漢代如何雙管齊下監督地方官吏

張濤

【摘要】在監督制度層面上，漢朝一方面繼承秦朝傳統，另一方面繼續發展完善，最終形成了自上而下的御史（刺史）巡視制度和自下而上的上計制度，可謂雙管齊下。這兩種制度，一方面對漢代的地方政治、經濟、社會等方面都發揮過積極效用，有效維護了中央集權，促進了國家進步；但另一方面，由于制度本身的局限性，加之中央朝廷走向昏暗、吏治敗壞等因素，最終都隨之崩塌。

【關鍵詞】漢代監察 御史巡視 上計 地方官員 【中圖分類號】K234 【文獻標識碼】A

“有生得遇唐虞圣，為政仍逢守令賢”，宋代思想家程顥在《下山偶成》一詩中，感慨了地方官員在國家政治生活中的重要地位。作為維持國家機器有效運轉的重要組成部分，地方官員在日常政治生活中的地位舉足輕重，歷代中央政府對其既依賴又限制。為更好發揮地方官員的作用，推動國家運轉，對其實行有效監督成為歷代統治集團探索的重點之一。漢承秦制，兩漢對地方行政、地方官員的監督在秦朝監察制度上不斷鞏固和發展，最終形成了自上而下的御史（刺史）巡視制度和自下而上的上計制度，雙管齊下。

自上而下——對地方官員的兩級監察

秦統一六國后，在地方全面推行郡縣制。兩漢雖自始至終延續著漢高祖劉邦所創立的郡國并行的基本格局，但卻不否認郡縣制在地方行政體制中的主導地位。作為地方大員，郡守集行政、司法、軍事、財政于一身，位高權重，中央必須對其權力實行監督。由此，兩漢地方監察系統的第一級監察即由中央御史府（東漢以后稱御史臺）遣派監御史（后為刺史）監察郡國，他們在漢代發揮著舉足輕重的作用。

刺史監察郡國制的形成并非一蹴而就，而是經歷了較長時段的摸索。秦以及漢初只設置監御史，唐代杜佑《通典》記載：“御史之名，周官有之……在前則皆記事之職也，至秦漢為糾察之任。所居之署，漢謂之御史府，亦謂之御史大夫寺，亦謂之憲臺。……后漢以來，謂之御史臺，亦謂之蘭臺寺。”隨著豪強地主勢力的恢復和發展，地方豪強和官僚地主兼并土地、侵害百姓、擾亂地方吏治，漢武帝時，置“刺”，檢核問事，巡行各部。

隨著監御史的廢除，刺史制度的完善，地方監察法規亦由《監御史九條》過渡到《刺史六條》，尤其是后者，嚴格規定了刺史的重點監察對象和監察重點，為刺史執行地方監察提供了依據。刺史遵照法規開展工作，在規范地方大員權責、維護中央皇權、求賢選拔人才、改善社會風氣等方面發揮了積極效用。《刺史六條》的制定和頒布，是漢代監察制度形成的重要標志之一。明末清初著名思想家顧炎武在其《日知錄》中曾贊許，“刺史六條，為百代不易之良法”，可見《刺史六條》的頒布無論是對漢代監察制的完善，還是對后世法律制度的制定，都有促進之效，因而得到了名儒的肯定。

除中央派遣刺史監察郡國行政和官員這一級監察形式外，設置督郵一職監察屬縣長官也是自上而下監察制的關鍵一環，“督郵分明善惡于外”。漢代每郡分若干部，每部設置一名督郵，由督郵定期巡察部內諸縣，重點監察屬縣長官和豪強，對不稱職、擾亂地方吏治者向郡守報請罷免和處罰，對政績突出者則報請推薦以獎賞、升遷。由此可見，督郵在郡內任務重要、職位關鍵，履行著“分明善惡”的職掌。

綜觀兩漢時期對地方的巡視制度，總體來說監察官員品秩一般都比較卑下，但是職權重大，待遇也頗為豐沃。在這樣的激勵機制之下，監察官員能夠發揮自主性開展工作，隨著制度的加強，其職能效用也愈加明顯。經當代學者總結，自上而下的兩級監察制，尤其是刺史，在懲治貪贓枉法官吏、打擊地方不法劣跡等方面發揮著積極的職能作用，一定程度上維護了中央集團、改善了吏治，激濁揚清。

