基礎建設工程項目前期投資控制研究

于劭之

[摘要]由于對前期投資控制缺乏重視，投資決策走過場，初步設計、技術設計缺失，工程量清單質量低下，導致基礎建設工程項目投資失控率居高不下。本文通過分析投資失控原因，認為事前對投資偏差風險進行分析，并采取有效措施做好主動控制，如建立投資數據庫、完善決策前工作、建立BIM模型、全過程審計等，可有效提高投資控制效果。

[關鍵詞]投資控制；投資決策；BIM；審計 文章編號：2095—4085（2017）04—0147—04

近年來，我國城市化進程加快，為了滿足人們日益增長的物質文化需求，基礎建設工程數量呈現了爆發式增長的態勢。基礎建設項目具有技術復雜，建設周期長，人力、財力、物力消耗大的特點。隨著我國投資體制改革，基礎建設領域的投資已從計劃調控轉變為市場導向。但仍有一些部門、地方或企業會被市場風向誤導，而在投資沖動下盲目開展基建項目，從而導致投資結構不合理、投資總量失控、低水平重復建設及投資收益低下甚至負收益等問題發生。據統計，建設行業中投資失控率居高不下，約有72%的項目超預算、70%的項目超工期、75%不能完工的項目至少超出初始合同價格50%。有效開展基建項目投資，切實提高人民生活水平，達到社會、經濟效益雙贏，是當今基建領域投資控制的關鍵。

1前期控制是基礎建礎建設工程項目投資的關鍵階段

基礎建設工程項目按時間可劃分為決策設計、發包采購、工程施工、使用運維四個階段。一般意義的前期投資控制階段指的是決策設計和發包采購階段。主要包括項目規劃咨詢、編制項目建議書、項目可行l生研究、初步設計、技術設計、施工圖設計、招標采購等內容。據有關研究，工程項目各個階段開展投資控制對項目總投資的影響是隨項目進展逐漸減小的，決策階段對項目投資的影響在90%以上，初步設計階段的影響為75%～95%，施工圖設計階段的影響為5%～35%，發包階段的影響約為15%，而在施工階段通過施工組織措施節約工程造價的可能性不超過10%。由此可見，有效的前期控制是成功投資的基礎與保證。

2前期投資控制現狀

隨著我國經濟體制與價格體制改革的深化，各部門越來越重視投資控制工作，并且取得了一定成效，但是由于對前期投資控制缺乏深入的認識與有效的方法，投資控制的重點依然放在施工階段，在建設流程中重施工輕設計、在造價審計中重結算輕估算、在方案選擇上重價格輕技術、在進度安排上輕視前期決策及設計階段。其結果從表面上看是投資領域“三超”現象（概算超估算、預算超概算、結算超預算）十分嚴重，實質是投資方案失誤，缺乏前期論證與分析的決策和設計，不僅在施工階段帶來許多不便，埋下質量隱患，在實際使用中也往往不具備可持續發展性。

2.1投資決策階段

投資決策階段的主要工作是編制項目建議書及可行性研究報告。項目建議書和可行性研究報告通過對擬建項目的技術、經濟、社會、環境等方面影響進行深入細致的調查、研究、分析，充分論證項目是否具備先進性、合理性、盈利性、可操作性、可持續發展性和環境友好性，確定項目的技術方案、經濟指標和投資風險，為項目的科學決策提供依據。

在實際項目實施過程中，有的投資方為了項目早日立項審批，往往忽視前期決策的重要性，在項目建議和可行性研究上走過場，甚至有的項目從提出到申報審批僅僅不到一個月的時間。項目的前期調研工作無法正常開展，立項時用編造的可行性研究報告進行審批，而實際項目建成后預期效益并不明確，項目使用功能模糊，施工材料、工藝、技術考慮不周，地質情況勘察不到位，周邊環境影響評價不準確，導致工程開展時問題重重。

