新版總規或拉開北京重組序幕

蔡如鵬

新版“北京總規”提出“一核”的概念，并置于空間布局的首要位置，讓外界紛紛猜測，隨著北京中心城區非首都功能的疏解，東、西城很可能會合并重組，成立新的行政區。一位曾參與2004年版“北京總規”編制工作的規劃專家在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，從現在已公開的信息看，北京現有行政區劃進行調整的可能性極大。

備受外界關注的《北京城市總體規劃（2016?2030）》（以下簡稱新版“北京總規”）審批工作有了新的進展。據《北京日報》近日報道，6月27日上午，習近平主持中央政治局常委會議，專題聽取北京城市總體規劃編制工作的匯報，并發表重要講話。

新版“北京總規”的編制工作起步于2014年初。經過三年的打磨，于今年5月17日在北京市委第十一屆十四次全會審議通過，并正式上報中共中央、國務院審定。一旦批準，新版“北京總規”將成為北京城市發展的法定藍圖，對今后十幾年的空間布局起到指導和約束作用。

從之前北京市政府對外公布的信息看，新版“北京總規”很可能將拉開北京城市功能空間重組的序幕，改變單中心聚集、城市“攤大餅”的發展模式。

6月19日，北京市委書記蔡奇在中共北京市第十二次代表大會上也表示，未來五年，北京發展將形成新骨架，對北京老城進行重組，推進建設北京城市副中心，整體上形成“一核一主一副、兩軸多點一區”的城市空間布局。

新行政區呼之欲出？

新版“北京總規”在上報前，曾在今年3月29日在北京市規劃展覽館進行了為期30天的公示，征求市民意見。

當時，在公示的草案中，對北京城市空間布局的規劃方案是“一主、一副、兩軸、多點”（“一主”指中心城區，即城六區;“一副”指北京城市副中心;“兩軸”指中軸線及其延長線、長安街及其延長線;“多點”指門頭溝、房山等10個周邊城區），并沒有提及“一核”和“一區”。

今年5月17日北京市委第十一屆十四次全會對新版“北京總規”草案進行了審議。會后，有關北京城市空間布局的提法，發生了明顯的變化。

據《北京日報》報道，時任北京市委書記郭金龍在會上指出，北京要構建“一核一主一副、兩軸多點一區”的城市空間結構。但報道并沒有說明，新增的“一核”、“一區”具體指什么，以至于有媒體猜測“一區”可能指剛剛設立的雄安新區。

不過，這很快被證實是一種誤解。負責牽頭“北京總規”編制工作的北京市規劃和國土資源管理委員會第二天就在其官方微博上辟謠，稱“一核”是指首都功能核心區;而“一區”則是指以西北部山區為主的生態涵養區。

“一區”所指的范圍比較明確，但“一核”具體包括哪些區域，目前的官方文件中并沒有明確說明。不過，在公示的新版“北京總規”草案中，曾提到按功能將中心城區劃分為核心區、西北部地區、東北部地區和南部地區。其中，核心區是政治中心、文化中心和國際交往中心的核心承載區;歷史文化名城保護的重點地區;彰顯國家形象的重要窗口，主要指東、西城。

東、西城不僅是中央及各部委辦公的主要區域，也是北京老城的所在地。自2010年7月北京原“東西文武”四區合并為兩區后，一直有呼聲呼吁東、西城進一步合并。

此次，新版“北京總規”提出“一核”的概念，并置于空間布局的首要位置，讓外界紛紛猜測，隨著北京中心城區非首都功能的疏解，東、西城很可能會合并重組，成立新的行政區。

一位曾參與上一版（2004年版）“北京總規”編制工作的規劃專家在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，城市規劃中有關行政區劃的內容，在正式公布前都是涉密的。不過他認為，從現在已公開的信息看，北京現有行政區劃進行調整的可能性極大。

