并據此提出了新時期農村廁改的相關政策建議，以期為農村廁改的深入推進提供參考。

關鍵詞：農村廁改；現狀；瓶頸；對策

中圖分類號：F320.3 文獻標識號：A 文章編號：1001-4942（2017）07-0155-06

Abstract Rural toilet renewal is an important measure in rural area. It is of great significance to implement the structural reform of the supply side， improve the rural living environment and promote the rural economic development. Shandong Province is the pilot province in national rural toilet renewal， so its process of toilet renewal can provide references for other provinces and cities in China. Based on the summary of the conditions， characteristics and progress of the rural toilets renewal in Shandong Province， this study explored the bottlenecks restricting the rural toilet renewal in Shandong Province， and put forward the relevant policy countermeasures in the new period to provide references for the further promotion of rural toilet renewal.

Keywords Rural toilet renewal； Present situation； Bottleneck； Countermeasures

農村環境污染治理是生態文明建設的重要部分，然而由于粗放的經濟發展方式，農村環境污染日益嚴重，而農村生活污染已成為了重要的污染源之一，這不僅影響村容村貌，更主要的是損害人們的身體健康[1-4]。農村廁所污染是農村生活環境污染的重要一環，習近平總書記把小廁所提到大民生的高度，強調農村廁所改造在新農村建設中具有標志性意義[5，6]。農村廁改投資不多但意義重大，對于改善農民生活環境、縮小城鄉差別、建設新農村、帶動鄉村旅游，都具有關鍵作用[7]。山東省自2014年開始啟動省級農村改廁試點工作，2015年被住建部列為農村無害化衛生廁所改造試點省之一。2015年11月，省委辦公廳、省政府辦公廳印發了《關于深入推進農村改廁工作的實施意見》。截至2016年12月底，全省改造農村無害化衛生廁所401萬戶，完成計劃任務的126.7%，環比上漲3個百分點，17市均超額完成年度任務，農村廁改現實條件逐漸成熟，廁改模式逐漸形成，農村衛生條件顯著改善，農民生活質量明顯提高。但是廁所改革既是重點更是難點，長期以來，農村廁所現狀一直是農村人居環境建設的短板，隨著廁改的深入，改造過程中關注少、推進難、前進慢、后患多等現實困境逐漸呈現。為此，本文在分析山東省農村廁所改造的現狀基礎上，找出制約農村廁改的現實困境，并嘗試性提出進一步推進農村廁改的對策。

1 山東省農村廁所改造的現狀

1.1 山東省農村廁所改造的現實條件

1.1.1 政府重視程度高 各級領導對農村廁改給予了較多關注，省領導多次就農村改廁工作做出重要批示和指示，并到現場實地調研，親自推動，為推進農村改廁工作指明了方向。

1.1.2 基礎設施條件相對完善 山東省農村經過幾十年建設發展，大都實現電、路、水等村村通，使改廁具備了基礎條件，特別是農村用水的村村、戶戶通，使改廁具備了條件。

1.1.3 戶均資金投入低 省財政按照平均每戶300元的標準進行獎補，市、縣級財政原則上要分別按不低于省級資金同等規模進行獎補，每戶改造成本不高，多數地方和農戶能夠承受。

1.1.4 群眾廁改意愿強 廁改工作惠及家家戶戶，與農村居民生活息息相關，而經過兩年的努力，已經完成廁改的農戶逐漸享受到生活質量提高、衛生條件改善的實惠，社會效應已經形成，為其他農戶廁改提供了范式，提高了廁改積極性。

1.1.5 廁改質量有保證 改廁嚴格操作流程，堅持“四統一”（統一設計、統一購料、統一施工、統一驗收），縣級主管部門提供符合當地實際的設計圖紙；縣（市、區）或鄉、鎮統一招標采購優良的廁具；以村為單位，認真組織施工；整村改廁完成后，由縣（市、區）負責組織驗收。

1.1.6 信息交流及時 省住建廳對農村改廁進度信息及時公布，改廁進度各地市每月一上報，省里每月一公布，及時交流改廁經驗情況，推進農村改廁的進展。

1.2 山東省農村廁所改造的主要模式

山東省地形相對復雜，兼具山地、丘陵、平原等多種地形；水資源分布不均勻，有的農村水少甚至缺乏；糞便利用程度不一，有的農村需要用糞便做肥料，有的則不需要；氣候條件、經濟發展、民風習俗、文化基礎等差異性較大，改廁工作的基礎和起點也不盡相同，這些差異性決定了改廁模式的多樣性。從山東省實際改廁情況來看，主要采用了四種改廁模式。

