事業單位改革對公益類事業單位的影響及對策研究

趙秀竹，張帆，武寧

國家衛生計生委衛生發展研究中心，北京 100191

事業單位改革對公益類事業單位的影響及對策研究

趙秀竹，張帆，武寧

國家衛生計生委衛生發展研究中心，北京 100191

目的分析事業單位改革對公益類事業單位的影響和對策。方法通過SWOT法分析事業單位改革的影響，通過文獻綜述梳理相關對策。結果事業單位改革對于公益一類和二類事業單位的影響不同。結論公益類事業單位應正確應對改革的優勢、劣勢、機會和風險，敢于抓住機遇，避開風險，勇于創新。

公益類事業單位；改革；對策

2012年，我國共有事業單位130萬個，從業人員約3 000萬人。無論是機構數還是從業人員數，都是僅次于企業的第二大法人組織。其中，教育事業單位占人員總數的50%；衛生事業單位占人員總數的15%；文化事業單位約占4%；科研事業單位約占2.4%[1]。事業單位設置不按照市場經濟規律的要求，而只是考慮政府本部門的特殊需要，造成了機構的重復設置。由于事業單位實行財政供給制，常常是只管事業投入，不管產出和效果，長此以往國家財政不堪重負，“人頭費”使得財政捉襟見肘[2]。

改革開放以來，隨著經濟體制改革的推進，事業單位改革一直在積極穩妥地進行。黨的十一屆三中全會至今，事業單位改革大體上經歷了4個階段，這里不再贅述。該文試從事業單位分類改革、人事制度改革和工資制度改革三方面，說明公益類事業單位在不同情況下所面臨的優勢、劣勢、機會和風險，并對相關對策進行總結梳理。

1 分類改革

事業單位分類改革是指將現有事業單位按照社會功能劃分為3個類別。公益類事業單位是指為實現社會公共利益和國家長遠利益舉辦的、面向社會提供公益產品和公共服務的事業單位。其中，公益一類事業單位是指承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層的基本醫療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的單位或機構；公益二類事業單位是指面向社會提供公益服務，按照政府確定的公益服務價格收取費用，其資源在一定區域或程度上可通過市場配置，如普通高等教育機構、非營利醫療機構等[3-4]。

1.1 影響

公益類事業單位在分類改革過程中，公益一類和公益二類事業單位所面臨的優勢、劣勢、機會和風險都不同。對分類改革為其帶來的影響進行SWOT分析如表1所示[5-7]。

1.2 對策

1.2.1 增大社會參與度，形成多層次監督機制 傳統的事業單位機制下，公益類事業單位由于自主性的限制不能充分利用社會資源促進自身發展。分類改革后，可以增大公益類事業單位的社會參與度，這種參與表現在兩個方面：①公益二類事業單位可以借助社會力量、資源和人員等發展自身力量；②可以讓社會力量投入公益事業，利用他們的社會資源和資金優勢作為政府支持力度不足的補充，甚至可以鼓勵民間力量開辦公益類機構。

表1 事業單位分類改革對公益一類和公益二類事業單位的SWOT分析

但是在增大社會參與度的同時，要將建立完善配套的監督機制，促使公益類事業單位依法開展業務，保證在其職責范圍內合理運用資產和經費，造福和回饋社會。

1.2.2 構建法人治理結構 實行法人治理結構是事業單位改革的必然趨勢。目前，許多文獻都提到在事業單位分類改革中要構建公益類事業單位的法人治理結構[8-12]。如北京市海淀區成立“公共服務委員會”，江蘇無錫市成立醫院管理中心、學校管理中心、文化藝術管理中心、體育場館和訓練管理中心等“四大管理中心”，深圳市提出事業單位要建立適用于舉辦主體、管理層、利益相關者及監督者之間關系，以理事會（或管委會）為核心的法人治理結構。

建立法人治理結構，有助于理順政事關系、充分發揮理事會作用、優化資源配置和堅持黨管干部原則。但是也存在需明確劃分職責、進一步完善內部治理結構和機制、健全多元監管體系等需要改進的問題。同時，建立法人治理結構，也存在來自政府部門、事業單位負責人、事業單位職工的阻力。