“在新版‘北京總規送審稿中，‘一核與‘一主、‘一副在表述上是并列的，但在現有的行政區劃中，核心區所在的東、西城都屬于中心城區，也就是在‘一主的范圍內。這在邏輯上明顯不通，除非把‘一核從‘一主中剝離出去。”

這位不愿具名的規劃專家推測，將來很可能會對東、西城區進行合并重組，并在此基礎上設立相對獨立的中央政務區（或中央辦公區），也就是新版“北京總規”中提出的“一核”。

持同樣觀點的還有方正證券首席經濟學家任澤平。這位國務院發展研究中心宏觀部原研究室副主任撰文分析，隨著雄安新區設立、通州副中心建設加快、北京市級機關東遷，老城重組有望提上議事日程，中央政務區或呼之欲出。

2015年初，習近平主持召開中央財經領導小組會議，審議《京津冀協同發展規劃綱要》。習近平在會上提出了“多點一城、老城重組”的思路。其中，“一城”即中共中央、國務院于今年4月1日批準設立的雄安新區。

任澤平分析稱，如果“老城重組”只是一般的行政區劃調整，這斷然不能與被稱為“千年大計、國家大事”的雄安新區并列成為中央推進京津冀協同發展的重要思路。因此，很可能是指設立中央政務區。

日前，北京市委常委會在召開擴大會議傳達學習習近平在中央政治局常委會會議審議新版“北京總規”時的講話精神時，再次將“一核”與北京城市副中心、雄安新區同時提及。

會議指出，領會習近平講話精神，要把握三個關系。除了“都”與“城”、“舍”與“得”之外，還要把握好“一核”與“兩翼”的關系。

3月28日，工作人員向媒體介紹《北京城市總體規劃（2016年～2030年）》草案相關內容。

繼北京城市副中心、雄安新區這“兩翼”揭開面紗后，不少人預測中央政務區（即“一核”）或將浮出水面，成為京津冀協同發展這盤大棋中最后、也是最關鍵的落子。

在任澤平看來，設立中央政務區至少有兩層重要意義。其一是進一步加強千年古都的保護與傳承;其二是理清北京作為首都和一級地方政府之間的內在矛盾，有利于加快非首都功能疏解、治理北京大城市病及促進京津冀協同發展。

2016年，時任北京市常務副市長的李士祥曾經在接受媒體采訪時表示，東城區與西城區的合并是老城重組，不能簡單地理解為合并。重組不是一個簡單的拼盤，前提還是要完善首都的城市規劃。此事還需要進行充分的論證，過程復雜，目前尚無時間表。

事實上，這幾年東、西城已經開始了人口和產業的疏解工作。到2016年年底，面積92.4平方公里的東、西城，有常住人口214萬、戶籍人口244萬。按照北京市政府規劃，到2020年，東、西城將疏解33萬居住人口;到今年年底，所有生產制造業企業將全部退出東、西城。

任澤平認為，隨著北京市級機構確定年底東遷通州副中心、非首都功能加快疏解、低端業態調整退出、集體戶空掛戶清理、環境整治和棚改項目推進等，老城重組的條件已經日趨成熟。

此前，《財新》雜志援引知情人士的消息，稱新版“北京總規”送審稿已經為中央政務區在空間上預留了位置。不過這位知情人士也表示，設立中央政務區及其具體規劃，不是由北京市和相關部門研究論證的，需要中央部門研究定奪。

前述參與2004年版“北京總規”編制工作的規劃專家也向《中國新聞周刊》表達了相同的觀點。他告訴記者，一個城市的總體規劃，只涉及該地區發展框架性的、方向性的原則問題，不會太細，更不會越權。

這位規劃專家推測，如果確要設立中央政務區，那么很可能也是先調整現有的行政區劃，但不論是前者還是后者，都不是“北京總規”職責范圍之內的事情。

合并呼聲由來已久

最早公開提出中央政務區這個概念的，是北京市政協委員、北京國際城市發展研究院院長連玉明。

2015年11月，連玉明在國際城市論壇京津冀協同發展年會上提出，北京在“十三五”期間最重要的是辦好兩件事，一是加快城市副中心建設;二是推動老城重組，優化調整東、西城行政區劃，建立中央政務區或首都區。

