歐盟移民政策何以遭遇挑戰

許光

【摘要】近年來，歐盟逐漸成為規模最大的移民輸入地，移民問題頻發，原有的共同移民政策難以推進。為破解移民難題，歐盟逐漸加大了對傳統移民政策的調整，嘗試在尊崇共同價值理念的基礎上，構建多層互動開放模式和多元主體對話機制。

【關鍵詞】歐盟 移民政策 外來人口 【中圖分類號】D58 【文獻標識碼】A

歐盟傳統移民政策遭遇的現實挑戰

移民問題在歐盟是一個結構性社會問題，《申根協定》《馬斯特里赫特條約》《阿姆斯特丹條約》共同構成了歐盟移民政策的基本框架。作為一個超國家與政府間性質并存的、高度一體化的區域性組織，歐盟與移民之間的互動更多涉及到各成員國的主權獨立、文化沖突、外交安全、社會福利和勞工市場等問題。各成員國訴求的差異性和多樣性，導致歐盟在制定和執行移民政策時遭遇到了較大阻力，原有的共同移民政策日益受到現實的強烈沖擊，進而對歐洲一體化進程產生了負面影響。

第一，對公平正義的追求導致了經濟效率損失。伴隨著歐盟一體化的不斷深入和歐洲單一市場的不斷完善，來自新成員國、中東及非洲等地的移民大量涌入，德國、法國、西班牙、意大利等接納移民的主要國家普遍面臨著失業率增加、社會保障體系高負荷、移民與原住民利益沖突等問題。在德國，2015年移民總數達到了創記錄的1100萬，比2014年上升了3.7%，而本國人口則下降了1.4%。移民增加說明德國社會對外來人口的包容，但同時也說明其勞動力市場遭受到了巨大沖擊，養老撫養比由之前的3：1下降為2：1。據世界銀行統計，2050年之前，歐盟還需要7900萬移民作為有效的勞動力供給，而這將大大超過其政治和社會的可接受水平，歐盟各成員國必將采取相應措施，以消解移民激增帶來的社會壓力。

第二，被動的彌補性移民政策缺乏危機應對能力。歐盟的移民政策主要由協議條約和各成員國獨立制定的移民政策組成。受戰后勞工政策、移民回歸政策和家庭團聚政策等的影響，目前歐盟的移民總數已大大超出政策預期。而且，由于移民模式的多樣化和移民界線的日益模糊，歐盟各成員國普遍不愿意讓渡更多的主權到歐盟層面。2015年以來，面對二戰后最糟糕的難民危機，歐盟雖然達成了一些原則性共識，但集體應對的制度成本過于高昂。因缺乏足夠的權力讓渡，歐盟并沒有資格向各成員國發號施令，各主體國家之間的矛盾日益加深。

第三，多元文化主義與同化政策的矛盾難以協調。在歐盟一體化進程中，各成員國因缺乏對非法移民的有效管制，導致該問題非但沒有得到妥善解決，反而呈現出愈演愈烈的趨勢。據統計，歐盟的非法移民目前已經占到新移民總數的1/3，而且以每年50萬的速度增長。黑工市場的出現和底層移民暴力犯罪率升高等問題，引發了各國民眾對外來移民的排斥情緒，反對多元文化的傾向不斷加劇。同時，反移民和反對歐洲一體化的疑歐主義政黨迅速崛起，疑歐和脫歐的分離主義傾向也日益增強。此外，因移民及其后代在宗教、社會和文化上實現融入通常存在困難，歐盟各成員國在推行同化政策時普遍感覺乏力。2016年10月，法國清除加來難民營，其中一個擔憂就是難民聚居區會逐漸演變成實際上的“國中國”，進而成為社會暴力乃至恐怖主義的策源地。

