農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)由誰負責(zé)

李冠杰

【摘要】構(gòu)建政府部門、民間資本、農(nóng)民個人、集體組織四位一體的多中心治理主體體系，是改善農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理的根本。用以確立主體之間合作、競爭的新型治理結(jié)構(gòu)關(guān)系，明晰不同治理主體的職責(zé)和義務(wù)，從而實現(xiàn)農(nóng)村區(qū)域范圍內(nèi)環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)的持續(xù)、穩(wěn)定、有效供給。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村 環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施 治理 【中圖分類號】F294 【文獻標(biāo)識碼】A

農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施主要包括供水設(shè)施、生活垃圾處理設(shè)施以及生活污水處理設(shè)施。隨著美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)的深入推進，政府不斷加大農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理力度。事實上，政府掌握并能夠運用的公共資源有限，農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的準(zhǔn)公共品屬性及其建設(shè)的緊迫性與資金來源的短缺，要求改變傳統(tǒng)的政府單中心供給模式，充分調(diào)動其他力量形成多元共治格局，構(gòu)建多中心治理主體體系。

農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理的現(xiàn)實可行性

政策支持力度加大。“十三五”規(guī)劃從不同層面提出加快投融資體制改革，強調(diào)以市政設(shè)施、交通水利、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域為重點，放寬市場準(zhǔn)入限制，采取特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等政府和社會合作模式，鼓勵社會資本投資建設(shè)運營，這為社會資本參與農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理提供了政策支持。另外，《中華人民共和國物權(quán)法》等法律、法規(guī)和制度不斷健全，使產(chǎn)權(quán)界定更加規(guī)范，有利于完善農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施公私合作模式的運作方式，滿足雙方多種合作要求。

民營經(jīng)濟發(fā)展壯大。我國民營企業(yè)數(shù)量較多、種類齊全，具有一定的資金規(guī)模、技術(shù)優(yōu)勢和管理經(jīng)驗，這將成為農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施公私部門合作供給的重要力量。另外，民營經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域進一步放寬。國務(wù)院出臺的相關(guān)文件明確提出，支持民營經(jīng)濟參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理項目，并采取資本金注入、投資補助、貸款貼息等方式推動民營企業(yè)項目實施，努力實現(xiàn)民營資本投資收益，這為民營經(jīng)濟參與農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理提供了機制保障與動力支撐。

農(nóng)村市場需求擴大。傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元分割體制下，我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施尤其是環(huán)境類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期投入不足，設(shè)施存量需求逐漸累積。環(huán)境公共品消費已成為農(nóng)民物質(zhì)生活資料滿足后的最基本需求。農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理已成為美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容和突破口。這些都表明農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模投入及建設(shè)勢在必行，農(nóng)村市場需求的不斷擴大為推行多中心治理提供了巨大空間。

集體組織實力增強。我國積極完善社會治理體系，推動政府治理和村集體組織自治良性互動，創(chuàng)新村集體組織自治方式，建立健全各項村民自治制度。經(jīng)濟基礎(chǔ)較好、民主程度較高的區(qū)域，村集體組織具備投資環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)濟實力和組織能力，并能夠取得村民支持。

農(nóng)民支付能力提升。農(nóng)民自主參與農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理，須具備一定的支付能力，農(nóng)民支付能力提升依賴農(nóng)民收入的增加。2015年，我國農(nóng)村居民人均可支配收入為11422元，比上年增長8.9%，這為多中心治理奠定了堅實基礎(chǔ)。

農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理主體間結(jié)構(gòu)關(guān)系

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施可以分為具有純公共品屬性的基礎(chǔ)設(shè)施和具有準(zhǔn)公共品屬性的基礎(chǔ)設(shè)施。通常情況下，純公共品屬性越突出的基礎(chǔ)設(shè)施，政府以外其他主體參與的可能性越小。民間資本或私人參與的條件為基礎(chǔ)設(shè)施在受益上是否具備排他的屬性。農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理主體形成的依據(jù)，是從經(jīng)濟特征上對設(shè)施具體內(nèi)容進行區(qū)分。結(jié)合目前農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理的現(xiàn)實條件，農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理主體應(yīng)包含政府部門、民間資本、集體組織、農(nóng)民個人四類。其主體間結(jié)構(gòu)關(guān)系包括以下幾種：

合作關(guān)系。合作關(guān)系主要體現(xiàn)在政府部門與民間資本之間的合作，以及政府部門與集體組織之間的合作。農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在一定數(shù)量的民間資本參與，但民間資本傾向于營利性設(shè)施投入，所占比例較小，且目前尚缺乏可行的項目法人運作規(guī)范，外部條件不利，導(dǎo)致其投資意愿大大降低。政府部門與民間資本之間合作的目的，在于提高民間資本參與環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理的積極性。市場經(jīng)濟的發(fā)展使農(nóng)村集體經(jīng)濟實力得到不斷壯大和增強，并使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過特定方式實現(xiàn)一定范圍內(nèi)農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的參與，但所占比例同樣不大。通過與政府部門的合作，能夠減少參與盲目性，提高參與效率，實現(xiàn)環(huán)境公共產(chǎn)品的多樣化供給。

