行政訴訟若干疑難問題

陳見

摘要：行政訴訟在調解方面上的適用，一直是理論界的爭論的焦點，而在行政審判方面上的調解，又是一個公開的秘密了。近年來理論界對行政訴訟調解進行了大量的研究。雖然新《行政訴訟法》擴大了對行政案件調解的適用范圍，但是仍然存在一守的問題，沒有給予行政調解制度足夠的發揮空間，本文主要針對行政訴訟調解的可行性進行思辨，旨在理清行政訴訟調解的范圍，為完善行政訴訟調解制度提出一些可行性建議。

關鍵詞：行政訴訟；調解熱點；問題探討

隨著社會的發展，公民法律意識的不斷增強，行政訴訟法作為三大糾紛解決的主要法律之一，在維護民眾利益，監督政府行政中發揮著重要的作用，但在中國法治建設的進程中，法官、行政機關和行政相對人是行政訴訟中三個不可缺少的主體，有著共同的社會基礎和價值理念，這是倡導和諧行政訴訟模式的關鍵。。雖然新《行政訴訟法》在內容上與俱進，更加社會主義法制理念，但是仍有很多疑難問題有待解決。本文針對當前行政訴訟中訴訟調解問題進行思辨。

一、調解、和解、協調、協調和解等概念適用問題的思辨

首先，我們需要在概念上消除目前的混亂狀況，只有形成一個穩健的法律概念，才能構建出一套完整的行政訴訟調解制度。而在現實的法律實踐中，人們對于行政訴訟中的“調解”還存在不同的理解，有一些人認為是調解，而還有一些人認為是和解。而最近，甚至還出現了協調和協調和解的概念。關于行政訴訟中的“調解”的概念，很多學者認為，行政訴訟調解是法院調解，即在人民法院審判組織的主持下，兩方為了達到雙贏的目的，通過商量后，達成協議，然后在人民法院的主持之下，訴訟的流程結束。為什么會出現多種理解呢，其主要原因還是人們為了規避現行行政訴訟法的禁止性規定而有意為之。

本人認為使用“調解”一詞比較合適，因為從長期的理論研究和實踐探索而得到的，理論上行政訴訟的調解問題已經不會有障礙了，所以說，我們還是使用“調解”比較合適，其原因如下：

第一，調解符合我們的用語習慣；

第二，調解這個詞語的使用，與《行政訴訟法》中的解釋是相符的。

第三，不管是和解、協調，還是協調和解，一旦他們與法院掛鉤，那么他們的性質就是調解。而說具體點，行政訴訟中的調解所指的就是，由法庭主持的行政訴訟程序，原告和被告都是基于自愿的原則，而且在不違反法律法規的前提下，雙方達成協議，且由法庭認可的訴訟程序。

第四，行政訴訟中的調解針對的是標準的訴訟程序。

第五、行政訴訟中的調解是訴訟程序的一部分。因此，如果調解的協議一旦達成了的話，那么就具有了終結訴訟權利的法律效力，而且對當事人的法律效力也是同等的。

二、行政訴訟調解事項的范圍確定問題的思辨

我國現行的行政訴訟法是1989年4月4日第七屆全國人大第二次會議通過，并于1990年10月1日起正式施行的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）。根據2014年11月1日《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》修訂，自2015年5月1日起施行。第六十條規定：人民法院審理行政案件，不適用調解。但是，行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件可以調解。調解應當遵循自愿、合法原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。

行政訴訟不同于民事訴訟，其最大的不同在于一方當事人恒為行政機關，因而行政訴訟調解也有其自身的特殊性。這具體體現在：其一，行政訴訟調解內容上的受限性。行政訴訟的被告一方永遠是行政機關，其所處分的權利是行政權，是國家公權力，必須被嚴格限定在法定范圍之內。行政機關只能在其法定自由裁量權限范圍內接受調解，變更或撤銷被訴具體行政行為，不享有對任何行政案件都進行任意處分的權利。第二，行政訴訟調解的當事人地位上的不平等性。行政訴訟的當事人一方是行政機關，另一方是普通自然人、法人或其他組織，當事人雙方的實力相差較大，具有天然的不平等性。因此，行政訴訟調解的程序設計應當更加注重對行政相對人權利的保護。第三，行政訴訟調解多涉及國家利益和公共利益。行政訴訟的一方當事人是行政機關，行政糾紛是有關具體行政行為的糾紛，以公法上的權利義務為內容，這多數牽涉到國家利益和公共利益。而民事訴訟調解與公法不產生任何聯系，只產生私法意義。第四，法院對行政訴訟調解的程序和內容的較強監督性。行政訴訟調解中，法院除要盡量化解雙方的行政糾紛外，還要對被訴具體行政行為進行合法性審查，對訴訟調解的程序進行監督，對其內容進行審查確認，以為保護處于弱勢地位的行政相對人權利和公共利益。

所謂行政案件不適用調解，是指法院在審理行政案件時，既不能把調解作為行政訴訟過程中的一個必經階段，也不能把調解作為一種結案方式，而只能就具體行政行為是否符合事實、是否符合法律規定作出裁判。也就是說，該條規定包涵三層意思：第一，人民法院在審理行政案件的過程中，不能為了解決糾紛而主動召集雙方當事人進行調解；第二，不能把調解活動作為行政訴訟的一個環節；第三，不能以調解方式結案。該規定將行政案件徹底擋在了訴訟調解的大門之外。隨后最高人民法院發布的相關司法解釋，包括《關于貫徹執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見（試行）》、《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》也都沒有給予行政案件可以進行訴訟調解的任何機會。事實上，在現實生活中，存在著很多可以通過調解來解決的行政訴訟案件。在目前的學術界中，大部分的專家學者都認為，行政訴訟調解的適用范圍除了已經明確規定的行政賠償訴訟案件外，最重要的還是由行政主體為主的行政案件。

筆者認為在確定行政訴訟調解范圍時，不能再固守原來的觀點。相反，應當堅持這樣的理解：“行政訴訟中法院促成原被告雙方“和解”是否合法并不必然取決于被告是否享有自由裁量權，而是取決于被告用以換取‘和解的‘妥協或‘讓步是否合法，是否在被告的法定權限之內。”

建行之有效的行政訴訟調解制度，除了上述立足于操作層面所探討的幾個問題外，行政訴訟的價值定位以及法院在調解中的地位和作用，則是我們在探討行政訴訟中的調解制度時值得進一步探討的更為基礎性的問題。

參考文獻：

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