嚴控地方債

謝瑋　徐豪

“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任。”

7月14日至15日，第五次全國金融工作會議在京召開，習近平總書記在重要講話中作出上述表示。“終身問責，倒查責任”系首次提出。

地方債是近幾年來引發廣泛關注的問題。加強頂層設計，規范地方政府舉債，嚴防區域性、系統性風險發生，既是深化財稅改革的一項重要任務，也是防止發生系統性金融風險的關鍵之一。

我國地方政府債務水平究竟如何？數據顯示，截至2016年末，我國地方政府債務余額15.32萬億元，地方政府債務率為80.5%，相較2015年有所下降，并未觸及國際通行的警戒標準。多位接受《中國經濟周刊》記者采訪的專家學者均表示，我國地方政府存量債務可控，局部地區存在風險。

統計顯示，一些“經濟大省”同時也是“負債大省”。截至2015 年年底，江蘇省地方政府負有償還責任的債務高達10954 億元，高居榜首，成為首個破萬億的省份；山東、浙江、廣東、遼寧和貴州債務水平已超過8000 億元。

此外，貴州和遼寧兩省的債務率甚至已經超過180%。內蒙古、云南、浙江、湖南、陜西、福建等身份債務率緊隨其后，超過了100% 債務率“紅線”。

需警惕的是，盡管政策一直在“開正門、堵后門”，但有些地方在財政“吃緊”，特別是“保增長”壓力增大的情況下，違法違規舉債出現了不少“新變種”，地方融資平臺仍有后遺癥，隱性的債務還在蔓延，這增加了財政金融風險隱患。

全國各省區市地方債現狀大數據

江蘇債務居首破萬億，8省份債務率超“紅線”，

其中貴州、遼寧債務率高達180%

清存量、控增量：地方政府債務率下降

目前，我國地方政府債務的范圍，指地方政府債券，以及清理甄別認定的截至2014年年末非政府債券形式的存量政府債務。

財政部發布的數據顯示，截至2015年年末，我國地方政府債務16萬億元，以債務率（債務率=債務余額/綜合財力）衡量地方政府債務水平，2015年地方政府債務率為89.2%。再加上納入預算管理的中央政府債務10.66萬億元，按照國家統計局公布的當年GDP數據計算，我國政府債務的負債率（負債率=債務余額/GDP）為38.9%。

到了2016年，無論是政府整體負債率，還是地方政府負債率，都有所下降。

截至2016年末，我國地方政府債務余額15.32萬億元，地方政府債務率為80.5%。納入預算管理的中央國債余額12.01萬億元，兩項合計，我國政府債務27.33萬億元。按照國家統計局公布的2016年GDP總量74.41萬億元計算，2016年我國政府債務的負債率為36.7%。

其實，2015年與2016年兩年，我國地方政府債務率均低于國際通行的警戒標準，政府整體負債率不僅低于歐盟60%的警戒線，也低于主要市場經濟國家和新興市場國家水平 。

在存量債務方面，我國實施債務置換已進入第3年。2015年、2016年，置換債券分別發行3.2萬億元、4.9萬億元。自2015年3月該計劃啟動以來，地方政府累計已將人民幣8萬億元非債券債務置換為債券，剩余待置換或償還的債務為人民幣4.7萬億元。

財政部國庫司巡視員婁洪表示，2017年及以后年度剩余的地方政府未置換存量債務將大量減少，今年置換債券預計發行規模較去年明顯下降。

財政部數據顯示，今年上半年，地方政府債券發行規模約1.86萬億元，僅完成全年總量不到三成，較去年同期3.58萬億元的規模幾乎減半。

而對于新增債務問題，控制舉債規模，實行限額發行，給出了新增地方政府債務的“天花板”。與此前通過城投平臺的融資模式相比，地方政府債務的額度控制非常嚴格。2015—2017年這3年間，地方政府一般債券和專項債券，新增地方政府債務的“天花板”分別為6000億元、1.18萬億元和1.63萬億元。

