公益訴訟破解主體資格困境：檢察機關“替民告官”

霍思伊

檢察院被賦予提起公益訴訟的功能后，大量的案件可以通過訴前程序解決，既提高了行政救濟的效率，又有效節約了司法資源。

2017年6月27日下午，十二屆全國人大常委會第二十八次會議以148票贊成、1票棄權的投票結果，表決通過了關于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，該決定自2017年7月1日起施行。

在修改后的兩部法律中，首次明確檢察機關可以提起公益訴訟。這意味著，試點兩年的檢察機關提起公益訴訟制度全面實施。

檢察機關“為民請愿”

這一制度的實施，主要涉及兩部法律兩個法條的修改。

修改后的民事訴訟法在五十五條下新增第二款，規定人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有法律規定的機關和組織起訴，或者法律規定的機關和組織不起訴的情況下，可以向人民法院提起訴訟。

修改后的行政訴訟法第二十五條亦增加一款，規定人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。

在2017年6月30日的發布會上，最高檢民事行政檢察廳廳長胡衛列介紹了試點兩年來的情況。他說，試點地區針對案件的不同特點，運用支持起訴、督促起訴、訴前建議、提起訴訟、行政附帶民事公益訴訟等多種手段，共辦理生態環境和資源保護領域案件6527件、國有土地使用權出讓領域案件860件、國有資產保護領域案件1583件、食品藥品安全領域案件83件，案件覆蓋所有授權領域。

截至2017年6月，試點地區檢察機關通過公益訴訟挽回直接經濟損失89億余元，其中，收回國有土地出讓金76億余元，收回人防易地建設費2.4億余元，督促違法企業或個人賠償損失3億余元。

中國政法大學行政法學教授應松年告訴《中國新聞周刊》，中國此前的行政訴訟，主要側重權利救濟和保護公民私人權益，是主觀訴訟，即只有當個人的權益受到直接損害時才有資格提起訴訟。但在一些國有資產流失、環境污染、生態破壞等侵害國家利益和公共利益的案件中，不存在特定的受害人，或者即使個人權利受到了侵害，也很難直接證明，因此無法通過訴訟制止損害。“在中國，一直存在法定公益訴訟主體資格模糊的情況。”

胡衛列指出，檢察機關提起公益訴訟，彌補了行政公益訴訟的主體缺位，全國人大常委會的授權決定，填補了行政訴訟法中缺少行政公益訴訟制度的空白。

西南政法大學教授劉藝表示，檢察機關提起行政公益訴訟，不是基于直接利害關系要件，而是基于訴訟擔當職能，屬于廣義和客觀的“民告官”范疇。“屬為民請愿，這種訴訟類型被稱為客觀訴訟。”

她認為，檢察機關提起公益訴訟制度的出臺，源于近年來國家治理理念的變化，即從行政主導的國家治理體系，逐漸向行政和司法并重的治理方式轉變。

“國家希望通過提升司法治理的能力，更多地發揮司法治國理政的功效，于是從兩方面推動改革，一是推動法院行政審判工作的改革，二是推動檢察院提起公益訴訟制度的改革。”

配套待完善

從2007年開始，武漢市洪山區的青菱湖一直被違法圍網圍欄養殖困擾。湖泊被污染，水體環境遭到嚴重破壞。但由于是歷史遺留問題，當地行政主管部門多次監管未見成效。

在檢察機關對有關行政主管部門起訴后，相關違法行為人主動配合行政執法，積極整改。目前，青菱湖長達345600米的圍欄圍網全部被拆除，投肥投餌養殖現象杜絕。

胡衛列在前述新聞發布會上指出，檢察機關在行政公益訴訟訴前程序中，通過檢察建議，督促行政機關依法履行保護公益職責，增強了行政機關依法行政的主動性和積極性，而對不予整改的行政機關提起行政公益訴訟，進一步強化了訴前程序的督促效果。

據統計，2015年7月至2017年5月，試點地區檢察機關共辦理公益訴訟案件7886件，其中訴前程序案件6952件，占比88%強。在訴前程序案件中，行政機關主動糾正違法4358件，相關社會組織提起訴訟34件。在提起訴訟的案件中，人民法院判決結案222件，全部支持檢察機關的訴訟請求。

對一家化肥廠排污情況的專項檢查。修改后的民事訴訟法規定，檢察機關可以對破壞生態環境和資源保護等行為提起公益訴訟。

應松年表示，由于檢察機關自身就是法律監督機構，可以通過訴前程序的設置，提醒和督促行政機關自糾。此前，檢察機關發出檢察建議后，如果行政機關不及時改正，缺乏強有力的后續措施對其制約。檢察官提起公益訴訟制度建立后，如果行政機關不予整改糾正，將面臨被檢察機關提起公益訴訟的風險。因此，行政機關大多會進行自糾。

華南師范大學政府改革與法治建設研究院院長薛剛凌告訴《中國新聞周刊》：“檢察院通過訴訟的方式，可以把行政機關的違法或不作為行為公開化，無形中給了行政機關很大的壓力。”

劉藝指出，由于大量的案件可以通過訴前程序解決，因此這項制度既提高了行政救濟的效率，又有效節約了司法資源。

她說，公益訴訟尤其是民事公益訴訟案件，調查取證難度大，需要建立侵權行為和損害后果之間的直接因果關系。相較一般的社會組織而言，檢察院有人才和專業上的優勢。

但薛剛凌也指出，檢察機關只有提起訴訟的權利，卻沒有調查核實權。作為法律監督機構，檢察院可以要求被調查機關配合取證，但缺乏剛性的強制調查措施。

試點單位之一、北京市門頭溝區人民檢察院檢察長楊淑雅此前曾坦言，一方面是公益訴訟的調查難度遠遠大于貪污瀆職犯罪案件;另一方面，公益訴訟案件辦理缺乏規范程序，案件類型新、界定范圍認識不統一，檢察機關和法院辦理、審理難度大、效率低。

劉藝表示，無論對檢察機關、法院還是環保組織而言，公益訴訟都是新生事物。兩年間試點了849家基層、市級檢察院，但全國共有2000多家市級檢察院，大量的市級以下檢察院都沒有參與試點，對這一領域比較陌生。她建議加強民事行政部門的人才配置，讓更多檢察官向民行部門傾斜。

另外，多位受訪專家表示，檢察機關提起公益訴訟還需要一系列配套的程序和相關制度。比如建立公益訴訟資金專用賬戶，完善內外協調機制，改造和完善訴訟代表人制度、舉證責任制度等。

劉藝告訴《中國新聞周刊》，檢察機關提起公益訴訟，收集證據時會涉及鑒定費和評估費問題，目前檢察院在此類支出上還沒有單獨的財政資金支持。

劉藝說，試點期間，部分檢察機關聯合財政、法院、環保等相關部門，建立了公益訴訟資金專用賬戶，統一收取通過公益訴訟所獲得的賠償金，在各方的統一監督下，將資金用于生態環境修復。

應松年建議，最高人民法院和最高人民檢察院在協商后，應進一步發布更加細化的司法解釋，在程序上對檢察機關提起公益訴訟制度進行規范。