1.2.1 三格式化糞池 通過三個格，逐級沉淀腐化、過濾處理，經三格貯存發酵后，病菌和寄生蟲卵基本被殺滅，過濾出來的液體可做肥料，也可用來澆灌綠化用綠植等，不僅節水、無公害，還能制造生態肥料。這種模式主要在一般農村地區使用。

1.2.2 雙甕漏斗式廁所 “雙甕”一前一后埋入地下，中部大、口小，前甕略小、連著蹲便器口，后甕用蓋密封，前高后低，中間相互連通。主要優點是占地面積小，方便衛生。這種模式也主要在一般農村地區使用。

1.2.3 水沖式廁所 一是在城鎮污水管網覆蓋到的村莊和農村新型社區使用，與城市廁所直接接軌；二是在重點飲用水源地保護區內的村莊，建立管網集中收集處置系統，實現達標排放。主要優點是方便衛生。

1.2.4 糞尿分集式廁所 糞、尿不混合，分別收集，分別處理，分別利用。主要優點是節約水資源，造價低，同時不會污染地表水和地下水。這種模式一般在山區或缺水地區的村莊推廣使用。

1.3 山東省農村廁所改造的特點

1.3.1 政策保障好 山東省出臺《關于深入推進農村改廁工作的實施意見》（魯辦發[2015]50號）、《山東省農村改廁省級獎勵補助辦法》（魯財農改[2016]8號）等多項農村廁改的政策文件，同時出臺《一體式雙甕漏斗化糞池》、《一體式三格化糞池》兩個具體產品標準和衛生潔具選購、施工驗收、使用維護三項地方標準。一些地市圍繞省里的政策文件也出臺了多項地方政策，為農村廁所改造提供了參考。

1.3.2 完成效率高 從2016年開始農村廁改實行月報制度，從每月上報情況看，多數地市能夠按照任務計劃廁改，部分地市還會提前完成廁改任務。從2016全年情況看，全省農村廁改完成各市政府上報任務的126.7%，17地市均超額完成年度任務，2018年底前所有農村廁所的任務已經完成過半。

1.3.3 資金籌措及時 2016年初，省財政預撥6.45億元用于改廁啟動工作，中國農業發展銀行2016—2020年將在山東投放總額不低于200億的貸款，支持參與農村生活污水治理和改廁工作，各市通過政府獎補、個人出資、社會捐贈等形式累計投入資金達31億元，為農村改廁順利推進奠定了基礎。

1.3.4 示范帶動強 2014年，山東省在淄博市臨淄區和蓬萊市先期開展了農村改廁試點。2015年，在全省有改廁任務的鄉（鎮）中各選擇1個村莊作為先行試點村，整村進行無害化衛生廁所改造，逐村進行典型示范。青島、淄博、東營、濰坊等市普遍開展了縣區抓示范鎮、鎮抓示范村、村抓示范戶的三級試點，探索了可復制可推廣的經驗做法，試點農戶為其他農戶提供了較好的參考。

1.3.5 獎懲機制良好 山東省制定了農村改廁考核驗收辦法，每年對各縣（市、區）年度任務完成情況進行驗收，包括改廁過程驗收和結果驗收兩部分。在衛生城市（縣城、鄉鎮、村）評選中，將農村改廁工作作為必備條件。同時進行經常性的督導檢查和不定期、不定點抽查，對工作突出、成效明顯的通報表揚，對工作不力的進行約談，并及時公布進展情況。

1.4 山東省農村廁所改造的進度

1.4.1 山東省整體完成較好 2016—2018年山東省有647.3萬戶農村廁所需要完成改造。2016年實際完成改廁390.17萬戶，總完成率達到120.56%，占到了3年改廁任務的一半，整體完成較好（表1）。

1.4.2 全省廁改任務依然較重 截至2014年底，山東省農村無害化廁所普及率56.41%，還有685.8萬農戶使用旱廁，除列入農村新型社區和新農村規劃撤并村莊所涉及的38.5萬戶外，還有647.3萬戶廁所需改造，按戶均改造費用1 000～1 200元計，完成改廁約需71.2億元。山東、江蘇、寧夏、吉林4個省是住建部選擇的農村廁改首批試點省，而山東省同時又是農村生活污水治理試點省，農村廁改的任務依舊較重。