前期投資決策一個非常重要的方面是投資估算，準確的投資估算能夠保證投資控制的有效性，直接影響投資決策、設計方案、經濟效益和工程建設能否順利進行。投資估算應按照“打足投資，不留缺口”的原則充分估計項目建設過程及建成后可能遇到的造價變化，對可能遇到的風險提出應對和防范措施，給出全面、科學的投資控制建議。然而，有的投資單位為了保證項目審批通過，人為壓低投資估算，用失真的“可批性”研究報告“釣魚”，在施工階段再申請追加投資，使得投資失控。據調查，“釣魚項目”工程造價比計劃高約30%至200%，工期有的長達5～7年。建設方在工程建設過程中對可能發生的超支把握不足，任意提高建設標準，調整使用需求，施工后期資金不足又不得不削減投資，縮小規模，變更設計，導致項目計劃使用目標無法實現甚至爛尾的現象比比皆是，造成大量國有資金的浪費。

2.2設計階段

設計階段基本決定了建設工程建成后的效果，是擬建工程能否獲得預定的經濟效果，建設過程能否保證質量、進度與投資的決定性階段。設計階段一般可分為初步設計、技術設計與施工圖設計三個階段。類似于對建設項目前期工作缺乏重視，大部分投資方在設計階段也只關注施工圖設計。

初步設計與技術設計的主要工作內容為方案優選。需要兼顧建設與使用的需求，綜合考量項目全壽命周期費用，對地質勘探、環境影響、施工方案、材料選用、工藝技術等進行經濟合理性與技術先進性的權衡，在滿足項目長期功能的基礎上，確定最終的技術、建筑方案，做到經濟、實用。通過初步設計與技術設計，可以使設計人員從制圖工作中先抽身出來，客觀地審視設計方案是否與建設要求存在偏差，是否對施工現場情況考慮不周，是否同時兼備長遠性與經濟性，也可以對可行性研究報告中的遺留問題進行補充與修正，預防施工過程中發生投資失控現象。

在施工圖設計階段，由于各專業獨立開展設計工作，協同性不高，各專業施工圖紙完成后，由于溝通不暢及二維圖紙不具有共通性，導致施工圖紙錯、漏、碰、缺問題嚴重，而這類問題在圖紙審核中也很難發現，問題遺留到施工階段便導致施工進度延誤、各專業施工不具有協同性，使得類似于土建工程預留孔洞位置不合理，安裝工程不得不在剪力墻上重新打洞的現象非常普遍。同時，施工圖設計時若對施工方案、技術考慮不周，也會導致某些部位無法施工或施工難度極大，在不得已的情況下變更設計，嚴重影響施工進度，這些部位也容易成為整個建設工程的質量隱患。

2.3發包采購階段

發包采購階段貫穿于整個基建項目前期。項目的勘察、設計、造價、監理、施工單位的選擇，主要材料、設備的選購都直接影響項目投資。根據相關法律法規規定，我國大部分的基礎建設工程項目均須通過招投標實施發包采購工作。通過在建筑市場公開、公平、公正、誠實守信的競爭，擇優選取滿足條件的貨物、服務、工程供應商，合理確定工期、保證質量、控制造價。

編制工程預算是發包采購階段與工程投資關系最為緊密的工作。招標采購中工程預算分為工程量清單與招標控制價兩部分。按照一般的理解，招標控制價是投標最高限價，能夠有效地控制投資。但是由于大部分工程簽訂的施工合同是就分部分項工程所列出工程量表確定各分部分項工程費用的單價合同。由于施工中設計變更、增加或減少工程內容，工程竣工后只能根據審計確認的工程量，按照投標綜合單價進行結算。因此，與招標控制價相比，工程量清單編制的準確與否及對特殊情況考慮是否周全對結算價款的影響更大。然而，在實際招投標工作中，建設單位以及造價咨詢單位對工程量清單重視不足，在審計中也更關注定額選用是否準確、招標控制價總額是否超限等，對工程量的審核也只對計量偏高的項目進行核減，缺不愿核增缺項、漏項和計量偏少的項目。根據這種總量偏少的工程量清單計算的投標報價，其分部分項綜合單價必然偏高，而缺項漏項成為施工單位虛高結算的突破點。另一方面，工程量清單編制粗糙還體現在項目特征描述不準確，特殊材料、設備沒有預先給定暫估價或質量等級。施工單位在施工時便可采用低等級的材料、設備以次充好，在投標報價清單項的編制中故意少套定額，在結算時對清單提出異議，并增加定額項目，從而提高工程結算價款。