1.2.3 改革財政供給制度，拓寬資金來源渠道 國家可通過加強公益事業單位目標及項目監督、改革預算管理、完善財政政策支持體系以及改革政府間的財政關系等入手，優化公益事業組織成長環境，拓寬事業單位資金來源渠道。公益二類事業單位具有成本管理基礎薄弱、現有會計制度不能滿足成本管理的需要、成本的歸集分配有一定難度等問題，應轉變觀念，做好成本管理基礎工作；結合實際，合理借鑒現代企業成本管理辦法。同時，還需要政府部門深化改革，分類制定即滿足財政預算管理要求，又能實現公益二類事業單位成本核算功能的會計制度。

2 人事制度改革

目前，人事制度改革的主要目標是：以健全聘用制和崗位管理制度為重點，形成權責清晰、分類科學、機制靈活、監管有力，符合事業單位特點和人才成長規律的人事管理制度，實現由固定用人向合同用人轉變，由身份管理向崗位管理轉變。

2.1 影響

事業單位人事制度改革的主要目標分別為崗位管理和聘用制，本文從這兩方面分析人事制度改革給公益類事業單位帶來的影響。見表2。

表2 事業單位人事制度改革對公益類事業單位的SWOT分析

2.2 對策

2.2.1 崗位設置 將事業單位崗位分為管理崗位、專業技術崗位和工勤技能崗位3種類別。如山東濰坊市將事業單位管理崗位分為8個等級，專業技術崗位分為13個等級，工勤技能崗位分為5個等級。同時，對專業技術崗位實行分級分類控制。已經對各類崗位實行崗位設置管理和聘用制度的，要按照核準的崗位設置方案，對現有聘用人員確定不同等級的崗位，按規定程序備案和確定崗位工資待遇，并變更合同相應內容[13]。

2.2.2 全員聘用 推行單位主要領導負責制，主要領導聘任中層干部，中層干部聘任一般員工，規模較小的單位也可以由主要領導直接聘任一般職工。中層正職實行競爭上崗，由單位領導及上級主管部門有關領導組成考評小組，對應聘人員進行答辯考評；中層副職由正職提名；一般工作人員實行雙向選擇。

2.2.3 去行政化管理 參照中科院、社科院去行政化管理模式[14]。中科院逐步推進研究所去行政化，百余研究所將撤并為四類；社科院實行研究室與行政級別脫鉤，研究室作為研究所下設的研究機構，不再納入行政系列，不再作為處級單位。研究室的正、副主任不再按行政干部進行管理。

2.2.4 妥善安置未聘人員 未能上崗的人員，給予3個月的待崗時間，3個月后再提供1～2次競爭上崗機會。事業單位聘用制度改革的目的不是為了減人，而是要通過改革讓事業單位人才資源得到合理高效的配置。可以選擇暫不把落聘人員推向社會，以內部消化為主，通過興辦新的產業、新的實體或采取轉崗培訓、提前退休、內部退養等方式，妥善安置未聘人員。

3 工資分配制度改革

從建國初期到現在，事業單位工資制度共進行了五次改革。2006年6月21日，黨中央、國務院批準《事業單位工作人員收入分配制度改革方案》，拉開了事業單位工資制度的第五次改革。要求建立崗位績效工資制度，將工作人員收入分為崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補貼四部分。工資分配制度改革是事業單位分類改革的重要部分。

公益一類事業單位，財政根據正常業務需要提供經費保障，工資制度實行國家統一規定的崗位績效工資制度，績效工資國家進行總額管理；公益二類事業單位，財政提供經費補助，并通過政府購買服務方式予以支持，公益二類事業單位其主體工資制度仍實行崗位績效工資制度，但會采取更為靈活的分配方式，重視績效激勵，繼續探索事業單位知識、技術、管理等生產要素參與分配的途徑，進入協議工資、項目工資管理辦法。

