我國農村土地流轉中存在的問題與對策探析

張雅琴++馬俊平

摘 要 土地流轉在城鎮化進程中起著承啟農業現代化與城鎮化的重要作用，適度規模化的土地流轉可以推動新農村的建設。基于此，以陜西省鳳翔縣為例，分析了鳳翔縣土地流轉中政策體系、管理服務體系不完善，城郊價格差異明顯，流轉缺乏規范，兼業經營制約流轉，農村社會保障不健全等問題。通過鳳翔縣探討了全國農村土地流轉中存在的普遍性問題，并提出了相關對策。

關鍵詞 土地流轉；農業現代化；新農村建設；鳳翔縣

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.09.046

1 鳳翔縣農村土地流轉的現狀及模式

鳳翔縣地處關中平原，寶雞市東北，是陜西省首批公布的省級歷史文化名城。近年來，該縣著重發展專業大戶、家庭農場以及農業專業合作社，積極推進農村土地有序流轉，全縣流轉土地總面積達4 600多hm2，占全縣家庭承包經營土地總面積的10.35%，累計流轉土地

1 073 hm2，全縣參與土地流轉的大戶、龍頭企業、合作社達56戶，建成家庭農場433個，帶動當地農民轉移就業

3萬多人，農民人均現金收入增加2 000多元。

鳳翔縣土地流轉主要有兩種模式：—是種加養流轉大戶模式，在范家寨鎮、糜桿橋鎮、田家莊鎮等集中連片新建20 hm2以上標準高、規模大的示范園實現土地集約化、規模化生產；在南指揮鎮、虢王鎮等流轉土地

67多hm2，新建標準化養殖小區9個。在橫水鎮尹稼塢村，依托長虹農工貿產業園區，對全村近133 hm2承包地進行流轉，規模化發展果菜等主導產業；二是農村合作經濟組織，如豐椒源農業合作社等。從土地流轉的現狀看，鳳翔縣土地流轉水平處于全國中等水平，但高于寶雞市平均水平[1]。

2 鳳翔縣農村土地流轉中存在的問題

2.1 政策與管理服務體系不完善

當前，鳳翔縣的土地流轉工作主要是遵循農業部在2005年制訂的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》《土地管理法》，以及2014印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》。由于鳳翔縣沒有結合自身經濟條件、地理區位、人文等因素制定土地流轉政策，很多土地流轉步履維艱，2015年全縣累計土地流轉僅13%。鳳翔縣大部分的農地流轉仍是基于農民自發性流轉，一些基層干部對農業土地流轉的政策規章、方式方法、及流轉過程中引發矛盾問題等缺乏引導作用，部分農民沒有安全感[2]；雖然企業務工收入高，但因恐懼失業沒有保證養老金，多數農民不愿離開土地；城市擴張或實施國家重點項目，導致一些承包地農民等待征地補償費，嚴重影響了土地的流轉。

2.2 操作有欠規范

隨著農戶法律意識的不斷增強和綜合素質的提高，村民普遍愿意簽訂正式的土地流轉合同。據統計，鳳翔縣農戶中愿意簽訂土地流轉合同的比例為95.53%。但在部分較偏遠地區土地流轉的實際操作中，雙方卻很少簽訂正式的書面合同，多為口頭協議。即使部分農戶簽訂了書面的土地流轉合同，其合同的格式也不規范、內容也不完整。合同的雙方也沒有明確責權利關系，沒有明確農地的各種補貼歸屬，也沒有專人負責合同管理工作[3]。另外，還存在有的流入方擅自改變土地用途以及一些農民在土地增值后借助合同不規范索回土地的經營權，使得流入方不敢再大規模地去流轉土地。

2.3 城郊與偏遠土地價格差異大

城郊與偏遠農村農業土地流轉存在價格差異。對比鳳翔縣內竹園村與寶雞市東郊燃燈寺村的流轉期限和流轉價格見表1、表2。

從表1、2可知，城郊農戶愿意土地流轉的期限短，且注重土地長遠收益。城郊農戶主要發展現代高效農業，農地以生鮮蔬菜、茶葉和花卉苗圃等為主要產品。而邊遠山村的農民，愿意土地流轉時間長，且注重土地的當前收益

