基層公務員職務與職級并行制度的落實之策余

摘要：為解決基層公務員“晉升難”“待遇低”等現實問題，中央專門開辟職級晉升通道，在縣以下機關實施職務與職級并行制度。在給基層公務員帶來益處的同時，新制度在實施中也會遇到一些新情況，面臨一些新問題。為了貫徹好中央精神，當前需要從三個方面加強落實：建立健全考核機構與隊伍，擴大民主測評范圍，整合并優化考核內容與形式；借鑒職務晉升的優勢，設置恰當比例的職級晉升，建立職級淘汰機制；設立日常協調管理機構，科學協調職務職級之間矛盾，切實做好上下級機關的工作銜接。

關鍵詞：基層公務員；職級晉升；職務晉升；公務員制度改革

中圖分類號：D6303文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2017）07-0004-06

習近平總書記在全國組織工作會議上提出：“怎樣是好干部？怎樣成長為好干部？怎樣把好干部用起來？”并認為：“正確回答和解決這3個問題，我們的干部工作就能做得更好。”[1]干部工作做好了，治理主體的關鍵便抓住了。同樣，基層公務員工作做好了，基層范圍內的改革與治理也就能夠很好開展。多年來基層公務員普遍面臨著職業發展問題，也被看作晉升“天花板現象”，[2]一直備受社會關注。2015年初，中央頒布《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》（以下簡稱《意見》），在職級設置、晉升條件、晉升辦法、晉升后待遇及管理等方面做出了新規定。新制度的設立主要為了解決基層公務員“晉升難”、“待遇低”等現實問題。這是全面深化改革過程中的重要一環，也被認為是公務員制度改革的重大突破。目前，各省市都已進入實施階段。在給廣大基層公務員帶來益處的同時，職務與職級并行制度（也被稱為“職級晉升制度”）在實施中也面臨著諸多困境。[3]除了此前職務晉升遺留下的老問題之外，一些新問題也相繼呈現。比如，縣鄉“關系”盛行，過去的“跑官”是否會演變為今后的“跑級”？如果職級獨立于職務，職級晉升沒有名額限制，那么是否會出現過程形式主義和結果平均主義傾向？因此，如何更好地貫徹落實《意見》精神，“將好事辦好，將實事做實”，同時符合政治改革與社會發展規律，并不是一件容易的事情。這不僅需要我們在實踐過程中遵規守矩、依法辦事，更需要我們加深對相關理論與實踐問題的認識與把握，只有如此，才能正確理解中央精神，從宏觀與大局上去駕馭改革過程。當前，學術界對于這一新制度的研究還處于空白階段。為了防范或減少新制度在執行過程中出現的問題，本文試圖從三個方面提出若干對策建議，以期為正在施行的公務員職務與職級并行制度提供借鑒和參考。

一、規范并完善考核程序

（一）建立健全考核機構與隊伍

開辟職級晉升通道之后，如何考核是一個十分緊迫的問題。公務員考核分為平時考核和年度考核。那么，由誰來組織考核，更是其中的關鍵。《公務員考核規定（試行）》第12條規定：“公務員考核按照管理權限和規定的程序進行，由機關公務員管理部門組織實施”。公務員管理部門即組織人事部門，由此可見，平時考核和年度考核的管理機構都是組織人事部門，也即“市委組織部”“縣委組織部”，這些機構主要是在原則方向、大政方針等宏觀方面進行指導與管理，而具體的考核工作則由其他機構負責執行。

關于考核執行機構，一方面，針對年度考核，《公務員考核規定（試行）》指出：“機關在年度考核時可以設立考核委員會。考核委員會由本機關領導成員、公務員管理及其他有關部門人員和公務員代表組成。”由哪些人參與考核委員會，現實中各地區的做法可能并不一致，但基本上都包括了本機關單位領導，組織人事部門工作人員。另一方面，在平時考核方面，《公務員考核規定（試行）》并沒有規定執行機構。現實中各地的常見做法是設置“平時考核領導小組”，組長由本單位“一把手”擔任，領導小組下設考核辦公室，負責考核的組織協調備案等相關工作。