幾個月后，連玉明又在北京2016年兩會上拿出提案，建議加快建立中央政務區。

他在提案中說，中央明確“四個中心”首都城市戰略定位和京津冀協同發展，為建立中央政務區提供了最好的時機。推動東西城區行政區劃調整，強化中央政務服務功能，弱化中心城區的經濟功能，符合中央要求。

連玉明告訴《中國新聞周刊》，2010年原“東西文武”四區合并為東、西城后，他就一直在關注首都核心區優化整合的問題。

后來，在編制北京市西城區“十三五”規劃綱要時，他越來越覺得2010年的行政區劃調整不徹底，沒有從根本上破解一些阻礙北京城市發展的深層次問題。

“比如，行政區劃調整后的東、西城兩區仍然沒有擺脫既要搞服務又要搞經濟的矛盾，導致北京中心城區非首都功能仍在不斷聚集，‘大城市病愈演愈烈。”他認為，應該進一步推進東西城合并，建立專門服務于中央和國家的北京政務中心區，成為一個以中央政務服務為主導功能的首都核心功能區。

在北京，與連玉明觀點一致的人并不在少數。也是在2016年北京兩會上，九三學社北京市委提交了一份題為《疏解非首都功能形勢下的舊城保護工作》的提案，建議東城、西城區兩區合并，建立北京中央區，以此提升古都保護的全局意識，科學規劃北京市中央區疏解工作。

有數據顯示，在1990年至2003年的13年間，北京共拆除胡同639條，是前40年的3.1倍。北京老城傳統風貌區面積僅占老城面積的19.82%。

在這份提案中，九三學社北京市委列舉了東城區翠花胡同被侵占的例子。翠花胡同東口被正在施工的嘉德藝術中心大廈侵占，近700年的胡同東段消失，黎元洪總統府圍墻界碑險遭破壞。

九三學社北京市委提出：“如果在北京疏解非首都功能的工作中不重視古都風貌保護、文化遺產保護，就可能出現文化遺產保護形勢的惡化。”

如何解決舊城保護中出現的各種問題？九三學社北京市委認為，設立中央區是一個很好的辦法。因為，這對于老城保護統一布局有利，既可以在疏解非首都功能工作中提高古都保護的理念，提高工作效率，也可以進一步強化老城整體保護作為疏解非首都功能工作中的指導思想之一，提升古都保護的全局意識，科學規劃北京市中央區疏解工作。

九三學社北京市委還呼吁以市委市政府為首的機關、單位遷出老城，作保護老城遺產表率，“以后也應當不再在老城區新建任何大型商業娛樂場所，不再向老城內新遷入大型黨政軍機關和高等院校及研究機構。”

有關東、西城合并重組的呼聲，事實上由來已久。據前述參與上一版“北京總規”編制工作的規劃專家透露，當年在編制2004年版“北京總規”時就有相關的備選方案。

不過，現有行政區劃的合并，會給地方政府帶來很大的挑戰。一個最現實的問題就是，合并后會造成行政崗位的大量縮減，如何安置冗余的人員是一個很頭疼的難題。

據這位規劃專家透露，2010年因原“東西文武”四區合并而產生的富余人員，到現在為止北京市都還沒有完全消化掉。

很可能正是出于上述因素，有關北京老城重組的話題，多年來一直是雷聲大雨點小。而真正把這項工作提上日程的，還是2014年中央出臺的京津冀協同發展戰略以后，尤其是此后習近平兩次視察北京，使相關工作開始駛入快車道。