2.4 農地流轉收益低側重兼業經營

鳳翔縣目前土地流轉667 m2的土地一年僅收入200～600元；而農民在農閑時外出打工，農忙時節自己耕種，如果不受自然災害的影響，年收入至少

2 000～3 000元，所以農民的積極性很低。因此傳統農業的精耕細作逐漸讓位于粗放式管理；也因品種的改良、肥料和農業機械的使用使得糧食耕種更為簡單，以及責任農田等原因，導致農業的兼業成常態，部分農民選擇發展集約化經營的意愿不強，對土地粗放經營或從事以糧食生產為主的兼業經營。

2.5 農村社保不健全

長期以來，在農民的意識里，“土地是財富之母”，土地是農民賴以生存的最基本生活保障。農村上學、看病、養老等問題主要還是依靠土地收入解決，所以，對于流轉土地往往存在后顧之憂。鳳翔縣新農保養老政策的補貼標準為60周歲以上每人每月60元，這在中國經濟快速增長、物價高居不下的今天，很難保障基本生活。特別是年齡較大的農民，盡管已沒有精力和能力經營好承包地，但由于傳統思想和社保的不健全，寧肯粗放經營，也不愿將土地流轉出去。

3 我國農村土地流轉基本現狀與模式

農村土地流轉從20世紀80年代末開始，經歷了自發流轉、引導流轉和地區差異流轉。在自發流轉階段，農村土地承包經營權的流轉逐步從沿海擴展到內陸，進展緩慢；在引導流轉階段，各級政府結合當地實際情況，因地制宜制定并實行了一些促進土地流轉的政策措施，有效地穩定了農戶的土地承包經營權。在地區差異流轉階段，區域流轉面積占承包總面積的比例在東部、中部和西部地區分別為5.88%、4.77%和5.33%，50%的東部省、市流轉的比例高于全國平均水平[4]。經濟發達地區的土地轉讓的規模明顯高于經濟落后地區，農地流轉在東西部地區之間表現出極大的差異。

近年來，中共中央高度重視農村土地承包經營權流轉和發展適度規模經營。首先，頒布了一系列的政策和法律。例如，2003年頒布實施的《農村土地承包法》、2005年制定的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》、2014年中辦國辦下發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》等。其次，完善了流轉制度機制建設。一是健全土地流轉服務平臺，建立價格評估指導，全國已有1 231個縣（市）、17 826個鄉鎮建立了土地流轉服務中心。二是開展糾紛調解仲裁，全國已設立仲裁委員會2 476個，占涉農區縣總數的89.6%。“鄉村調解、縣市仲裁”的農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系已基本建立。

截至2015年底，全國家庭承包耕地流轉面積達到

2 980萬hm2，占家庭承包經營耕地總面積的33.3%，流轉合同簽訂率達到67.8%，農戶承包地規范有序流轉的機制初步建立；中央財政也不斷加大農業保險支持力度，2015年中央財政撥付農業保險費補貼資金147.30億元，帶動全國實現農業保險費收入370多億元，為超過2億戶次農戶提供風險保障金1.96萬億元[5]。

目前，我國農村土地流轉進入加速流轉期，流轉形式與流轉主體逐漸多元化。逐漸形成了4種模式：一是股份合作經營流轉模式，比較典型的是以三權分置股份合作為特色的山東東平模式；二是城鄉增減掛鉤模式，即重慶的地票模式；三是宅基地換房模式，如天津華明模式；四是土地作價入股合作社模式，以浙江省為代表。