無論是考核委員會還是考核領導小組，一直以來深受科層體制的影響，[4]這些執行機構的成員中主要還是“官方”人員，幾乎見不到外部人員的影子，沒有第三方機構或者輿論媒體人士。公務員考核長期以來廣受詬病的最大問題就出在這里：“自己人考核自己人”，不能形成有效的評價與監督機制，很難達到很好的考核效果，因為在不構成利益沖突的前提下，組織人事部門工作人員多半會持肯定意見，即使考核委員會吸收了紀委監察部門工作人員，只要被考核人員不違法違紀，作為考核組成員的他們也只能是翻閱材料聽取匯報，在考核過程中也基本上評價為“優秀”或“稱職”。

由此而言，考核執行機構的民主化需要吸納更多專業人士或群眾代表參與其中。具體做法是組織部門可以面向高校或研究機構、媒體單位，甚至從人大代表、政協委員當中招聘“兼職考核監督員”，比例不能太小，至少要達到30%以上，否則只是一個點綴，收不到效果。讓這些社會“兼職考核監督員”與“官方”考核人員一起組成考核委員會和考核小組。如同教育部門向社會招聘的“教育督學”那樣，他們需接受業務培訓，實行任期制，被賦予一定的權力，并領取適當的薪酬，同時也需要承擔相應的職責與義務。當然，這樣的“考核監督員”同樣要接受社會監督。

不僅如此，發揚民主的同時也要確保科學。由于人事考核在干部工作中處于基礎性地位，加上它又是一項專業性、經常性的工作，相對比較復雜，有必要將考核機構專門化獨立化，建立一支包括民間與官方人員的業務精湛的專業化隊伍，[5]不斷研究、探索考核工作規律，更好地履行考核工作職責，使考核工作朝著精細化、規范化、權威化的方向發展。除了前述的從社會招聘的“兼職考核監督員”之外，官方的專業考核人員可從組織、人事、紀檢、經濟、財政、審計、統計等有關部門中進行招考，擇優選拔那些素質高、業務精、黨性強的同志，組建起一支門類齊全、相互配套，具有干部考核資格的專業隊伍。

（二）擴大民主測評范圍

在此前的職務晉升考核中，測評范圍有很大的局限性，還沒有實現由“官評官”轉變為“民評官”，特別是由領導人員評價下屬干部的單一評價模式長期以來沒有改變，造成一系列的政治弊端。[6]盡管在事實上，最了解被考核人員的就是他們的單位領導，但在現實國情之下，除非相互間有很大矛盾，單位領導基本上不會否定自己的下屬，他們甚至都是利益共同體，即使違法亂紀，可能都是“一條船上的人”。此前周永康與其眾多下屬的共同腐敗就能很好說明這一點。廣大普通干部和基層群眾，雖然不是“最近”的身邊人，但看問題可能更加客觀，評價也更趨向公正，所謂“知屋漏者在宇下，知政失者在朝野”。

從實踐來看，縣鄉基層公務員的民主測評任務工作量大，十分艱巨和繁重，如何做到客觀公正并擺脫鄉土“人情關系”的困擾是一個既困難又簡單的問題。說困難，是因為長期以來的任何一項改革都會涉及到各方利益調整，如果考核改革中削弱領導的決定權重，那么各級領導（即改革者本身）就是一種最大阻力。說簡單，因為符合社會發展規律和一般常識的理論設計總是通俗易懂。但是，正如習近平總書記所說：“改革再難也要向前推進，敢于啃硬骨頭。”這就是要符合民主發展原則，“只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。讓人民監督政府，政府才不會松懈。”因此，為了改革此前的弊端，需要擴大民主測評范圍，真正貫徹“群眾公認原則”。一方面，要擴大參與測評的干部范圍。除了考核對象的上級領導之外，應更多聽取同級同事和下級干部的看法，還要征求紀委監察、組織人事、審計統計等部門領導成員或普通干部的意見，同時還應邀請那些了解被考核對象的鄉鎮干部和村干部、企業廠長經理以及一些人大代表、政協委員、老同志等各層面的黨員干部人員參加。甚至還可以組織開展問卷調查、民意測驗，邀請社會各方面有代表性的知名人士從各自角度對公務員進行評價，以此了解社會各界對被考核公務員的認可程度。另一方面，是最容易忽視的，也是改革中最難取得進展的，就是要將真正意義上的普通群眾納入到測評范圍之中。充分發揚民主精神，邀請諸如基層教師、鄉村醫師、農民代表等縣鄉基層公務員服務的對象們參與民主測評會，讓他們真正體會到主人翁的自豪感，擁有實實在在的“選官”話語權。