“這個限額是經全國人大批準后，再分解到各省份的，不允許超額發債。這就像大貨車一樣，不允許超載行駛才會更安全。”財政部有關負責人表示。

“對地方債限額發行，在額度與全國人大批準的基礎上，對地方債務實行余額管理，基本與國債的管理方法比較一致。”中央財經大學教授、中財—鵬元地方財政投融資研究所執行所長溫來成向《中國經濟周刊》記者介紹，對地方政府債務實行限額管理，是其走向規范化的關鍵一步。額度怎么定？盡管財政部并沒有給出具體的測算公式，但2016年印發的《地方政府性債務風險應急處置預案》（下稱《預案》）給定了一些主要因素，根據各地的GDP、財政收入、還本付息的情況，債務風險以及經濟社會發展需要，“讓各地了解，到底這個省份能分多少，市、縣額度是多少。分到額度較大的，可能當年到期還本付息的壓力就比較大。”

各省份地方債風險地圖：經濟大省同時也是債務大省，8省份債務率超警戒線

盡管地方債風險總體可控，但局部地區債務高企仍需引起重視。

早在2015年年底，十二屆全國人大常委會第十八次會議分組審議《國務院關于規范地方政府債務管理工作情況的報告》時，已有部分委員提及，有的省、地區負債率超過100%，100多個市本級、400多個縣級政府的債務率超過100%。

以2015年的情況來看，根據可查資料，《中國經濟周刊》記者統計了30個省份財政部門的數據發現，一些“經濟大省”同時也是“負債大省”。

截至2015年年底，江蘇省地方政府負有償還責任的債務高達10954億元，高居榜首，成為首個破萬億的省份；山東、浙江、廣東、遼寧和貴州債務水平已超過8000億元；四川、湖南、云南、北京、上海次之，債務水平在6000億至8000億元之間；河北、內蒙古、安徽、河南、福建、湖北和廣西的債務水平在4000億至6000億元之間；吉林、黑龍江、重慶、江西、新疆、天津、山西、甘肅、海南、寧夏和青海，債務水平低于4000億元。

不過，債務絕對額較高并不意味著債務率也高。統計發現，貴州和遼寧兩省的債務率甚至已經超過180%。內蒙古、云南、浙江、湖南、陜西、福建等身份債務率緊隨其后，超過了100%債務率“紅線”。

“就部分市縣的局部來看，已經超越了財政部劃定的債務率100%的界限。比如內蒙古、貴州等地，在2015年已經超過了。再加上現在的經濟增長趨勢下行，房地產市場調整，地方財政來自于土地收入的比例在下降，或者不穩定。不排除地方政府不能夠兌付到期債券本息的情況。”溫來成直言。

在中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚看來，一地的債務率高也并不必然意味著其債務風險就比其他地區大。“發達地區很多都是開發性債務，搞個園區、土地平整，這些債務挺多的。而欠發達地區，更多的是保障性債務，如修路、建校舍、醫院等。”他告訴《中國經濟周刊》記者，“西部地區的債務比率可能不高，但那些債是換不了的債，如欠發工資、欠工程款等。欠發達地區土地財政還沒有開展起來，土地原來就不掙錢，現在還不掙錢。”

“地方政府債務風險，肯定是越積越大。”趙全厚說，“經濟運行增速下滑，財政收入下滑，但是債務卻在上升，但新增債務在財政管理范圍內是可控的。”

那么，究竟應當如何判斷一個地區的債務風險？

“當年債務還本付息支出占財政支出比例超過20%，那就玩不轉了。”趙全厚對《中國經濟周刊》記者說，財政收入每年有70%～80%是剛性支出，如教育、一般公共服務、社會保障和就業等。若債務支出超過20%，剛性支出必然受到影響。“實際上，在地方，一般要求當年的還本付息額不超過財政支出的10%～15%，否則流動性風險就非常大了。”

因此，在《預案》中，市縣政府年度一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出10%的，或者專項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出的10%，債務管理領導小組或債務應急領導小組必須啟動財政重整計劃。