1.4.3 不同地市差異大 從改廁任務看，平均改廁任務為19.03萬戶，菏澤市改廁任務最重為58.00萬戶，東營市任務最輕僅有1.43萬戶，菏澤市的改廁任務是東營市的40倍之多。從完成率看，平均完成率為133.47%，有7個地市高于全省平均完成率，改廁任務最輕的東營市完成率最高，改廁任務最重的菏澤市完成率最低，東營市的完成率是菏澤市的兩倍多（表1）。

2 山東省農村廁所改造存在的問題

2.1 “1+1>2”效應——顯現弱

農村廁所是農村基礎設施的“短板”，按照木桶原理，補齊這一“短板”所帶來的社會效應應該是“1+1>2”的多贏，但是實際過程中，由廁所改造帶來的農村生活環境改善、鄉村旅游發展、衛生水平提升等附帶效應顯現還較弱。

2.1.1 廁改關注度不夠 一是認知程度偏差。部分地方政府認為廁所改造是民生問題的邊角，不是政府工作的主流，對農村生活環境的“短板”認識不足，對農村廁改投入的精力、時間有限，廁改提不到工作日程中，對通過廁改提升整個農村生活環境治理、拉動地方產業與經濟發展的初衷把握不足。二是重視程度下降。一些地方認為農村廁改只是一陣風，拖一拖、等一等就過去了，從而放松了對農村廁改的關注；還有一些地方存在觀望心態，不放棄也不重視，導致工作進展緩慢。

2.1.2 多部門聯合不夠 一是整體規劃不夠。農村廁所改造牽扯到財政、宣傳、農業、衛生等多部門，而各個部門之間缺乏一個總體規劃，難以避免重復建設、沖突建設的情況發生，不僅耗材傷力，而且難以借助廁所改造“補短板”的時機撬動整個農村地區的民生建設[8]。二是部門協調不夠。各部門對農村廁改都有自己的認識和理解，雖然在廁改中進行了一些合作，但更多的從本部門角度去完成任務，缺乏有效溝通和交流，各自為戰、互不相讓的現象仍有出現，難以形成合力。

2.2 “硬骨頭”遺留——推進難

2.2.1 不愿改的農戶遺留多 一是農戶認知度不夠。農村廁所一直是“臟臭陋險”的代名詞，部分農戶認為改不改廁對生活影響不大；廁改以后如廁習慣不適應也降低了農戶的改廁意愿。二是宣傳引導不夠。一些地方宣傳方式不科學，局限于發放紙質材料，而農村群眾對紙質材料難以有效閱讀，降低了改廁的認知率，造成農戶對改廁的意義、目的、方式、資金等了解不夠，改造后的廁所維護費用、方便程度也存在較多質疑，導致農戶不愿意改[9，10]。

2.2.2 不好改的農戶遺留多 一是改廁成本較高。山東省農村廁改任務已經大部分完成，由于秉承了先易后難的思想，先行改造的大多是廁改難度小的農戶，遺留的農戶大多是施工難度大的農戶。先行改造經驗難以奏效，改造難度加大，改廁成本高。二是改廁創新較難。山東省農村廁改開始時間早，在全國屬于首批試點省份，缺乏有效的經驗借鑒，相關的材料、技術短期內創新困難，在新材料選擇、新技術利用、新廁所維護上仍需摸索，對農戶的質疑不能很好回答，對農戶的廁改吸引力不足。

2.3 “跛腳”走路——前進慢

2.3.1 改廁進展不平衡 各地市的改廁基礎、任務存在明顯差異，有的地市本身改廁任務基數就小，加之經濟基礎又好，改廁數量大幅超過計劃數量，有些地市本身的改廁基數就大，加之經濟基礎又較差，改廁數量勉強完成計劃數量。部分地市已經提前完成改廁任務，而部分區市工作進度慢，仍有近八成的農村旱廁沒有改造。各地市改廁的不平衡容易導致工作步調難統一、任務安排不協調、驗收標準不一致等現實問題，阻礙農村改廁的整體進程。

2.3.2 改廁水平不一致 一是政府補貼標準單一。由于當前省財政按照平均每戶300元、建檔立卡貧困戶每戶補助400元的獎補標準進行，而大多數地市也是以同等的標準進行補貼，補貼標準單一，難以兼顧不同地區、不同進展程度、不同模式廁改的差異性，“雨露均沾”式的補貼難以保障經濟落后地市的廁改進行，同時也對廁改的快慢難以起到激勵作用，更不能有效兼顧不同模式廁改的差異性，很容易造成一些地區照錢改廁，錢多好改，錢少劣改，進而導致改廁優劣不一。二是多渠道融資力度不夠。當前廁改以政府補助為主，地方政府多渠道融資能力不足，導致資金短缺仍是廁改的關鍵制約因素。