為“一核”騰籠換鳥

2014年2月26日，習近平視察北京，要求堅持和強化北京首都核心功能，調整疏解非首都核心功能，努力把北京建設成為國際一流的和諧宜居之都。

在這次視察中，習近平還主持召開座談會，專題聽取京津冀協同發展工作匯報，將其上升為國家戰略。

2015年4月，中央正式通過了《京津冀協同發展規劃綱要》。在審議綱要時，習近平進一步提出了“多點一城、老城重組”的發展思路。

很快，這一思路被列入北京市“十三五”規劃之中。2016年1月，時任北京市長王安順在當年的政府工作報告中也明確表示，北京將推動老城功能重組，強化核心區政治活動、文化交流和國際交往等服務功能。

此次新版“北京總規”送審稿為何在布局中增加“一核”，官方至今沒有對外說明原因。但外界猜測，這很可能與中央提出的老城重組思路有直接關聯。

國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長史育龍在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，與前幾個版本相比，新版“北京總規”一個很大的不同，是時代背景發生了很大的變化。因為京津冀協同發展戰略的需要，編制工作要更多地考慮區域間的聯系與互動，有更大的視野。

新版“北京總規”在其開篇的《說明》中也明確寫道：為什么編制城市總體規劃？為貫徹落實習近平總書記2014年2月26日和2017年2月24日視察北京的重要指示，深入思考“建設一個什么樣的首都，怎樣建設首都”這一核心問題。

北京市規劃和國土資源管理委員會在答復《中國新聞周刊》采訪的一份書面材料中也提到，“此次規劃歷經三年、七易其稿，就是要站在新的歷史起點上，對黨中央、國務院重大戰略部署和做好首都各項工作指示的具體落實，體現了重大轉折期首都發展的新理念、新要求、新期待。”

從公示的草案看，新版“北京總規”的確體現了中央的要求，是一個名副其實的“減量規劃”，確定了人口總量上限、生態控制線和城市開發邊界三條紅線。

根據這份規劃，北京將按照以水定人、以水定地的要求，確定全市常住人口到2020年控制在2300萬人以內（2016年北京的常住人口為2173萬人），2020年以后長期穩定控制在2300萬人左右。2020年城鄉建設用地規模逐步減量到2860平方公里左右（北京現有的城鄉建設用地規模為2921平方公里），2030年進一步減至2760平方公里左右。

一個值得注意的細節是，之前“北京總規”僅報國務院審批，而此次是上報中共中央、國務院審定，這在城市規劃審批中極為罕見。

中國區域科學協會會長、首都經貿大學副校長楊開忠認為，中央之所以對新版“北京總規”格外重視，是因為在新的歷史階段，這份藍圖對建設什么樣的首都、怎樣建設首都、貫徹落實京津冀協同發展戰略，具有非同一般的戰略意義。

按照新版“北京總規”，老城重組將是整個北京城市規劃中的重要一環。在楊開忠看來，當前推動老城重組的意義已經不再局限于北京，“還在于與城市副中心、雄安新區共同形成‘一核兩翼的首都空間戰略布局，進而推動京津冀協同發展，和以首都為核心的世界級城市群建設。”

外界認為，如果老城重組后設立中央政務區，首都職能將劃歸給中央政務區，未來首都或與北京分開，首都是首都，北京是北京。

國家規劃專家委員會委員、中國人民大學區域與城市經濟所教授張可云，長期跟蹤研究北京的發展。他在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，北京之所以會出現“大城市病”，就是沒有處理好“都”與“城”的關系，兼具了太多的職能。

作為首都，中央不需要北京大力發展經濟;但作為一級地方實體，北京則具有大力發展經濟的內在動力。

“由于北京具有首都優勢，其資源配置及收入增長的機會并不被公平和效率的原則所支配，出現了要素只進不出或者只輸出低級要素而留住高級要素的局面。”張可云說，“換言之，北京的首都屬性固化了北京與其他地區的要素流動方向。”

在張可云看來，要解決北京的“大城市病”，就必須要把“首都屬性”與“北京屬性”區分開。

北京大學首都發展研究院院長李國平也告訴《中國新聞周刊》，處理好“都”與“城”的關系，就是要疏解北京非首都功能，圍繞“都”的功能來謀劃“城”的發展，同時以“城”的更高水平發展服務保障“都”的功能。