3.1 影響

工資分配制度改革對公益一類和公益二類單位的影響如下。見表3。

表3 事業單位工資制度改革對公益一類和公益二類事業單位的SWOT分析

3.2 對策

3.2.1 實施績效工資制度，提高津貼補貼 現行事業單位職工工資可分為崗位工資、薪級工資、績效工資以及津貼補貼。其中，崗位工資根據事業單位崗位設置要求進行發放，加之其在工資收入中所占比例較低，激勵效果不明顯；薪級工資是根據職工年度考核結果作為晉升依據，按年度增長，激勵作用也不明顯；績效工資根據績效考核的結果進行發放，對充分發揮事業單位薪酬激勵發揮主導作用；而津貼補貼部分，公益二類事業單位可以根據自身狀況，適當提高，從而激發員工活力和積極性。

對于公益一類事業單位，由于其收入是財政按照人頭下撥，總量是確定的，故有必要實施績效工資，在工資總量的基礎上，根據不同職工的績效考核表現核定其績效工資，改變“吃大鍋飯”“平均分配”的格局，提高員工積極性。

對于公益二類事業單位，其收入是財政下撥一部分，政府購買服務一部分。實施績效工資，可以提供員工的積極性、創造性，在提高單位收入的同時，提高員工收入水平。

3.2.2 建立單位主要領導“年薪制”對于單位主要領導，可以參照國營企業或某些事業單位已實行的“年薪制”[15]。年薪制推行后，打破了原有的行政等級和工資待遇，客服了月薪制的種種弊端，體現了按勞分配和責任風險、利益相一致的原則，有利于客服管理者的短期行為。同時，實行年薪制后，管理者個人收入從職工總收入中剝離出來，由上級單位會同有關部門嚴格考核，審批下達。管理者不再從單位領取工資、獎金、津貼和補貼等，不僅揮霍、挪用、貪污公款等行為減少，而且更能激發管理者的管理能力，對推進事業單位建設起到積極作用[16]。需要注意的是：建立年薪制，首先必須明確崗位職責、收入，且必須實行以崗定薪，確定考核指標等。

3.2.3 針對中層管理者和高層次人才建立“項目工資”或“協議工資”制度 項目工資制度是以工作項目為基本單位計算工資報酬的一種分配制度，它與崗位工資制度最大的區別是：崗位工資是以崗定薪、崗變薪變、而項目工資是以工作項目定薪、薪酬隨著其承擔工作項目的多少而變化，故項目工資是一種比崗位工資制更加細化、更趨合理、更易于考核的分配制度[17]。協議工資是指在國家法律的保護和約束下，通過雇主與雇工之間的談判來決定工人工資水平的一種方式，協議工資制度是市場經濟規范運行的要求，是勞動力市場運行的必然結果，也是完善內部管理，加強民主管理的重要形式。建立協議工資制度，是吸引高層次人才，穩定現有高層次人才隊伍的有效舉措[18-19]。

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Research on Effect of Reform of Public Institutions on the Public Service Institutions and Strategies

ZHAO Xiu-zhu,ZHANG Fan,WU Ning
Health and Development Research Center of National Health and Family Planning Commission,Beijing,100191 China

ObjectiveTo analyze the effect of reform of public institutions on the public service institutions and strategies.MethodsThe effect of reform of public institutions was analyzed by the SWOT method,and the related strategies were combed by the review of available literatures.ResultsThe effect of reform of public institutions on the first-class and second-class public institutions was different.ConclusionThe public service institutions should accurately cope with the advantages,disadvantages,opportunities and risks of reform,catch the opportunities,avoid the risks and have the courage for making innovations.

Public Service Institutions;Reform;Strategies

R630

A

1672-5654（2017）06（a）-0148-04

10.16659/j.cnki.1672-5654.2017.16.148

2017-03-07）

文題

趙秀竹(1980-)，女，河南開封人，博士，副研究員，研究方向：衛生人力資源、衛生管理。

武寧（1984-），女，陜西渭南人，博士，副研究員，研究方向：衛生人力資源，基本藥物政策，E-mail：wuning@nhei.cn。

文題應以最恰當、最簡明的詞語反映論文最重要的特定內容。一般使用能充分反映論文主題內容的短語，不使用具有主、謂、賓結構的完整語句，一般不使用標點和縮略語。

中文文題一般不宜超過20個漢字。盡可能不設副題，確有必要時，可采用不同字體字號或加破折號將副題與正題加以區分。