湖北省農村土地流轉的問題及政策建議

任怡++龔夢++曹月華

摘要 結合2014—2016年調研數據，從實證角度對湖北省農村土地流轉存在的問題展開研究，并就此提出了推動湖北省農村土地流轉深入、有序推行的建議，以供參考。

關鍵詞 土地流轉；問題；政策建議；湖北省

中圖分類號 F321.1 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2016）16-0301-02

土地流轉是實現農業現代化發展的關鍵。在對已有的關于湖北省土地流轉的研究進行歸納分析的基礎上，為進一步了解湖北省農村土地流轉的現狀、所面臨的問題及影響因素，本課題組于2014—2016年對湖北省武漢、襄樊、宜昌、枝江等4市10鎮38個行政村展開問卷調查和實地訪談，力圖把握現階段湖北省農村土地流轉的發展態勢，以為政府制定土地流轉的相關政策提供理論參考與借鑒。通過調查發現，與以往研究相比，湖北省土地流轉的參與率、組織化、市場化、合同化程度均有所提高，但仍存在諸多問題，阻礙湖北省農村土地流轉的深入、有序推行。

1 調查方法與數據來源

本次問卷發放采用分階段隨機發放的方式，累計發放問卷500份，實際收回有效問卷446份，有效率為89.2%。其中在武漢市共走訪11個行政村，有效問卷127份，占總收回有效問卷的28.5%；枝江市10個行政村，有效問卷107份，占24%；宜昌市8個行政村，有效問卷116份，占26%，襄樊市9個行政村，有效問卷96份，占21.5%（表1）。數據分析和處理，由SPSS20和Excel輔助完成。

2 湖北省土地流轉存在的問題

2.1 土地流轉“非糧化”傾向明顯

調查發現，在走訪的38個行政村中有32個行政村參與過土地流轉，其中16個行政村的流轉土地被全部或部分挪作它用而未用于糧食生產，所占比率為50%。對村民的訪談顯示，有6個村的流轉土地轉變為建設用地，用于修建宅基地、道路、工廠、監獄、墓地等；5個村的流轉土地被用于林木、果蔬種植；3個村的流轉土地被用于畜牧業生產、漁業養殖等；還有2個村的流轉土地則被用于藥材、花卉培育。以上數據在某種程度上反映出，湖北省現階段農村土地流轉呈現出明顯的“非糧化”傾向。

2.2 土地拋荒現象較為嚴重

調查數據顯示，所有446位受訪農戶中有15.9%的人反映周邊存在大面積的土地拋荒，24%的人則反映有部分土地被拋荒，這反映出現階段湖北省土地拋荒現象較為嚴重。而對于土地拋荒的主要原因，調查顯示為：①農民尤其是老年農民對土地有著深深的依賴心理，土地被視為“保命田”“活命田”，被視為他們回歸鄉村的退路。在這種心理的支配下，部分老年農戶即使已無力耕種也不愿將土地流轉出去；而部分外出務工的農戶，由于對土地流轉不信任，擔心轉出土地后無法順利收回[1]，寧愿先將土地拋荒，日后再耕種也不參與土地流轉。②土地流轉信息不暢通。訪談結果顯示，部分務工農戶由于無人來承包自己的土地，自己也不了解土地流轉的信息，找不到合適的租賃方，因而在外出務工期間不得不將土地拋荒。③受自然條件及水利、交通等基礎設施不完善的影響，部分農戶反映沒有承包商愿意承包自己的土地，而自己無條件或不愿耕種，不得已拋荒土地。

2.3 土地流轉規模小，產出效益不高

在對村干部及政府工作人員的訪談中了解到，大部分行政村土地流轉的規模較小，以農戶小規模、碎片化的流轉為主[2]。如武漢市黃陂區姚集鎮劉塆村僅流轉水田 7.3 hm2，占全村耕地的5.6%，其中個人最大土地流轉面積僅為0.182 hm2。同時，受當前湖北省土地流轉集中化程度不高，未形成規模化經營；農業產業市場風險大，抗災能力差；農業前期投資大，投資周期長，資金回籠慢，收益低；缺乏金融信貸支持，政府政策激勵手段不強等因素的影響，現階段湖北省農村土地流轉的總體產出效益不高。如枝江市百里洲鎮曹家河村的果蔬專業合作社由于缺乏運轉資金，當地政府又不提供農機和資金扶持，現已瀕臨倒閉；武漢市黃陂區姚集鎮仙姑寨村承包商則反映當前金融信貸難度大、條件苛刻且額度小、期限短；農業保險產品單一，只能投水稻而不能投其他作物，導致其資金投入難，經營受災害影響大，產出不高。