2.4 急功近利——后患多

2.4.1 施工質量不高 一是過程監督較少。廁所改造涉及的農戶數量多，過程監督成本較高，監督次數較少，加之廁改只重視結果的驗收，對建設中存在的違規建設、偷工減料等現象難以及時制止引導。二是廁改標準較低。在改廁任務壓力下，為求廁改數量上升，不惜犧牲廁改質量的現象顯現。有的地方組織廁具產品招標不規范，造成改廁質量較差，不能實現無害化處理或者寒冷天氣不能使用。三是施工隊伍專業水平不高。專業施工隊伍培訓跟不上，有些地方施工隊伍招標不規范，導致未按國家強制性標準規定的技術要求進行施工。

2.4.2 后期維護不到位 一是管護主體不明確。改廁農戶遇到問題沒有專業人員及時給予解決，農村廁改后由誰服務、如何服務等后序問題尚需明確。二是管護服務業不完善。部分地區還沒有建立改廁后的社會化管護機制，廁具維護、糞渣抽取利用等后續工作尚需加強。三是如廁知識宣傳不夠。一些群眾還不會正確使用改造后的廁所，長時間旱廁使用的陋習在廁改群眾中普遍存在，由新廁所、舊陋習引發的廁所堵塞、損壞和“不衛生”現象頻發。

3 山東省農村廁所改造的政策建議

3.1 變“強弩之末”為“箭在弦上”

農村廁所改造工程點多、線長、面廣，涉及到千家萬戶，而農村改廁作為農村基礎設施“補短板”的民生工程，已經到了“箭在弦上，不得不發”的地步，雖然山東省農村廁改已經完成了大部分，但是廁改并非“強弩之末”，應提高廁改的重視程度，繼續把改廁工作抓緊、抓實、抓好，注重廁所改造的多元效應，以小廁所改革撬動整個民生的大發展。

3.1.1 小事辦好，好事辦早 一是將小事辦好。應改變個別地區將廁改看成政府工作小事，將廁改工作往后排、廁改日程往后拖的思想，按照補齊短板、推進農村供給側結構性改革的要求抓廁所革命，促進民生完善。把農村改廁作為省級生態鄉鎮、生態村評定的重要考核指標，列入農村環境監管范圍，將廁改與農村人居環境建設緊密結合，及時通報總體改廁規劃，對廁改完成情況定期通報與檢查，并在新聞媒體公布改廁進展情況，切實解決好領導不落實、資金不落實、組織實施抓得不緊等問題。二是將好事辦早。改變部分地區上面催一催，下面緊一緊，上邊補一點，下邊干一點的做法，鼓勵先干先補、不干不補、過期不補，營造出村比村、戶比戶、爭先恐后的氛圍，努力使群眾變“要我改廁”為“我要改廁”。

3.1.2 調關系，重聯動 重視多部門聯動作業，各級各部門都要各司其職、密切配合，切實形成齊抓共管、統籌推進的良好格局。一是與扶貧工作相結合。農村改廁任務要繼續與脫貧攻堅等工作統籌考慮，安排好建檔立卡貧困戶的改廁任務。二是與村容村貌整治相結合。要把改廁與污水處理、垃圾收集、環境整治等工作一體化推進，使改廁后的長效維護、糞渣利用與垃圾處理等有機結合。三是與農村傳染病抑制相結合，把改廁作為衛生健康的基礎建設來抓，有效抑制手足口病和腸道等傳染病傳播。四是與美麗鄉村建設相結合，立足發展全域旅游，對農家樂、鄉村旅游經營點戶廁和公廁進行特色化改造。

3.2 變“武火爆炒”為“文火慢熬”

山東省農村廁改前期任務緊、進度快，“快馬加鞭”的效果隨即展現，而在后期的推進中，“武火爆炒”式的工作作風難以消化掉難啃的“硬骨頭”，應該轉化為“文火慢熬”式的新方式，重視廁所改造的軟環境建設，以此帶動廁所改造的硬件發展，不搞“一刀切”，分類指導廁改。