歐盟移民制度的演變與政策性改革

移民問題與歐盟各成員國的主權讓渡、一體化文化、國防安全需求、社會福利體系等高度相關，而這些都是影響共同移民政策制定和執行的關鍵。為擺脫一體化與多樣性之間強大張力導致的政策困局，近年來歐盟嘗試在保持開放性態度的基礎上，運用多元途徑改革和創新以往的移民政策。在實踐中，通過建立多元主體、多層互動、多方治理的移民政策體系，歐盟有效推進了移民整合與難民份額分配，一定程度上減少了歐洲一體化進程中的政策阻力，進而實現了符合歐盟整體價值訴求、各成員國利益相對均衡的雙重目標。

第一，以多元主體為導向，謀求不同群體之間的利益均衡。移民問題本質上是歐盟各成員國及不同群體之間的權益分配問題。為制定符合最大公約數的移民政策，并對各利益相關者進行有效回應，歐盟通過強化公正中立原則，致力于將移民問題轉變為“各成員國公民與移民雙方相互接納的過程”。為實現多元主體的有效溝通和責任共擔，歐盟賦予外部邊境協調管理局更多職權，以強化歐盟國家邊境的一體化管理和各成員國移民政策的協調。同時，歐盟倡導各成員國建立內部橫向溝通機制和公眾參與機制，以實現移民和本國公民的良性互動。在法國，信息收集和政策制定通常會將移民、本地居民、雇主和政府人員等劃入各自的特定團體，通過民意調查、選民郵件分析和聽證會等手段，允許各方訴求得到充分表達，從而實現對移民群體利益的尊重。

第二，以多層互動為手段，啟動經濟和社會福利制度改革。歐盟以往的移民政策以建立“城堡歐洲”為核心，傾向于加強邊界管制、對勞工市場行政干預和對移民進行限制，導致移民通常處于管制過度與缺失并存的“雙重困境”。為解決高福利、高失業與經濟發展滯緩之間的矛盾，近年來歐盟嘗試以多層互動為手段，制定放松管制、結果導向的新移民政策。一方面，倡導各國減少對勞工市場的過度干預，利用市場競爭機制引進所需的移民人才；另一方面，切實加大對非法移民的打擊力度，反對大赦和非法移民合法化。例如，德國于2012年簡化了移民政策，在基本工資、社保稅、傷殘人士雇傭法等方面放松了管制。2013年又推出了藍卡系統，以吸引大量高技能移民進入。目前，德國移民累計已有1200萬，成為僅次于美國的全球第二大移民國，但其失業率僅有7%，是整個歐洲乃至發達國家最低的。

第三，以多方治理為保障，逐步消除移民政策的國別差異。共同移民政策之所以推行困難，一個現實原因是歐盟各成員國的政策規定差異較大，移民能享受到的福利待遇十分懸殊，因此產生了明顯的移民偏好和嚴重的非法移民問題。對此，歐盟以建立一個“自由、安全和公正的區域”為目標，在移民政策體系中構建了前瞻性戰略計劃，鼓勵各國開展多元文化教育，以改善移民的社會文化地位及其與主流歐洲的和諧關系。目前，瑞典、丹麥、芬蘭、荷蘭等國均制定了法律反對排外主義和種族歧視，允許移民參與地方和地區選舉。同時，為破解高失業率和非法移民增加的現實困境，歐盟各成員國也對移民政策進行了策略性調整。例如瑞典對因病請假但仍需照常支付薪水的狀況，設定了更加嚴格的標準；德國則打算廢除婦女失業繼續支薪的做法，試圖通過活躍就業市場來降低失業率，從而間接引導移民改變其流動傾向性。

（作者為浙江省委黨校經濟學部副教授，科學發展觀與浙江發展研究中心研究人員）

【參考文獻】

①陳積敏：《歐盟非法移民治理及其困境》，《國際論壇》，2016年第9期。

②伍慧萍：《外來移民融入：歐盟層面的政策應對》，《德國研究》，2011年第4期。

③王彩波、曾水英：《移民難題、公共治理與政策選擇——全球化背景下的歐盟移民問題探析》，《河南社會科學》，2008年第3期。

責編/楊鵬峰 孫渴（見習） 美編/王夢雅