2.4 土地流轉程序不規范

2.4.1 流轉手續不夠規范。調查結果顯示（表2），有27%的農戶在進行土地流轉時未簽訂書面合同，僅通過口頭協議、第三者證明等方式完成流轉，隨意性較大。而在簽訂了合同的農戶中，亦有人反映由于協議中權責不明確，條款不清晰，且未進行過鑒定和公證，致使其合法權益日后受損。這說明，雖然目前湖北省土地流轉的合同化程度較高，但實際

流轉手續仍不夠規范[3-5]。

2.4.2 流轉主體不合規范。調查發現，在土地流轉的實際操作過程中，部分地區存在村委會等基層組織未咨詢農戶意見，越權對外簽訂土地流轉協議的情況，其合同主體不符合農業部《農村土地承包經營權流轉管理辦法》的規定，人為地造成了土地流轉糾紛。如在襄樊市南漳縣肖堰鎮西泉廟村，該村土地流轉的合同全部由村委會統一代簽，村民從未看到過相關合同證明。有的村組則先將土地承包給湖北文東集團，回頭再找農戶辦理租地手續，這在西泉廟村造成了大量的糾紛。

2.5 農戶權益受侵害嚴重

調查結果顯示，在所有284位參與過土地流轉的農戶中，38.5%的人反映自己的權益曾受到過侵害，10.8%的人則表示，不清楚自己的權益是否受到過侵害，50.7%的人表示沒有受到過權益侵害。以上數據表明，在現階段湖北省農村土地流轉過程中，農民的權益未得到有效保障。而根據調研結果顯示，農戶的土地流轉權益主要受到兩方面的侵害。

2.5.1 承包商侵害農戶權益現象較為嚴重。研究發現，在土地流轉過程中，承包商對農戶權益的損害問題較為嚴峻，激起兩者間嚴重的矛盾沖突[6]。這集中表現在以下幾方面：①未咨詢農戶意見，擅自將土地挪作它用；②流轉后經營不善，且合同到期后不歸還土地；③不愛惜農民土地，亂挖溝渠，或在耕地上挖掘魚塘、種植樹木，對農民土地破壞較大，且歸還土地后未進行平整；④單方面降低流轉費用，甚至拖欠流轉費用；⑤未經農戶允許，擅自將土地進行二次流轉，從中賺取差價；⑥以低價承包農戶貧瘠土地而閑置荒棄，以騙取國家農業補貼，且不允許農民收回土地；⑦以欺騙方式，騙取農民土地。

2.5.2 政府、村委會侵害農民權益，違背農民流轉意愿。調查發現，農戶普遍贊同中央所制定的土地流轉政策，但對于鄉鎮政府及村委會，則普遍存在意見，認為其違背國家政策，侵害了自身權益，不尊重自己的流轉意愿[7]。政府、村委會侵害農民權益集中表現為：①克扣農民的流轉收益以牟取私利；②與承包商串通刻意壓價，從中賺取流轉差價；③主導流轉土地后不受理農民合理利益訴求，不關照老年失地農民的生活保障問題；④濫用權力，對抗拒“命令”的所謂“釘子戶”采取強制手段，或刻意進行打擊報復，激起農民公憤；⑤以強調村集體對農村土地的所有權為名，對農戶的土地使用權隨意進行調整或撤銷，并從中切出“機動田”由村集體甚至村干部個人掌握，變相剝奪農戶土地。

2.6 土地流轉市場化運作機制不健全

2.6.1 價格機制和收益增長機制不完善。調查發現，在土地流轉過程中，部分地區的土地管理部門并未根據當地的經濟發展水平、土地產出和物價變動等因素為土地流轉確立價格評估標準與收益增長機制，土地流轉的價格主要由承包商和農戶自主協商確定，而農戶由于市場信息不暢通和法律意識淡薄，在流轉土地中易受到壓價侵害，在部分村鎮的土地流轉中，流轉期限在10年以上的土地，多5年調整1次流轉費用，部分地區甚至規定保持流轉價格一直不變，這引起了農戶極大的不滿。如武漢市黃陂區姚集鎮劉塆村的農戶便反映，本村土地已流轉10年，但承包費仍是之前的270元。

2.6.2 市場準入機制不健全。調查發現，部分受訪村鎮在進行土地流轉前，未對土地流轉的受讓主體——專業大戶、企業等的經營資格、經營能力進行審查和評估，這導致部分承包商在經營虧損后將損失轉移給農戶，拖欠農戶流轉費用，甚至拋棄土地一走了之，嚴重損害了農戶的權益[8]。如在武漢市黃陂區姚集鎮八里村便有農戶反映，承包商承包土地種植樹木，在經營虧損后不但未付農民流轉費用，甚至不再露面，而原有土地因種植了樹木無法再繼續耕種，既損害了農民的利益又造成了巨大的資源浪費。