“開前門、堵后門”之后，

地方債還存在哪些風險？

財政部完善地方政府債務管理制度，堅持“開前門、堵后門”的改革思路，堅決制止地方政府違法違規融資擔保行為，堵住各種不規范渠道，切實防范化解財政金融風險。

地方債的“后門”堵嚴了嗎？

“新變種”違規舉債：融資平臺公司、不規范的PPP項目、政府投資資金

事實上，為解決地方政府債務問題，過去幾年，我國一直積極構建規范的地方政府舉債融資機制。

業內普遍認為，從2014年修訂預算法到同年9月國務院發布《關于加強地方政府性債務管理的意見》（43號文），我國開始加強對地方債的管理。3年來，管理舉措主要如下：一是將各類地方債務納入預算管理，二是實施債務限額和余額管理，三是置換存量債務，四是切割各類融資平臺，五是大力推廣PPP。

財政部相關負責人介紹，財政部完善地方政府債務管理制度，堅持“開前門、堵后門”的改革思路，堅決制止地方政府違法違規融資擔保行為，堵住各種不規范渠道，切實防范化解財政金融風險。

“開前門”指的是2014年修改預算法，允許地方自主發債。我國1994年預算法嚴格規定地方政府需收支平衡、不列赤字。為此，地方政府不得不采取諸多方式繞開規定舉債，由此地方融資平臺成為借貸的“主力軍”。但是，信托、城投債、銀行貸款等多種融資方式，其融資成本要高出政府債券一大截。這種情況下，允許地方自主發債成為更優選擇。

“堵后門”指要嚴控融資平臺舉債。融資平臺舉債透明度低、規范性差以及管理混亂，更為關鍵的是融資平臺舉債最終由誰償還并不明確，造成對有關政府部門監督和約束不足，易引發過度舉債。

盡管政策一直在開正門，但有些地方在財政“吃緊”的情況下，違法違規舉債出現了不少“新變種”。財政部相關負責人介紹，“新變種”主要集中在融資平臺公司、不規范的PPP項目、政府投資基金等領域，這些變相舉債行為違反了現行法律法規和制度規定，積聚了財政金融風險。

“43號文基本上把地方政府債務和融資平臺切斷了。但是從實施的情況來看，出現了違規舉債的新方式。”溫來成對《中國經濟周刊》記者直言，比如在PPP合作、地方購買公共服務領域，地方政府提供承諾函、擔保函、安慰函。

2016年10月，貴州省部分地方財政局發出的撤回承諾函流傳開來，涉及安順市、正安縣以及遵義市等。根據相關文件內容，有關區縣級財政局之前為幫助企業融資，出具了承諾函，但這違背了擔保法、預算法以及《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》，所以“申明作廢”并要求“限期交回”。

今年6月9日，河南省許昌市城鄉一體化示范區財政局在《河南日報》發布公告，撤銷此前對民生金融租賃股份有限公司出具的一封項目還款承諾函。2016年7月19日，許昌新區建設投資有限公司與民生金融租賃有限公司簽訂《融資租賃合同》一份，涉及金額3億元，期限5年。

“從目前流傳開來的部分財政局開出的文件看，在2016年還有出具擔保函、安慰函等43號文已經明確規定不能做的事情，那么預算法之后地方債務有沒有繼續膨脹？這樣的問題令人擔憂。”溫來成告訴《中國經濟周刊》記者，地方政府通過各種形式的欠款、擔保等產生的非顯性債務令人擔憂。與此同時，今年在債券市場上一些國企的實質性違約，“剛性兌付”的慣性思維被打破，對于地方政府債務會否違約的擔憂也在出現。在這樣的背景下，財政部加快推出了新的政策有效化解地方債務蔓延的情況。

從2016年11月《地方政府性債務風險應急處置預案》出臺，中央對地方債的管理逐步收緊，根據政府性債務風險事件的性質、影響范圍和危害程度等情況，將地方政府性債務風險事件劃分為四個等級，實行分級響應和應急處置，必要時依法實施地方政府財政重整計劃。《預案》還明確提出：地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央實行不救助原則。

在趙全厚看來，出臺《預案》并不代表地方政府債務風險已有危機，而是對地方政府性債務提前設置的一種程序性制度安排，我國政府債務管理形成了“閉環”。

2017年財政部更是“雷厲風行”，打出了一系列政策“組合拳”：

今年1月初，財政部致函內蒙古、河南、重慶、四川等地方政府，要求依法問責部分縣市違法違規舉債、擔保的行為。5月3日，財政部、國家發改委、司法部及“一行三會”等六部委聯合發布《進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（50號文），要求規范地方政府舉債融資行為，各地須在7月31日前摸底排查并改正地方政府和相關部門不規范融資行為。5月28日，財政部出臺《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》，要求嚴禁利用或虛構政府購買服務合同違法違規融資。