3前期投資控制措施

在前期投資階段，隨著項目進展，根據各階段特點采取針對性強且切實可行的措施，可提高投資控制的效果。事前對投資偏差進行分析，并采用有效的措施做好主動控制，那么投資偏差全部都是可防可控的，投資失控的現場可以完全杜絕。近年來工程管理方法及理念發生了巨大的發展與變化，在前期投資控制方面除了已在工程建設中逐步推廣使用的方案優化、限額設計、標準設計、價值工程等方法，還可采用建立投資數據庫、完善決策前工作、建立BIM模型、全過程審計等措施進行前期投資決策和控制。

3.1建立投資數據庫

編制項目建議書和可行性研究報告時，要對項目的預期成本、效益、社會影響等進行詳細分析和預測，這些工作需要事先獲得和項目相關的技術經濟、社會環境、市場情況等方面比較翔實的數據資料，才能得到準確、可靠的決策依據，從而保證投資預測、經濟分析的正確。建立企業投資項目數據庫，對企業所有已建或在建項目的計劃投資、實際投資、計劃收益、實際收益、投資偏差原因、技術材料、社會影響、環境影響等數據進行統計，并定期進行總結分析，在對已有項目進行動態調控的同時也可以用現有項目投資的經驗指導后續投資。在企業數據庫的基礎上，可以將企業數據庫加入到社會云端數據庫，一方面可以在共享中獲得更多的數據資源，另一方面對提高社會整體投資效率也有促進作用。在項目提出時，通過對既往項目的統計分析，將擬建項目歸類，并根據歷史項目數據得出企業內部投資結論。然后，與社會云端大數據統計結果進行對接，與其他單位類似項目的投資收益、成本、環境影響及后續使用生產情況進行對比分析，綜合國家政策、區域影響、行業發展、環境影響、本項目特色等因素，才能成為具有參考價值的決策依據。

3.2完善決策前工作

可行性研究是項目立項審批的重要前提，更會直接影響投資決策的結論。在一些發達國家或地區的工程建設項目中，把可行性研究工作分成初步可行性研究、輔助研究和可行性研究。在項目決策前對項目進行全面調查，并全面論證項目的技術經濟等方面的影響因素及投資效果，保證投資項目的必要性、可行性、經濟性。基礎建設項目決策前工作既要對國家政策有深入的學習、了解，順應發展形勢投資，也要對市場情形充分調研，防止投資飽和，導致項目收益降低甚至無法保證成本，還要對項目本身的技術、建設等成本拆分，在踏勘階段對地質情況、周邊環境、材料價格波動、施工技術、設備選型、項目所在地定額、稅費等每一類型成本風險因素都周全考慮、仔細調查。企業可根據過往投資經驗，列出常見項目投資前期調查內容清單。在具體項目實施時選擇該類型項目需要調查分析的內容。在此基礎上分析擬建項目自身特點，制定針對項目的特殊踏勘清單。在項目前期踏勘清單的內容全部調查清楚、并且分析得出翔實可靠的數據后，做出的投資決策能夠避免因考慮不周而帶來的投資增加或失控現象。