4 對土地流轉的幾點思考

4.1 健全制度體系，為推進土地流轉掃除障礙

首先，遵循土地流轉的市場規律前提下，要建立健全土地流轉法律與政策體系，確保土地流轉的主體與客體的合法權益。特別是加強對農戶的賠償與執行力度，確保賠償金額與市場價格接軌的同時，確保賠款的及時準確到位。相關部門在建立統一的農村集體建設用地標準的同時，嚴格監控監督土地非農化。

其次，要做好國家的宏觀調控，完善土地流轉糾紛協調機制與制度建設。建立農村土地糾紛仲裁機構隊伍，充分發揮基層政府和村級組織的協調作用；健全財政扶持與稅收制度，對于從事涉農領域的企業進行有力的扶持政策。

4.2 健全服務體系，規范土地流轉程序

縣、鎮級政府在土地流轉過程中，實行監控、宣傳政府政策的同時，必須加強服務體系的建設。首先是搭建中介平臺，應依據實際發展需求，建立專項資金扶持培育一批公益性的中介結構，保證土地流轉能在公平、規范的環境中進行。同時，政府亦可借助這些機構對想要土地流轉的農戶予以幫扶。其次，要完善農村土地流轉交易信息平臺建設，加強對流轉信息的收集、整理、歸檔和保管，及時為廣大農戶提供土地流轉政策咨詢、土地登記、信息發布、合同制定、糾紛仲裁、法律援助等服務。最后，可以開展委托流轉等代理服務，發揮好溝通與傳遞的作用，但要杜絕層層轉包從中牟利。農村土地流轉的服務宗旨是使買得放心，賣得高興，促進農村土地流轉健康有序地發展。

4.3 釆用多種模式，有序促進土地規模流轉

首先，在繼續鞏固完善現有“種加養”土地流轉大戶以及農村合作經濟組織的同時，要因地制宜、因勢利導積極采用多種模式，使之符合區域長遠利益。在經濟相對發達的城郊可以嘗試城鄉增減掛鉤模式，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積；在經濟相對落后的偏遠地區可以嘗試農村合作經濟組織模式

與“種加養”流轉大戶模式。積極鼓勵農民農地入股的同時，鼓勵興辦農業產業化龍頭企業，實施財稅扶持以及政策優惠；中部地區可以采取宅基地換房模式，政府牽頭組織試點區域農民全部拆遷，共同遷居新建住房，原生活地區用來保護耕地或者開發商業。

4.4 加速農村勞動力的轉移，構筑農村社會保障體系

長期土地流轉和規模化經營必須解決農村勞動力轉移再就業問題。經濟欠發達地區，農戶大多不愿放棄土地，土地流轉積極性很低，這嚴重阻礙了土地流轉和農業的進一步發展。可以從以下幾方面入手：首先，發展農村中小企業，積極發揮中小企業在吸收勞動力的作用，為農民提供生活保障；其次，政府要建立和完善農村社會保障體系，提高農村醫療和養老保障，免除農民的后顧之憂，不僅要讓農民工在農村地區享受農村合作醫療保險和農村養老保險，也應使那些符合條件的農民工享受和城鎮職工相同的基本公共保險；最后，完善勞務人員醫保服務，外出務工勞動力往往流動性較高，離開戶籍所在地的新農合往往形同虛設，所以，必須形成以居住地為依托的醫保管理體制。

參考文獻

[1]張曉平.農村土地流轉中存在的問題及解決對策[J].農業科技與信息，2010（23）：8-9.

[2]顏廷軍.現階段我國農村土地流轉問題研究[D].濟南：山東大學，2013.

[3]劉莉君.農村土地流轉的國內外研究綜述[J].湖南科技大學學報（社會科學版），2013，16（1）：95-99.

[4]王帥.鳳翔土地流轉提升產出效益[N].陜西日報，2014-10-22.

[5]姚文亮.鳳翔縣農村土地承包經營權確權登記頒證工作啟動[N].鳳翔視窗，2014-11-24.

（責任編輯：劉昀）

收稿日期：2017-02-25

作者簡介：張雅琴（1991-），女，甘肅蘭州人，碩士在讀，研究方向為農村與區域發展。