總之，從必要性上來講，在公務員考核中堅持“群眾路線”是加強基層民主建設的重要內容，更是縣鄉治理現代化的必然要求，因為現代治理主體不僅僅包括政府，也包括社會組織和公民，強調社會最廣泛的參與，同時，這對緩和當今縣鄉干群矛盾也有重大意義。從可行性方面說，普通群眾對縣鄉基層干部比較了解。眾所周知，縣級政府職能部門設置與中央、省市相對應，教育局、民政局、農業局、林業局、法院、檢察院等一應俱全，有些甚至還在鄉里設置“七站八所”，有農業站、林業站、土管所、稅務所等，結婚登記不用跑去縣城的民政局，直接在鄉鎮派出所即可，在某些大的縣鎮甚至還設立派出法庭，打官司也就在家門口不遠處。大多數的鄉村群眾主要是在與基層公務員打交道，相互之間比較了解甚至熟悉，他們不需要也沒機會接觸到更高級別官員。

（三）整合、優化考核內容與形式

首先，要加強平時考核。每到年底，機關單位的公務員忙碌不停，都在寫總結、聽建議、提看法，各種考核（包括綜合考核與專項考核）都集中到年關，內容繁多，形式多樣，遇到上級機關來考察檢查時，下級機關特別是基層公務員總是叫苦連天，嚴重影響了工作的日常開展和公務員個人的態度情緒。這是因為，自計劃經濟年代開始，從中央到地方的各級機關形成了“總結過去一年、規劃未來一年”的歷史傳統，在以往的公務員考核中，組織人事部門也更加看重年度考核，而相對忽視了平時考核的重要性。但是，正如習近平總書記所指出的，“考察識別干部，功夫要下在平時”，考察環節中更為重要的應該是平時考核。從日常的工作過程和人際交往中去發現優秀分子，應該成為公務員考核的常態。當然，平時考核可能更加復雜，涉及的面可能會更廣，難度也更大，但是“萬事開頭難”，組織人事部門需要有勇氣去謀劃并行動起來。

其次，要整合優化形式。公務員考核須講究效率，政治組織的結構決定了其相應的功能，[7]過去的考核形式過多、程序繁瑣而又沒有達到高效率，其中一個重要原因在于考核的組織形式和方式沒有設計好。一方面，專項考核部門與綜合考核部門之間相互獨立，“各自為政”，但考核內容往往重合，這極大消耗了下級機關公務員的精力，使他們疲于應付，產生倦怠的消極心理。在專業型考核機構與隊伍組建起來之后，就應該將各類考核進行整合并優化，盡量將專項考核歸入到綜合考核之內，將多部門不同時間的考核整合到一起，考核結果實行多部門共享，以節省考核資源與成本。另一方面，具體考核方式也需要進一步科學化。現實的民主測評中，往往要求參加測評人員回答的是“同意”或“不同意”，滿意或不滿意，稱職或不稱職等，或者只是在預設的選項上“劃√”或“劃×”，存在對于公務員評價內容過于簡單、評價指標過于抽象的弊端。而且給予參與測評人員的填表時間非常短暫，許多時候必須當場遞交，沒有給予參與者以充分的思考時間，更沒有提供獨立的填寫空間，相互間容易受到影響和干擾。在這樣一個充斥著“人情關系”的社會，許多參與者會有顧慮，出于“明哲保身”的心理，言不由衷，很難對干部進行客觀評判。這些在未來的改革中都需要改進。