6月1日，財政部出臺《關于印發<地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）>的通知》。穆迪分析認為，土地儲備專項債券有助于地方政府從依靠地方政府融資平臺（平臺公司）轉向直接發債用于土地儲備項目，包括依法取得土地、進行前期開發、儲存以備供應土地。

融資平臺存量債務仍有后遺癥，

需高度警惕隱性債務蔓延

南京大學教授、長江產業經濟研究院院長劉志彪認為，當前統計政府負債率不計算融資平臺的話，負債率并不高，但是要注意到，有部分地方政府負債被隱蔽，這阻礙了“去杠桿”。

“43號文實施以后，一種是地方政府融資平臺通過企業形式來借錢，算入國有企業的負債，政府債變成了企業債；還有一種就是通過PPP模式，企業應該以股權形式投入，但現實操作中，‘股實際上是‘債，企業怕有風險，地方政府給企業提供債務和利息的保障償還水平，‘明股實債情況很多。”劉志彪告訴《中國經濟周刊》記者，“當前地方政府投融資平臺的負債，往往表現為地方國企的負債，它們具有規模大、隱蔽性強、風險高等特點，是債務風險的主要來源。”

官方調查也顯示，隱性新增債務并沒有得到完全遏制。

今年6月，國家審計署公布《2016年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》。審計署審計長胡澤君指出，部分地方政府債務增長較快，有的還違規舉債。

報告顯示，截至2017年3月底，審計署審計的16個省、16個市和14個縣本級政府債務風險總體可控，但政府承諾以財政資金償還的債務余額，較2013年6月底增長87%，其中基層區縣和西部地區增長超過一倍；2015年以來，7個省、6個市和5個縣本級通過銀行貸款、信托融資等形式，違規舉借的政府承諾以財政資金償還債務余額有537.19億元。同時，有4個省、兩個市和兩個縣尚未成立政府性債務管理領導小組。

與此同時，融資平臺存量債務問題仍有“后遺癥”。溫來成介紹，自2014年底債務甄別之后，地方融資平臺債務一分為二，一部分成為政府的債務，另一部分就是融資平臺自還。

新預算法實施以后，地方國有企業（包括融資平臺公司）舉借的債務依法不屬于政府債務，其舉借的債務由國有企業負責償還，地方政府不承擔償還責任；地方政府作為出資人，在出資范圍內承擔有限責任。

中央財經大學教授、中財—鵬元地方財政投融資研究所執行所長溫來成向《中國經濟周刊》記者介紹，2014年9月43號文出臺后，解決了地方政府融資平臺的問題，從根本上切斷了地方債務大規模蔓延的幅度。按預算法的規定，自2015年財政部對地方債務甄別以后，對融資平臺發的債全部是企業債。地方政府不再承擔還本付息的責任，切斷了融資平臺企業債不斷蔓延，演化成為地方政府債務的途徑。

然而，就融資平臺誕生的歷史而言，是由于原預算法不允許地方政府發債，地方政府為搞基建滿足融資需求的產物。“部分融資平臺仍掌握著許多地方的公共服務，如自來水、電力、煤氣等，大家也就是看中了這一點，認為融資平臺的債務就是地方政府債務，至少是隱性的債務。”溫來成對《中國經濟周刊》記者表示，“這個問題不解決，風險是存在的。從這個角度來說，債務風險依然是存在的，特別是隱性債務還在蔓延，所以還需要保持高度的警惕。”

國務院發展研究中心資產管理辦公室主任徐鵬程表示，隨著地方投融資平臺的快速發展，一些平臺公司內部管理不規范、自身定位與發展目標之間存在偏差、政府對平臺公司投融資行為監管不完善、有關地方投融資平臺政策法規不健全等問題愈加突出。“這不僅會造成地方政府償債壓力巨大，也可能引發或導致平臺公司資金鏈斷裂、銀行不良貸款集中爆發等問題。”