2.6.3 市場化運作平臺構建不完善。大多數鎮一級土地流轉服務機構形同虛設，村級土地流轉機構亦普遍沒有建立，由鎮政府創辦的流轉信息網基本閑置，網頁長期不更新，這導致多數村鎮土地流轉的供求信息流通不暢。調查顯示有37.6%的農戶不容易知道周邊關于土地流轉的信息，而部分承包商也不得不靠進村走訪來獲取流轉信息，致使有轉包意愿的農戶不容易找到合適的租賃者，有轉入土地愿意的人也不容易找到合適的土地資源，土地流轉效率低下[9]。

3 推動湖北省土地流轉的建議

3.1 促進土地流轉深入推行的建議

3.1.1 推動農戶轉出土地的建議。調查結果顯示，社會保障體系不完善，不了解土地流轉的相關政策、信息是阻礙農戶轉出土地的主要原因[10]。對此，要促使農民轉出土地，推動湖北省農村土地流轉的深入推行，這要求：①加強以社會保險、社會福利、社會救濟和優撫安置為主要內容的社會保障體系，逐漸弱化土地的社會保障功能，減輕農民對土地的依賴性；②對尚有能力從事其他行業工作的農民進行職業培訓，促使其實現再就業，而對已無法從事其他工作的農戶，政府不僅應加大對其保障力度，還可與承包商協商，考慮雇傭失地農戶繼續耕種，使其具有穩定的收入來源，以調動農戶的流轉積極性；③加大對土地流轉工作的宣傳普及力度，委派地方農村經營管理人員下鄉宣傳講解《農村土地承包法》《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等相關的法規政策，并積極設立村務宣傳欄，以加深農戶對土地流轉的認識，解除農民對土地流轉不必要的顧慮；④提高農村土地流轉信息化服務水平，各地區應根據實際需要，組織各村委會設立站點，負責收集本村土地轉出信息，在鎮鄉一級單位設立土地流轉信息平臺，負責發布本地土地轉出信息，并及時將外界承包信息反饋到各村站點，使農戶及時獲取租賃信息。

3.1.2 推動農村土地承包的建議。在對承包商和政府工作人員的訪談中了解到，農村基礎設施的完善程度，自然條件，農業金融服務體系、風險保障機制的完善程度是影響農村土地承包的主要因素[11]。因此，要推動湖北省農村土地承包工作的深入開展，就要求：①政府應根據實際情況，積極投資農村水利、交通、電力等基礎設施建設，并同時推動土地平整工作的開展，創造有利于土地流轉的硬環境[12]，以調動承包商承包土地的積極性，加速土地流轉，促進土地的規模化、集中化經營；②政府應積極改善農業金融服務環境，適當降低農業貸款條件，提高貸款額度，延長貸款期限，并提供一定利率優惠。同時，在農業保險上，亦應適當降低保險條件，擴大保險對象，改變部分地區農業保險對象單一，只投保高經濟效益作物的現狀。

3.2 促進土地流轉有序推行的建議

調查顯示，在當前湖北省農村土地流轉推行過程中，存在土地流轉程序不規范；市場準入機制、價格機制不健全；基層政府、承包商侵害農戶流轉權益；土地轉入方擅自更改流轉土地用途等亂象，這嚴重阻礙了湖北省農村土地流轉工作的有序推行[13]。對此，要規范湖北省農村土地流轉，促進土地流轉的有序推行，這要求：①全面推行農村土地流轉合同管理制度，規定凡流轉期限在1年以上均需簽訂流轉合同，對于前期未簽訂合同的流轉，需責成當事人補簽合同。合同的簽訂需在專業服務機構提供合同指導，清晰合同條款，明確各方權責后，在村集體或農村經營管理組織的監督、指導下進行，并交由村集體或農村經營管理組織備份。②建立農村土地流轉價格指導機制，加強對土地流轉價格信息的統計、分析和監測，并通過信息平臺向廣大農戶提供土地流轉價格信息，而對于部分有條件的地區，還應根據當地的經濟發展水平、土地產出和物價變動等因素為土地流轉確立價格評估的標準；③建立土地流轉市場準入機制，在土地流轉前應由基層政府或集體組織對承包商的經營資格、經營方案、經營能力，在流轉后對其經營效果等進行審查、評估；④完善法律法規，加強對基層政府行為的監督約束，明確基層政府和集體組織在土地流轉中的職責、地位[14]，使其做到充分尊重農戶流轉意愿，保障農戶流轉主體地位，不得搞強制執行。同時，對于承包商侵害農民權益的行為，一方面應健全相關流轉機制，規范承包商行為，另一方面應給予查處，保護農民流轉利益；⑤規范流轉土地用途，堅持保護基本農田原則，嚴禁從事非農建設，破壞土地耕作層等危害農民長遠利益及我國糧食生產穩定的行為發生。

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