再次，考核內容需要量化或細化。一套科學可行的指標體系是對公務員進行實質評價乃至于避免考核過程形式化的前提條件。[8]根據《公務員考核規定（試行）》，主要在“德、能、勤、績、廉”五方面對公務員進行考核，但過去無論是年度考核還是平時考核，往往出現粗線條簡單化傾向，表現在以下兩點：一方面，考核結果在很大程度上取決于“印象分”，考核執行機構與參與的測評人員也往往“定性”考察，即使上級部門希望提拔干部的時候，也主要是靠“總體感覺”，而對公務員各方面情況運用量化指標來考核的比較少。“感覺分”的彈性空間很大，難免失之偏頗。為了積攢“印象分”，有的干部只唯上、不唯下。另一方面，不同人員的測評內容模式化固定化。不論是科員、科長還是處長，對公務員的考核測評內容都是同一個模式，同樣的流程同樣的表格。事實上，不同崗位有不同職責，工作性質也會有差異，[9]必須要在明確職務分類和具體的崗位職責的基礎上，研究如何在“德、能、勤、績、廉”一級指標的基礎上設置二級指標，結合工作性質和特點再進行分析，制定詳細的職位說明書，進一步明確每一職位的職責與任務，并在通用標準框架下選取和補充具體崗位的考核指標。[10]對于有些領導職務公務員，還可以試行政績公示、公議制度，將領導公務員的政績通過報紙、電視、網絡等媒體向社會公布，接受群眾評判。

二、建立職級競爭與淘汰機制

（一）借鑒職務晉升的優勢

基層公務員職級晉升通道雖然已經開辟，但這一新制度的設立并不是要否定此前的職務晉升模式，而是要在前者基礎上進一步改進和完善，使得公務員晉升制度能與時俱進，適應經濟社會發展需要。在此前縣以下機關僅有職務晉升的情況之下，盡管存在著諸多弊端，但沒有人會否認它亦有很大的優勢，“黨管干部”原則之下的職務晉升制度，被視為中國政治制度在公務員管理方面的特點和優點，并成為經濟學界解釋中國經濟得以長期增長的重要原因，[11]對此，我們應該懷有制度自信。

唯物史觀告訴我們，經濟基礎決定上層建筑，上層建筑服務并反作用于經濟基礎，政治制度設置是否科學合理，在某種程度上可以通過經濟社會發展來加以檢驗。改革開放以來的發展成就雄辯地證明了我們的政治制度優勢。作為后發型國家的中國，其經濟與社會發展需要威權政治的推動。這種政治制度在行政管理體制上的體現就是自上而下的管人用人模式，更具體地說，官員職務的競爭性決定了“能者上”，“不能者下”。“黨管干部”原則又確保了這種“優勝劣汰”的競爭是良性有序的，而激烈的競爭性又源于職務的有限性。那么，職務又來源于哪里？根據《公務員法》規定，職務是由職位決定的，也就是說，職位的有限性決定了職務的有限性，從而決定了職務的激烈競爭性，這對各級公務員特別是領導職務公務員產生了巨大的激勵作用。

職務晉升能成為我們的制度優勢，關鍵在于它成為了一種無形的激勵機制，[12]推動了經濟和社會發展，也就是說盡管我們在縣以下機關設立新的職級晉升制度，也依然要繼續借鑒此前的制度優勢并將之進一步發揚光大。而借鑒的前提在于其能夠被復制被模擬，這就是職務的“有限性”“競爭性”這樣一種特性。雖然新制度正在施行過程之中，但切不可將本應通過職務晉升而受到激勵的公務員吸引到職級晉升中來，這樣反而會減損職務職級晉升的功能和優勢，而是要在繼續保持原有的制度優勢前提下，增加職級晉升的激勵功能和優勢，使得兩者互為補充，相得益彰。