3.3建立BIM模型

BIM是“建筑模型信息化”的簡稱，在整個建設流程中，把項目信息集成在一個三維模型中，在項目業務的各個流程中管理、交換、更新、增加模型中存儲的信息，在保證各階段參與方都提供及時、準確、足夠的信息的情況下，該模型能夠與項目同步，從一始終地表達建設方的意圖。同時，一個能夠貫穿于全過程的信息模型也能保證信息的無損傳遞，保證設計、施工、運營、維護各階段的效率和質量。建筑信息模型中綜合了建筑項目整個生命周期的所有信息，既包括前期工作中的項目預期效益、功能要求、踏勘分析結果，也包括設計階段的幾何模型信息、構件性能、結構分析結果，還包括施工進度、建造過程、維護管理的過程信息。在項目可行性研究階段，采用BIM模型可以將投資意圖在模型中直接表達出來，并且通過數字沙盤模擬，將可能遇到的技術問題和風險找到。在設計階段，BIM模型的三維特性使得全專業的碰撞檢查成為可能，當前設計中難以克服的錯、漏、碰、缺問題只要在軟件中建立三維模型就會暴漏無遺，由于施工圖紙的失誤導致的窩工、變更、重復施工現像將不復存在。在施工階段，三維模型與真實建筑完全一致，只要完全照“模”施工便不會出錯，因對圖紙理解誤差而造成的溝通不暢也成為歷史。在管理角度上，建設方只要掌握了BIM模型的實時更新結果就能對項目的進展情況了如指掌。在計劃模型與實際更新模型的實時對比中，能夠及時發現項目的實際建造與計劃不符的情況，在問題的萌芽階段采取控制措施，有效防止投資失控。

3.4投資全過程審計

工程審計是對項目績效與實施階段進行審計，從而控制工程造價的方法。在工程建設項目的結算階段采取結算審計可以有效控制工程結算價款已是不爭的事實。經過實踐和論證也證明施工階段全過程審計對施工階段的造價控制比結算審計更為真實可靠。然而現階段我國鮮有項目對投資前期的投資估算、概算和預算進行審計。若把審計工作前移到投資決策階段，實行投資全過程審計，應當是從源頭治理投資決策失誤的極其有效途徑。

投資全過程審計應從可行性研究開始，重點審查技術方案與投資概算，在對設計工藝流程、設備選型、規模產能等優化的前提下，控制項目投資估算。既要防止漏項、低估，造成后期投入增加或者不得不縮減經費導致建設規模達不到投資要求，確保投資估算“打足投資，不留缺口”，防范“釣魚”項目，又要防止盲目提高標準，造成浪費，降低投資收益效率。

投資全過程審計另一個重點是發包采購階段，在發包采購階段，應在工程量清單編制和審核時及時發現施工圖中內容遺漏、不明或者錯誤，專業沖突、施工困難及與周邊環境沖突的地方，并由建設方會同勘察設計單位出具相應變更，避免施工階段變更帶來造價突破口。工程量清單特征描述應準確、詳細，確保施工單位編制投標報價時正確選取定額。對特殊的主材或設備應列暫估價，并提出規格、級別要求，防止施工單位在施工過程中以次充好。最后將審核后的預算與設計概算進行比較，驗證設計的投資控制效果。通過預算審計，可以阻止工程量計算、材料定價和設計的失誤，有效預防了預算虛高通過簽訂合同合法化后在結算中難以維權的問題。

4結語

基礎建設工程投資控制是貫穿于項目全生命周期的，涉及多個不同專業的動態系統工程。正確進行投資決策，綜合考核設計的適用性、先進性和經濟性，并在發包采購階段簽訂可防可控的采購、施工合同是項目前期投資控制的重點。在投資控制過程中積極進行事前主動控制，全面考察投資風險，采用先進的管理、技術措施，提高投資人員的專業素養，注重各專業部門協調配合，能夠有效地防止建設工程投資失控，保證項目順利實施，并達到預期效益。