競爭關(guān)系。競爭關(guān)系主要體現(xiàn)在政府部門與民間資本之間的競爭以及民間資本相互之間的競爭，競爭目的在于實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施供給的有效性和低成本供給。民間資本在提供環(huán)境公共產(chǎn)品方面具有信息靈敏、運作靈活、成本低、速度快的競爭優(yōu)勢，更容易獲得農(nóng)民的支持和認可。另外，民間機構(gòu)數(shù)量較多，不同機構(gòu)在提供同類具有潛在營利性環(huán)境公共產(chǎn)品時，相互競爭不可避免。

節(jié)點關(guān)系。農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理主體間關(guān)系的實質(zhì)是網(wǎng)絡(luò)節(jié)點間關(guān)系，不同治理主體就成了不同類別的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點，各主體之間的關(guān)系總和就成為治理網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點間關(guān)系。其中，政府處于網(wǎng)絡(luò)的中心節(jié)點位置，是治理活動的發(fā)起節(jié)點，控制著治理網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展方向。完善的農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理網(wǎng)絡(luò)，需以政府部門為中心節(jié)點，保持與民間資本、集體組織、農(nóng)民個人等異質(zhì)節(jié)點長期的、持續(xù)的、穩(wěn)定的關(guān)系，促進其他異質(zhì)節(jié)點對多中心治理網(wǎng)絡(luò)的支持。

農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理主體的職責(zé)與義務(wù)

政府部門的主要職責(zé)有：一是制度設(shè)計，各級政府通過放寬市場準(zhǔn)入限制、消除體制性障礙、改革行政審批制度、打破行業(yè)壟斷、提升服務(wù)質(zhì)量、給予同等待遇等政策措施，吸納其他治理主體尤其是民間資本和農(nóng)民個人有效介入設(shè)施供給。二是組織實施，各級政府應(yīng)盡量克服農(nóng)村環(huán)境公共項目應(yīng)用過程中的技術(shù)風(fēng)險、經(jīng)營過程中的財務(wù)風(fēng)險以及低于預(yù)期收益的利潤風(fēng)險，提高各類主體的治理效率。三是管理監(jiān)督，在多中心治理框架下，各級政府應(yīng)承擔(dān)對其他治理主體管理與監(jiān)督的職責(zé)，保證其他治理主體從環(huán)境公共利益和農(nóng)民自身需求出發(fā)，履行治理權(quán)責(zé)與義務(wù)，并推動多中心治理網(wǎng)絡(luò)不斷優(yōu)化。

民間資本參與設(shè)施治理，主要通過與政府建立公私部門伙伴關(guān)系方式來實現(xiàn)，其權(quán)責(zé)義務(wù)體現(xiàn)在：獲取優(yōu)惠，民間資本借助政府承諾降低環(huán)境公共項目融資難度，并獲取稅收優(yōu)惠，享受貸款擔(dān)保，克服環(huán)境公共品產(chǎn)權(quán)關(guān)系制約，從而避免運營風(fēng)險。選擇方式，民間資本可以通過合同承包、特許經(jīng)營、產(chǎn)權(quán)變更等多種方式，實現(xiàn)與政府部門合作供給環(huán)境公共產(chǎn)品。履行契約，契約所規(guī)定的公私部門的合作內(nèi)容是雙方合作的基礎(chǔ)，公私雙方必須恪守契約、履行義務(wù)。

農(nóng)民個體的責(zé)任義務(wù)體現(xiàn)在：自主供給，與自身生活密切相關(guān)的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目、不可或缺而又無法通過其他途徑籌資建設(shè)的項目，根據(jù)受益者負擔(dān)原則，農(nóng)民同時具備籌資者與受益者雙重角色，可以通過自主供給的方式滿足實際環(huán)境需求。密切協(xié)作，政府部門、民間資本、集體組織等其他治理主體在提供環(huán)境公共產(chǎn)品時，農(nóng)民具有配合、支持、協(xié)作的義務(wù)，以保證設(shè)施項目建設(shè)、運營、維護的順利進行。

集體組織的責(zé)任義務(wù)體現(xiàn)在：補充供給，村級范圍內(nèi)部分無法通過政府公共財政實現(xiàn)、具有純公共品屬性的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施供給，應(yīng)主要由村集體組織提供，從而與政府部門供給形成對應(yīng)和互補。溝通媒介，村集體組織負有將農(nóng)民個體同政府部門聯(lián)結(jié)的義務(wù)，充當(dāng)中間人角色，及時反饋各種信息，起到溝通雙方紐帶和橋梁的作用，從而保證設(shè)施的有效供給。

（作者單位：咸陽師范學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院）

【注：本文系陜西省教育廳科研計劃項目“陜西農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理的模式選擇與機制創(chuàng)新”（項目編號：15JK1791）的階段性研究成果】

【參考文獻】

①劉爽：《新型城鎮(zhèn)化視域下農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理的創(chuàng)新模式》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》，2016年第4期。

責(zé)編/賈娜 美編/于珊