討論到這里，我們已經明白，在制度實踐中，如同職務晉升一樣，職級晉升應該具有“有限性”“競爭性”的特性，只有這樣，才能產生應有的激勵功能，否則，如果只要夠上資歷條件，每一個公務員都能晉升職級，那么這個新制度便不僅不具有優勢，而且會成為一個壞制度，憑空無端地增加行政成本。同時，因為它使得很大一部分公務員在職務晉升“獨木橋”上發生“分流”，大大緩和了職務晉升的競爭壓力，從而也減輕公務員的“向上”動力和積極性，這就損害了職務晉升制度優勢的發揮，對公務員甚至對領導人員的工作起不到有效的激勵作用。

（二）設置恰當比例的職級晉升

根據以上討論可知，科學合理的職級晉升不應該針對所有縣以下機關公務員，而只應針對其中的一部分人。那么，這樣的“有限”機會究竟是多大，是否也如同職務晉升那樣？當然不是，因為職務的有限性是由職位的稀有性決定的。我們知道，即使在一個縣里面，正處級領導職位也只有縣委書記、縣政府縣長、縣人大主任和縣政協主席這么幾個，由此就決定了正處級領導職務也只有這么幾個人。至于調研員等非領導職務，盡管沒有像領導職務那樣受到客觀條件的嚴格限制，也同樣需要有相應的職位才能獲取或配置。而職級晉升并不需要一定的職位相對應，那是否意味著職級晉升就不容易受制約了呢？

問題就在這里，職級晉升跟職位沒有關系，其與職務晉升相互獨立而并行，這就很容易任由組織部門或領導隨意決定，想多少人晉升職級就有多少人晉升職級，想縮小晉升比例就可以縮小晉升比例。既然知道了職級晉升這樣的一個“軟肋”，我們就更要想辦法防止這種傾向。前文已論及職級晉升應該是針對有限的少數人，那么這個有限性是一個什么概念，還需要進一步探討。很顯然，職級晉升制度的設立是為了有效激勵廣大縣鄉公務員，如果達不到有效激勵這樣一個目的，也就等于職級晉升制度在執行上發生偏差。[13]既然要產生有效激勵，而且應該是填補此前職務晉升所未達到的空白地帶，甚至將職務晉升競爭所產生的緊張激烈程度進行適當釋放，那么職級晉升的合適比例應該是這么一個邊界，這個邊界具有兩方面特征：一方面，釋放職務晉升的壓力同時并不減損職務晉升所產生的激勵效能；另一方面，職級晉升在一定程度上的競爭性又能最大限度地激勵（不走職務晉升通道）普通公務員。

《意見》明文規定：“公務員晉升職級，主要依據任職年限和級別”，也就是說主要依據資歷條件。如果簡單機械地理解該條規定，就容易陷入平均主義的“泥潭”。應該說，資歷是第一位的，最基本的前提條件，如果這一條都達不到，那么其他也就沒有必要去考察衡量了，從這個角度上重視“任職年限和級別”本身并沒有錯，但如果僅僅是將這個條件作為標準，甚至將之看成為所有條件中最重要的因素，那就違背了制度的本來用意和根本目的。因此，我們應該將工作著重放在這一條上：“對達到規定任職年限和級別條件的公務員，依據其德才表現和工作實績，在本單位或規定的范圍內進行民主測評，經考核合格的晉升職級。”由此可知，地方貫徹《意見》要求，要抓住“適當比例的職級晉升”這個關鍵，只有這樣，才是真正落實中央精神，才使得考核更加有意義，否則如果滿足資歷條件的每一個人都能平穩地晉升職級，那么不僅不能起到有效激勵的作用，而且會讓職級晉升考核比此前的職務晉升考核更加流于形式。既然如此，機會的有限性和激烈的競爭性也就是必然的了，這也被稱為“良性競爭”。[14]討論到這里，隨之又產生一個問題，既然要有適當的職級晉升比例，那么，這個適當是否為一個“定值”；既然需要保持著一定程度的競爭性，那么這種競爭只是針對晉升前的公務員，還是針對所有（晉升前和晉升后）公務員。這就是下面要討論的淘汰機制。

