全國金融工作會議上的新概念：功能監管與行為監管

牛綺思

7月14日—15日召開的全國金融工作會議，著重強調了以強化金融監管為重點，以防范系統性金融風險為底線，加快相關法律法規建設，完善金融機構法人治理結構，加強宏觀審慎管理制度建設，加強功能監管，更加重視行為監管。

那么，本次會議提出的“功能監管”和“行為監管”，與傳統的“機構監管”有何不同？

橫向的“功能監管”

在混業經營環境中應運而生

功能監管，可理解為在混業經營環境中，對不同類型金融機構開展的相同或類似業務進行的標準統一或相對統一的監管。可見，這一監管模式關注的是金融機構所從事的業務活動，而不是金融機構本身。

比如，就信貸類業務來講，無論這些業務是由商業銀行、投資銀行還是保險公司提供的，銀行業監管部門都對所有的這類業務實施統一監管。再比如，銀行銷售基金產品要到證監會獲得基金銷售牌照。

功能監管強調跨機構、跨市場的監管，這有利于緩和監管職能沖突，減少監管真空及監管重疊，消除監管套利，適應了混業經營趨勢下防控交叉金融風險的需要，能夠實現對金融體系的全面監管。

“行為監管”針對機構和人

行為監管則是就監管目標來說的，其對象是從事金融活動的機構和人。監管部門對金融機構經營行為實施的監督管理，包括禁止誤導銷售及欺詐行為、充分信息披露、個人金融信息保護等。從事金融業務就必須要有金融牌照，從事哪項業務就要領取哪種牌照。對有牌照的機構要監管，對沒有牌照從事金融業務的更要監管，無照經營就要嚴厲打擊。

相同金融產品不按照同一原則統一監管是造成監管空白、監管套利的重要原因，也是當前金融秩序混亂的重要原因。因此，功能監管與行為監管是金融穩定的重要基石。此次全國金融工作會議確認監管模式為“功能監管、行為監管”，是首次在如此高規格的層面對監管模式的改變進行確認。

縱向的“機構監管”只適合分業經營

與功能監管、行為監管相對應的是機構監管，它是我國一行三會分業監管框架下，一直以來主體的監管模式。

機構監管是金融監管部門對金融機構的市場準入、持續的穩健經營、風險管控和風險處置、市場退出進行監管。簡言之，即對一家金融機構從生到死的全程監管。之所以要對一家金融機構實施全程的審慎監管，就是因為其倒閉破產會沖擊整個金融體系，所以要全程關注其風險狀況、損失吸收能力以及必要的風險處置預案。

這一監管模式以金融機構為監管重點，在分業經營模式下起到了較好的監管效果。但隨著混業經營的不斷發展，金融業務出現跨業、跨市場的交叉，原有的機構監管模式逐漸不能防控金融風險的交叉傳染，因此倒逼三會調整監管方式，向機構審批、功能監管的方式過渡。