“為落實有關要求，各地方逐步對所屬平臺公司的新增債務進行了清理和管控，按照國務院的有關安排開展了債券置換工作，通過發行政府債券來償還到期的債務本金。但從目前債券置換工作的實際進展看，這項任務還相當艱巨，主要是各地的債務情況千差萬別。即使完成債券置換工作的地方，也不能將原有的平臺公司清理關閉，因為這些平臺公司還在承擔著‘借新還舊的職能。”徐鵬程對《中國經濟周刊》記者表示。

溫來成介紹，43號文對于融資平臺轉型有明確的規定，要么撤銷，要么走向商業化，轉變成為PPP項目公司。2013年審計署審計的7000多家融資平臺，大部分被撤銷了。“但要求融資平臺退出，在跟一些地方融資平臺負責人交流的時候，大家看法還不太一致。”

“當前應依據趨利避害的原則對地方投融資平臺加以改造，按照獨立市場主體的要求重組或合并。要重新界定地方政府和投融資平臺關系，徹底解決政企不分、責權不明的問題，進一步完善適合我國國情的地方投融資體系。”徐鵬程說。

化解地方債風險，關鍵在匹配財權、事權

地方政府發債嚴控增量，“閥門”是關緊了，但如果事權不變，支出不斷往上增，還是會有問題。需要重視如何令地方的財權和事權更相匹配，做到更可持續。

中國社會科學院國家金融與發展實驗室編制的《中國國家資產負債2015——杠桿調整與風險管理》顯示，2015年我國地方政府杠桿率為42.7%，幾乎是中央政府15.1%杠桿率的3倍。

然而，日益加大的穩增長壓力仍使各地政府需要面臨選擇，如何在穩住投資，特別是基礎建設投資與降杠桿之間進行抉擇？

“地方政府降負債，這個問題從長遠的出路看，還是要納入到整個國家財政體制改革的大框架中去考慮。”溫來成對《中國經濟周刊》記者表示，“地方政府為什么要借這么多錢，很大程度上是由于地方政府有事權，但沒有相應的財力。另外，減免稅、收費的權力層級在省級政府。在這種財政體制下，財權、事權不相匹配。”

溫來成就此提出三點建議：其一，進一步完善財政體制，通過財權與事權的匹配，從根源上緩解地方政府債務壓力；其二，加強債務資金使用管理績效考核，提高債務資金使用效率；其三，進一步提高債務管理透明度，特別是向社會公布債務存量，當年發行債務的情況和債務使用情況。“現在看中央和地方預算報告，只能明確今年借了多少錢，今年還本付息是多少，但對于債務資金用于哪些項目建設、哪些領域是不清楚的。”溫來成表示，提高透明度有利于社會監督，同時緩解國內外對于政府債務的擔憂。

“此前地方債務增速過快，原因之一在于地方政府激勵機制上存在偏差。地方政府官員過度關注地方經濟的短期增長。任期內借款刺激經濟，償債責任留到下一任，這可能導致地方政府在承擔財政責任時受短期化利益驅動的問題。” 摩根大通中國首席經濟學家朱海斌對《中國經濟周刊》記者說，“對于地方政府債務問題終身問責，倒查責任，關鍵在于嚴控地方債增量死灰復燃。如果終身問責和倒查機制能夠執行，可以有效防止地方政府短期利益驅動的問題。樹立正確的政績觀，注重經濟增長的質量和地方政府的財政健康問題。”

朱海斌認為，地方債“去杠桿”的下一步，需要對中央和地方財權事權的劃分上進行重新界定，“預算軟約束變硬，但是地方政府收支沒有太大的改變，壓力越來越大”。地方政府發債嚴控增量，“閥門”是關緊了，但如果事權不變，支出仍然不斷往上增，地方財政還是會有問題。需要重視如何令地方的財權和事權更相匹配，做到更可持續。

在趙全厚看來，與地方債務壓力相比，地方經濟結構調整，保增長壓力更大。“目前地方政府債務是多年累積的問題，但最嚴峻的還真不是債的問題。實施更激進的財政政策，說明經濟結構調整問題更加嚴峻。如何讓債務更好地有利于結構調整，同時不要讓債務本身成為風險點是關鍵。”