（三）建立職級淘汰機制

眾所周知，此前的職務晉升機制有一個很大弊端，“官員能上不能下”，這是一個頑疾毒瘤，困擾了現實政治多年，甚至成為行政體制改革的巨大阻力，盡管中央再三發出要求，要讓“官員能上也能下”，方向已經非常明確，但至今還沒有大的成效。在這個問題還沒有得到有效解決之前，新制度（職務與職級并行制度）就不能重蹈覆轍，即不能跟著職務晉升機制亦步亦趨，而要采取“揚棄”的態度，取其所長，避其所短，走出自己獨有的“特色道路”，建立嚴格的淘汰機制。

首先，嚴格執行職務退出制度。根據《公務員法》規定，每個公務員在正式任職之后都擁有一定職務。無論是領導職務還是非領導職務，“職務身份”是伴隨著其“在職”始終的，即在任期間必定有職務，有職務也就意味著其在職。（這里需要指出的是，職務與職位是不同的，我們常見的“縣長”“書記”指的是職位而非職務，而常說的“處級領導”“調研員”等指的是職務。一個在崗的“縣長”公務員可能被免職，是指離開了“縣長位置”，但并不表示他被免去了“處級”職務。只要未辭去公職或被辭退，公務員總是擁有一定層次的職務）。既然有職務，也就擁有一定的級別，而職級正是在前兩者存在的基礎上而設置，從這個意義上說，職級也在一定程度上從屬于職務。前文已經述明，職級晉升需要有競爭性，保持適當的比例，這就意味著“適者生存”，那些不合適在一定職級上的人自然就需要退出。而既然“職級從屬于職務”，如果職務也不存在了，“皮之不存毛將焉附”，職級自然也就退出，所以，首先應嚴格執行法律法規已明文規定了的職務退出（任期屆滿或退休）制度。[15]這是基礎也是前提，只有這一步做好了，職級淘汰機制才能很好地建立并完善。

其次，建立職級晉升問責機制。雖然中央要求在職級晉升相關配套機制尚未建立之前，某些方面可以借鑒職務晉升的諸多制度規定，但是在職級晉升的問責上，卻不能簡單借鑒職務晉升。這是因為，職級并不像職務那樣由“職位”決定，不依附于某個具體“崗位”，它是相對獨立的，職務晉升的問責機制不能簡單套用于職級晉升，所以應該加緊建立職級晉升問責機制。一方面，從晉升主體來看，職級晉升的決定主體應該承擔相應責任。從前面的討論可知，職級晉升包括許多過程，每一個過程都有具體的部門在運作，每個運作部門都有負責人，如果出現“用人不當”，應該查明是哪個過程出了問題，從而追究這個過程的運作部門負責人的責任。[16]比如，組織部門在考察環節出了問題，將不該晉升職級的人提升上去，組織部長需要承擔“考察過錯”責任，并視主觀過錯大小承擔不同程度的責任。另一方面，從晉升客體來看，每個職級需要對應一定的職責，晉升職級后的公務員如違反職責規定，都要被追究責任，被降級使用，甚至受到其他處分。只有這樣才會有壓力，從而產生動力，使公務員在晉升職級之后依然能保持著晉升前的工作熱情，由此就達到了有效的激勵效果。