一些學者認為，此次新版“北京總規”新增的“一核”，與城市副中心、雄安新區實際上形成了呼應，后者是承接北京非首都功能，前者則是強化首都核心功能。

南京大學城市科學研究院副院長、城市規劃專家胡小武指出，非首都功能逐漸轉移到其他區位后，勢必會突出某些區位從而推動北京的首都核心功能的有機集中。他認為，這是新版“北京總規”中提出的一個很重要的變化。

江蘇省社科院區域現代化研究所助理研究員何雨則認為，新版“北京總規”將拉開北京城市功能空間重組的序幕，而空間重組的核心目標，就是為“一核”騰籠換鳥，并由此重構北京城市的新動能與新形態。

首都特區或不現實

如果設立中央政務區，應該采用什么管理模式？

任澤平分析，未來中央政務區有兩種選項：其一，成立中央政府派出機構（如管委會），雖然在行政區劃上仍屬北京，但主要事務不再由北京市負責。在派出機構模式下，中央政務區不能設置人大、政協，公民的選舉權和被選舉權只能通過北京實現。其二，成立省級政府，完全與北京脫離。這種模式意味著完全的“新首都”，需要修改憲法。

相比之下，任澤平認為，短期內采用第一種選項的可能性較大，即成立中央政府派出機構。

在任澤平看來，第一種選項與美國華盛頓特區的模式有一定相似之處。美國華盛頓特區面積178平方公里，人口約65萬，直屬于美國國會、不隸屬于任何一個州，在眾議院僅有一名沒有選舉權的代表，在參議院沒有代表，有3張總統選舉人票。

不過，連玉明不同意把中央政務區建成一個像美國華盛頓特區、澳大利亞首都特區那樣的首都特區。

“美國和澳大利亞是聯邦制國家，這種首都特區的行政設置比較適用。”他解釋說，“但設立首都特區不符合我國行政區劃設置的法理基礎，容易給京津冀區域本來就比較復雜的行政協調增加更大的難度，還會削弱北京未來作為京津冀世界級城市群中心城市的實力。”

他認為，建立中央政務區比較現實的路徑，應該是進一步推進東、西城合并，建立專門服務于中央和國家的政務中心區，成為一個以中央政務服務為主導功能的首都核心功能區。

贊成連玉明觀點的聲音似乎更多一些，不少學者都認為在現階段設立首都特區不現實。除了法理基礎、行政體制等因素之外，一個更有說服力的理由，是這與京津冀協同發展戰略的初衷背道而馳。

因為，首都特區和北京市一旦分離，未來北京幾乎所有重要的市政公用設施都會跨行政區劃，如北京地鐵1號線、4號線、5號線、6號線等，在管理協調上更加復雜。如果協調不好，這不但不利于京津冀地區的協同發展，反而會增加融合的難度。

另外，即便老城重組，是否取名為中央政務區，目前的看法也不一而足。

“中央政務區應該是功能意義，而非行政管理意義上的一個分區”。楊開忠說，“即使未來東、西城合并為一個行政區，也不宜叫做中央政務區。因為東、西城區不僅是政治中心的核心承載區，也是文化中心的核心承載區，叫中央政務區不利于發揮文化中心的作用，不利于歷史文化的保護。”

《國際金融報》此前曾引述一位知情人的消息說，在新版“北京總規”預留的位置中，中央政務區僅包括兩塊區域，一是長安街天安門為中心的帶狀區域，還有西北邊海淀區內的一小片區域，面積并不大。

如果這一消息確鑿，那么未來的中央政務區很可能不是一個行政區，而僅僅是一個功能區的概念，該區域將以中央機關布局為主。而重組后的老城，或將采用其他的名字命名，比如老城區、中央區或首都區等。不過，這都還有待官方最終消息的確認。