制度的發展是一個循序漸進的過程，初始摸索，隨著實踐程度加深，可不斷調整以臻完善，兩漢的刺史制度亦然。刺史的前身是丞相刺史，后者屬于丞相府臨時派遣，沒有固定的監察區，也沒有固定的辦事機構，其監察帶有臨時性，但這并不利于對地方行政、地方官員實行長效監督。漢武帝及以后的刺史則屬于常設地方監察長官，由天子派遣，有固定治所，并且擁有自己的屬官，雖位輕但權責重大。權重的特點，一方面便于樹立刺史在地方官員中的威望，以監督、約束地方官員；但另一方面，我們必須注意到，刺史有固定治所，加之自身屬官擁戴，很容易做大做強。到東漢后期，刺史部的職責范圍進一步擴大，已經超出監察官范圍。

地方官員在中央的形象很大程度依賴于監察官的表述，長此以往，監察官與地方官之間形成利益關系，相互庇護勾結，這也是古代中國依靠“人治”的一個必然結果。除此之外，東漢很長一段時間，外戚宦官輪流專政，朝廷政治氛圍烏煙瘴氣，漢靈帝期間，竟用“出于宦官”的王寓擔任監察官，王寓恃寵而驕，“欲借寵公卿，以求薦舉”，百官眾僚都畏懼他，對他的各種無理要求只能應承許諾。當時太常張奐剛正不阿，敢于對王寓說不，惹禍上身，被誣陷以結黨營私之罪，最終免官回到家鄉，教授弟子，誦讀經書。在這種狀況下，中央和底層都缺乏對刺史的監察，刺史也再難堅守職責，對貴戚寵臣的不法行為視若無睹，有的甚至與地方大員勾結作惡，監察效用嚴重受削，群雄割據成為歷史必然。

自下而上——地方官員的自我檢核

兩漢時期，中央對地方的監督，御史（刺史）自上而下的巡視是重中之重，但除此以外，中央對地方的監督還采取了一種自下而上的形式，即上計制度。每年年終，地方行政長官需要將地方的戶口、墾田、錢谷、盜賊、稅收、獄政等方面的情況統計后編成簿籍上報到中央，中央以此作為對地方官員政績進行評定的主要依據材料之一。上計制度在戰國、秦朝時已具雛形，漢承秦制，到后來不斷發展完善，成為較為完備的制度，形成縣、道上計于所屬郡國，郡國上計于朝廷兩個層次，并頒布有專門的法規《上計律》。

為更好地發揮制度效用，與自上而下的兩級巡視監察一致，自下而上的上計制度也擁有兩個層次。第一級是屬縣上計，各屬縣每年“秋冬集課，上計于所屬郡國”，郡守以屬縣所呈上計簿作為考評縣令（長）的重要依據，考課結果分為最、殿兩個等級，最者升遷、殿者受罰。第二級為郡國上計，各郡國以上計簿形式向中央呈報田賦、錢谷、獄政等各方面情況，接受丞相府、御史府的考課，兩府工作各有偏重，丞相府主要是以上計簿為依據考察郡守的政績，而御史府則重在審核上計簿的真偽，“御史察計簿，疑非實者，按之，使真偽勿相亂”。與屬縣上計一致，對郡守政績進行評定，好者為最，不好者為殿，最者升遷、殿者懲處。

郡國上計簿的編寫以屬縣集簿冊為基礎和依據，因而各屬縣上計時間早于郡國上計，屬縣上計為秋冬之際，郡國上計則在“歲盡”時。郡國“歲盡遣吏上計”，即每年年終郡國派遣計吏赴京上計，具體受計時間大體是在春天朝會之后。上計與郡國守令的升遷賞罰緊密關聯，因而各郡國都非常重視，在中央由丞相總領的郡國上計儀式也十分隆重，史籍中有關這方面的記載多處可見。漢武帝在位期間，還曾多次親自受計，如太初元年（公元前104年），“春還，受計于甘泉。”天漢三年（公元前98年），“三月，行幸泰山，修封，祀明堂，因受計。”可見中央朝廷對上計的關注程度。