再次，適時調整不稱職的公務員。這里的不稱職既包括職務不稱職也包括職級不稱職。職務不稱職就是指在一定職位和職務上的公務員不能承擔崗位職責，滿足不了人民群眾的愿望與要求，不能很好貫徹和落實上級的指示和任務，這部分公務員有必要及時調整，包括調離崗位、降低職務，而不能等到任期屆滿或是退休。職級不稱職就是指一定職級層次的公務員不能完成該職級規定的職責，需要降低職級使用，同時由更合適的公務員通過職級晉升達到這一位置。盡管按照公務員法，不稱職的公務員應予以辭退，但幾年前有數據稱，公務員年辭退率僅約005%。這顯然不正常。正如有識之士所稱，對公務員應該剔除冗余閑散人員，天天沒事做的閑人，不要慢慢變成由財政養活的廢人；調整不稱職的公務員就是要使“干部能上也能下”。這一點在之前的組織工作實踐中做得并不好，原因有多方面，其中之一在于有些領導干部搞“團團伙伙”，有“保護傘”，找“關系”，找“靠山”。在全面深化改革和全面推進依法治國背景下，應該倡導法治精神，依法依規辦事，依法依規追責，反對任何形式的“人治”行為，為此就要以法律法規為準則，貫徹責任制原則，調整不適合在一定職務和職級上的公務員，形成“能者上，不能者下”的良好政治生態。

三、完善職級晉升協調與管理

（一）設立日常協調管理機構

職級晉升是一項系統工程，涉及到組織、人事、編制、財政等多部門，需要由當地黨委政府牽頭成立職級晉升工作領導小組，性質屬于議事協調機構，該領導小組組長由兼任常委的組織部長擔任，或者由當地黨委書記或專職副書記擔任，只有如此才能保障下級各部門通力協作，確保政策的執行力。領導小組下設“職級晉升工作辦公室”，負責日常的協調管理等具體工作實施。職級晉升工作辦公室隸屬于縣（市、區）委組織部，由組織部副部長或干部科科長擔任辦公室主任，工作人員不能過多，以免臃腫扯皮，[17]在機構精簡的大背景下，辦公室安排3-5人為宜。如系規模較小縣，職級晉升辦公室可以與干部科合署辦公。當然，《意見》實施初期，工作任務量大，需要從其他部門借調人員。

辦公室工作內容主要分為以下相互銜接的幾部分：一是發布通知。向全縣各機關單位發布年度職級晉升通知，由符合晉升條件的人員向本單位報名，本單位進行初步核查，匯總之后報縣（市、區）委組織部職級晉升工作辦公室。二是審查分析。通過查閱檔案，收集干部的個人資料信息，首先根據職務或職級的任職年限，對申報人員的材料進行審查，其次根據歷次的考核情況，確定是否有符合“縮短年限”或“延長年限”條件的干部（任現職級或職務期間每有1個年度考核為優秀等次，任職年限條件縮短半年；每有1個年度考核為基本稱職等次，任職年限條件延長1年。）掌握這些情況后，協調溝通晉升干部所在單位，交流意見與看法。三是民主測評。辦公室組織召開民主測評大會，參加民主測評人員原則上為擬晉升職級人員所在單位的機關干部和下屬單位主要負責人，人數較多的單位可以由機關中層干部和下屬單位主要負責人參加，測評內容為同意晉升職級和不同意晉升職級兩種意見。四是組織考核。這是專項考核，而非常規的平時考核與年度考核。根據各地不同情況科學制定考核內容標準和評分細節。（注意照顧特殊性，如按照公務的復雜性、危險性、緊迫性程度，對艱苦邊遠地區、急難險重崗位的公務員進行適當傾斜。）晉升工作辦公室聯系溝通考核工作小組成員，必要時由組織部領導出面邀請某些（作為部門領導的）考核小組成員，對已通過民主測評的人員在其所在單位進行考核，并征求紀檢、衛計委等部門意見后，由縣（市、區）委組織部提出考核意見。五是擇優晉升。如前所述，職級晉升需要有一定程度的競爭性，所以需要制定恰當的比例。按照既定的比例，考核合格的公務員不一定都能夠晉升職級，因此，還需要將晉升名單和相應材料提交給職級晉升委員會（包括專家學者和基層群眾代表在內），最后確定擬晉升人員。