3.2.1 宣傳引導，營造氛圍 一是結合農村地區的實際情況，采用報刊、電視、廣播等淺顯易懂的宣傳方式，通過刷寫標語、懸掛橫幅、發放宣傳手冊、“三下鄉”活動、遠程教育等方式宣傳改廁技術和改廁意義，提高如廁知識的通達率。二是注重區分不同年齡、性別的宣傳。農村婦女對家庭環境衛生起到關鍵作用，要充分發揮婦女“半邊天”的作用，重視青少年的校園宣傳，重視老年人的入戶宣傳。

3.2.2 科技創新，激發活力 一是創新廁改材料。推廣使用低成本、便捷的綠色材料，形成市場競爭機制，推動更多質優價廉廁改用具的使用，進一步降低改廁成本。二是創新廁改技術。針對防滲、防凍、防腐、防堵、防臭等問題，積極創新技術。大力推廣“源分離免水沖生物技術”、“發泡式微生物降解節水技術”等生物處理技術，通過污物自然化解避免造成環境污染。同時，推廣應用電子分解技術、光觸媒技術、射線殺菌技術以及便池專用噴香劑等除臭殺菌技術，從源頭分解氨類化合物，消除異味，覆蓋臭味，殺毒滅菌。三是創新廁改方式。鼓勵農戶以自備建筑材料或出工等形式參與改廁，降低成本。同時突出廁所人性化，對老年人、殘疾人安裝坐便器，方便其生活。

3.3 變“獨角戲”為“大合唱”

山東省廁改雖然是以各地市為單位分別展開的，各個地市“獨角戲”唱的較好，但是不同地市之間的差距卻拉大，而整個廁改過程不是單個地市、單個典型的“獨角戲”，而是整個山東、整個地市的“大合唱”，更要重視公平。因此，應該從山東省整體的角度進行通盤考慮，只有農村廁改的整體水平提升，才能打好山東農村發展的硬仗。

3.3.1 慢改提速度、快改提質量 一是建立改廁幫扶機制。山東省已經涌現出許多典型的改廁案例、樣板，應該充分發揮這些典型案例的帶動作用，試點先行，以點帶線，以線織面，持續擴大試點，幫助更多未改、難改的地區加快廁改進程。二是優化廁改水平，從質量上進行提升、從技術上進行創新、從模式上進行多元，切實提高改廁水平。

3.3.2 差異化補貼，多渠道融資 一是空間差異化。山東省不同地市的經濟發展水平差異明顯，對經濟發展較好、地方財力較足的地市減少補貼標準，而對經濟發展稍差、地方財力有限的地市提高補貼標準。二是時間差異化。制定廁改時間進度表，對提前完成廁改任務的地市提高補貼力度，而對廁改進度緩慢的地市降低補貼力度，激發廁改緩慢地市的積極性。三是種類差異化。對廁改成本較高的模式提高補貼標準，對廁改成本較低的模式降低補貼標準。四是要注重多渠道、多方式籌措資金，改變單純依靠政府補貼的被動局面。

3.4 變“功在當代”為“利在千秋”

農村廁改建設時間短，使用管護時間長，廁改的數量短期內可以顯現，但是廁改的質量要靠長期的檢驗。要樹立廁改工程“功不必在我”的政績觀，關注群眾的長遠利益，不搞形式主義、表面工程。

3.4.1 確保施工質量 一是加強技術指導。廁改的試錯成本較高，因此改造過程中應定期對改廁施工現場進行質量巡查和指導監督，規范施工管理，對不按設計施工、偷工減料、違規建設，造成重大質量問題的，必須限期整改并嚴肅追究有關責任人的責任。二是嚴控建設標準。在保證安全和控制成本的條件下，嚴格按照有關標準進行改廁，必須達到主要部件合格、結構安全和基本功能齊全。三是加強農村建筑工匠培訓和管理。改廁工程必須由培訓合格的工匠或有資質的施工隊伍承擔，及時組織施工人員到典型地區現場取經。改造后，通過社會公示、群眾滿意度調查、農戶簽字驗收等形式，讓群眾進行評判。

3.4.2 重視后期維護 一是完善管護主體。管護主體可以是以村為單位選派的專門人員，也支持專業協會、合作社、專業公司等新型市場主體參與廁所后期一體化服務，實行改廁管護社會化服務和市場化運作，公開服務電話，完善服務渠道。二是培育服務行業。鼓勵企業或個人發展有機肥生產，收集和處理廢渣污水，發展循環農業，營造良好的人居環境，催生拉動鄉村旅游、鄉村建設投資，糞水清理、廁具維修等相關服務行業。

參 考 文 獻：

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