上計之所以得到地方和中央的廣泛重視，實則是其與國家政治、經濟、社會之間不可分離的關系。從政治方面來看，上計雖是縣、道、郡自下而上進行的一種自我檢核，以呈遞中央考課，但實則是中央對地方、上級對下級的一種監督管理，其用意與御史（刺史）巡視有著內在的一致性，旨在加強對地方行政、地方官員的管控，以維護皇權，鞏固統治。從經濟方面來看，對地方長官按照計簿進行考課外，還要對地方官中掌管財政和財政有關的屬吏進行考評，由此，上計制度就與財政聯系起來。

綜漢之世，上計對財政的監督起到了一定作用，一定程度上打擊了違法亂紀行為。從社會方面來看，每年向上呈遞的上計簿主要記載著戶口、土地、錢谷等基本數據，這些都是朝廷攤派和征斂賦役的依據，尤其是戶口的調查核實，漢王朝以此征收口賦、算賦，攤派徭役、兵役，調發卒徒工匠，賞賜權貴等。

漢代監督制度與整個國家的政治生態、吏治清污休戚與共

漢代上計制度涉及范圍廣泛，它與監察制度、官員考課、用人制度、法律制度等都有著千絲萬縷的關系，成為國家運轉的軸承之一，并與其他制度融合，互相配合。所以，上計制度在漢代發揮了它應有的歷史作用，它為朝廷穩定的財政收入提供了依據，進一步鞏固和發展了中央集權財政制度，同時，“最”“殿”的官員考課評級，直接促成了以政績任用官吏的制度形成和完善。

但專制王權下的制度有其歷史局限性，上計制度亦在所難免，在肯定它的積極面時，還應該注意到它所存在的問題。從微觀實施角度來說，每年“案比”（又稱“算民”），即調查戶口之時，是一年一度的大動作，上自縣、道，下至鄉、亭、里、什、伍，都將參與進來。為了避免謊報以逃避賦役的現象發生，民眾需要攜老扶幼前往縣府集中，等待驗閱年貌形狀，這對于老百姓來說，無疑是一項困擾之事，尤其是老弱病殘者。因此，但凡能夠體貼民眾，親自到百姓所住區域進行貌閱的官員都將得到稱贊，谷城長張遷即是實例，民眾刻寫碑刻以歌頌他的功德“八月算民，不煩于鄉，隨就虛落，存恤高年。”從國家宏觀層面來說，上計制度與所處歷史時期的整體政治生態、吏治清污休戚與共，國家政治清明，則制度見效明顯，且以積極面為主；反之，國家混亂、朝政昏庸，上計制度想要健康前行，就不太切合實際了，畢竟，它不是孤立存在的。

制度的優劣、效用與多方面關涉緊密，并非簡單一兩句話就可概括其成敗緣由。就漢代御史、刺史巡視制度和上計制度來看，統治集團可謂殫精竭慮，希望通過多角度、多手段來推進地方政治朝著良性方向發展，消除治理過程中面臨的各種缺陷和弊端。

綜觀漢代監督制度，我們可看到地方行政和地方官員的監督與整個國家的政治生態休戚相關，國家昌明則監督有顯著效果，反之，政治陷入昏暗則制度也就逐步走入癱瘓。究其根本，在古代專制皇權下，監察的出發點主要是為了限制官權以維護皇權，而并非純粹為百姓謀求利益，擁有最高監察權的皇帝雖然受到朝臣的一定制約，但這種制約極為有限，尤其是在面臨強大的皇權之際。故而，在古代中國，當朝局陷入昏暗，皇權被濫用時，監察官個人的品格、素質、能力、信仰對于監察制度的發揮就起著關鍵性作用。同樣，地方官員個人的品德與才能也大范圍、深層次地左右著地方政治的好壞，有時候甚至起到了決定性作用。監察制度崩壞之際，是否還能做到仁政愛民、清廉剛正，考驗的就是為官之人的個人信仰和素質。

（作者為北京師范大學中國易學文化研究院院長；北京師范大學中國易學文化研究院張玲莉對此文亦有貢獻）

【參考文獻】

①[漢]班固：《漢書》，北京：中華書局，2016年。

②[唐]杜佑：《通典》，北京：中華書局，1988年。

責編/潘麗莉 美編/宋揚