（二）科學協調職務職級之間矛盾

根據管理學基本理論，一個組織為了達到有效運行，需要堅持責權利相統一。[18]黨政機關也是如此，一個部門的上級領導總是比下級職員擁有更多權力，擔負更大的責任，獲得更多利益。但是職務職級并行制度實施之后，相反情況有可能出現：根據《意見》規定，“公務員晉升職級后，工作崗位不變，仍從事原單位工作。晉升領導職務和非領導職務，按現行規定執行。”這樣一來，職級晉升后，會出現兩種情況：一是本單位公務員職務較低的，職級也較低。也就是說，公務員職務與職級在一個單位內部始終保持著平行，不會出現職務高者職級低、職務低者職級高。這樣一來，職級晉升前后本單位組織結構沒有任何變化，也不會產生任何心理反差。二是晉升后公務員的職級會比領導的職務要高，也就是說，作為單位領導的公務員，其職務還不如非領導下屬的職級高，拿的工資也不如該下屬，這會違反基本的科學管理原則，在單位內部也會產生工作矛盾和心理反差。當第二種情況出現時，便會產生不和諧，與以往不一樣了，多少會有矛盾。

針對此問題，可行的解決辦法就是依然堅持“責權利相統一”，科學安排與調配職級晉升后公務員的工作崗位，使各機關單位保持一貫的科層管理結構，從而不會有損于工作效率。為此，組織部門需要從公務員交流中做文章，除了按照既有規定實行干部交流（調任、轉任、掛職鍛煉）之外，還應規定：當機關單位內部人員職務與職級結構出現不對稱時，相關人員應當交流到其他單位，以實現公務員職務職級結構的“合理搭配”。具體而言，在一個正科級單位（比如縣教育局），局長為正科級領導職務，副局長為副科級領導職務，如果一個下屬（副主任科員）通過職級晉升達到正科級，那么就意味著副局長的職務還不如下屬的職級高，這將會帶來工作上的尷尬和矛盾。按照職務邏輯來說，主任科員是副局長的下屬，理應聽從于副局長的管理與安排，但其職級卻又高于領導副局長，“資格”很老甚至威望更高，讓一個“老資格”的人去聽從于“小資格”的人，效果肯定不會很理想，因此，縣（市、區）級組織部門應考慮將該晉升職級的“老資格”或者“小資格”副局長調任到其他單位或崗位。

（三）做好上下級機關工作銜接

職級晉升是針對縣以下機關公務員，主要由縣（市、區）級管理實施，但也會涉及到市級組織部門，因為根據《意見》規定，“設置5個職級，由低到高依次為科員級、副科級、正科級、副處級和正處級。”“晉升副處級須任正科級或鄉科級正職、主任科員滿15年，級別達到十九級；晉升正處級須任副處級或縣處級副職滿15年，級別達到十七級。”由此可以明白，正處級職級多由副處級職務晉升上來，副處級職級多由正科級職務晉升上來，而通常副處級職務干部是由市委組織部管理的，甚至有些重要的正科級領導也是由市委組織部管理，這些公務員的職級晉升便歸屬于市委組織部管理。因此，一般公務員晉升副處及以下職級的，只需要報縣（市、區）委組織部按現任職務的干部管理權限和程序審批；市管公務員晉升副處級以及正處級職級的，事先報縣（市、區）委組織部所在的設區市委組織部審批同意后執行。同樣，如同縣（市、區）委組織部一樣，市委組織部也需要設立“職級晉升辦公室”，并與縣委組織部相互銜接，在完成職級晉升工作之后，將其他事務（如工資調整等）交由縣委組織部去落實。

此外，還有一種特殊情況。職級晉升后的公務員，可能由于工作需要，被交流到其他單位，如果是平級單位，那么影響不大，如果是交流到下級單位，比如縣政府機關公務員交流到某鄉鎮，由于還是縣委組織部管理，不會有多大影響，但如果交流到地（州、市）以上機關或參照公務員法管理的單位后，便不符合“縣以下機關”，是否還能享受到晉升后的職級待遇。這個時候，組織部門需按現行干部管理制度規定明確其職務。如明確的職務層次低于職級，可保留原職級待遇，也就會出現地（州、市）以上機關同時享受職務權力和職級待遇的情況，涉及到的各層級之間以及平行部門之間需要做好工作銜接。

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