經濟區一體化發展路徑研究
——以四川成都平原經濟區為例

陳姣姣

(成都市經濟信息中心， 四川 成都 610000)

·經濟研究·

經濟區一體化發展路徑研究
——以四川成都平原經濟區為例

陳姣姣

(成都市經濟信息中心， 四川 成都 610000)

一體化發展是經濟一體化和城市群建設達到一定程度的必然產物，也是擴大城市規模和增強競爭力的必然手段。隨著“一帶一路”、長江經濟帶、成渝城市群等國家戰略的實施，四川成都肩負國家中心城市建設的重任，傳統的單核集聚發展模式不再適應時代需求，必須與周邊城市抱團發展，形成更大的合力參與國際分工。“1+7”的成都平原經濟區在2016年經濟總量突破兩萬億，一體化發展基礎良好。通過成都與其他城市群發展對比，分析平原經濟區一體化發展瓶頸，加強規劃引領、建立協調架構、無縫全域對接、區域聯防聯治將是繼續推進經濟區一體化發展的有效路徑。

成都平原經濟區；一體化；競爭力；路徑

隨著區域一體化的不斷深化發展，城市之間的抱團發展已經成為參與全球經濟分工和國際競爭的主要手段。城市群通過開展內部分工，促進資源要素共享，以尋求更大的發展空間，形成集聚效應和輻射效應，從而提升各自以及整個區域的競爭力。四川省成都平原經濟區一體化發展正是順應城市群的發展趨勢，拓展成都外部空間，深入落實“多點多極支撐”發展戰略，肩負四川省“首位城市”的責任擔當，提升經濟區內各大城市的聯動發展水平，充分利用各城市的優勢資源，強化各城市間產業的水平分工和垂直分工。

一、成都平原經濟區一體化發展的現實基礎

(一)成都一城獨大的發展模式逐步被打破

為構建多層次、多中心區域協調發展格局，四川省委全面實施“多點多極支撐”發展戰略，要求充分發揮成都作為省會城市的首位帶動作用，努力做大其他城市經濟板塊，這一戰略的實施實質是要破解成都一城獨大現象，做強市州經濟梯隊，做大區域經濟板塊。從2010-2016年成都平原經濟區的GDP增速來看(表1)，自2014年以來，經濟區內其他城市(除2014年樂山)的GDP增速都超過了成都，這有力地說明當前成都平原經濟區的發展態勢已經開始從成都單核集聚發展向集聚與擴散并重的發展模式轉變，成都一城獨大的這種模式已經逐步被打破。

表1 成都平原經濟區2010-2016年GDP增速

數據來源：2011-2016《四川統計年鑒》；2017年以上各市統計公報。

(二)以成都為核心的雙邊合作模式相對成熟

成都平原經濟區以成都為核心已開展了多年的合作，近年來更是簽訂了一系列協同合作框架協議，2013年成德簽署了《成都德陽同城化發展框架協議》，2016年成資出臺了《成資一體化發展實施方案》、成雅簽署了《“十三五”期間深化區域合作框架協議》，2017年成眉在簽署了《成眉兩地政府協同發展框架協議》等。隨著以成都為核心的一系列協議的簽署，標志著成都平原經濟區在基礎設施共建、產業融合發展、社會事業互通等方面達成一定的共識(詳見表2)。

表2 成都平原經濟區雙邊合作進展情況

(三)以共建園區為載體的產業協作初見成效

隨著成都平原經濟區的加速發展，產業間的分工協作也不斷加強，初步形成了差異化的發展格局。成都作為經濟區的核心城市，在電子信息、汽車、生物醫藥、新能源、新材料等先進制造業和高科技產業以及商務、商貿、金融、會展、文旅等現代服務業方面已經形成了明顯的優勢，綿陽、德陽、眉山等周邊城市已在汽車業、交通、電子信息等產業鏈上與成都開展了一定的合作。同時，在近年來雙邊合作實踐中，共建工業園區成為成都平原經濟區合作中的亮點。從2008年成都與資陽率先打破市域界限，共建工業集中發展區以來，成都與經濟區內的資陽、眉山、雅安、德陽等市的雙邊共建園區發展取得了顯著成效(詳見表3)。

表3 成都平原經濟區部分產業合作概況

(四)以交通為主的基礎設施逐步連接成網

一方面，以成都為中心，成渝、成雅、成樂、成綿、成綿復線等十多條高速路成放射狀向周邊輻射開來。連接遂寧、資陽、眉山三市的遂資眉高速公路使成都平原經濟區內各市間的互聯互通更加便捷。成都第二繞城高速、成都經濟圈環線高速公路串聯成網，為成都平原經濟區的一體化發展奠定了堅實基礎。另一方面，成都平原經濟區內現已建成成綿樂、成渝高鐵兩條連接成都、遂寧、德陽、綿陽、資陽、眉山、樂山的高速軌道路線。此外，地鐵18號線將延伸至資陽，成都地鐵公司已開始研究向德陽、眉山的延伸方案。

圖1 成都平原經濟區環線高速示意圖

二、成都平原經濟區一體化發展面臨的問題

(一)一體化發展的規劃體系不完善

表4 國內城市一體化發展規劃編制情況

推進一體化發展，必須有一個統一的規劃，規范各地政府行為，消除區域內市場不統一、產業不協調、基礎設施不同步等一體化障礙。國內一體化發展地區多數都制定了一體化發展的總體規劃(詳見表4)，如西咸一體化過程中，在市級層面，西安、咸陽兩市共同編制了《西安—咸陽經濟一體化戰略規劃綱要》；在省級層面，制定了《西咸一體化建設規劃》和《西咸新區規劃建設方案》，為西咸一體化提供了科學的發展方向和路徑。而成都平原經濟區一體化發展，多停留在簽訂合作協議階段。此外，現有一體化發展模式是以成都為核心的“一對一”模式，雖然這種方式有利于利益機制的協調，但也造成了經濟區內一體化基礎設施建設標準、利益分配機制等的不一致，為未來經濟區整體實現一體化帶來了一定的困難，因此更加需要有專門的一體化規劃的指引。

(二)一體化發展的組織協調機制不健全

成都平原經濟區與國內其他一體化地區相比，組織管理模式是框架協議式，這種方式組織層次不高，容易引起各地方政府間管理模式的沖突和戰略方針的重合，而激烈的利益沖突和政策對壘，造成了成都經濟區一體化發展更多地停留在紙面上而并未有太多實際成果。同時，成都是副省級城市，行政級別比經濟區內其他城市高，單純由市級層面開展協調難度很大。此外，由于目前基礎設施建設缺乏投入成本分擔機制，并且沒有設立統一的項目專項資金，部分重大基礎設施建設難以同步推進。

(三)成都平原經濟區內部經濟實力懸殊

與國內其他一體化發展城市群相比，成都平原經濟區中核心城市的經濟實力遠大于經濟區內的其他城市。2016年德陽、綿陽市GDP是成都GDP的14.4%、15%，而經濟總量較小的雅安市GDP僅占到成都GDP的4.5%。相較之下，廈漳泉大都市區的廈門和漳州GDP相當，分別占泉州的56.9%、47%，廣佛經濟區的佛山市GDP占廣州市GDP的44%，西咸經濟區的咸陽市GDP占西安市GDP的38%。成都平原經濟區內部經濟實力懸殊，很難就一體化的一些重大問題達成共識。同時，與其他一體化地區相比，成都平原經濟區雖然涉及了8個城市，但還缺乏像佛山、咸陽等一批強有力的副中心城市的支撐，多中心網絡化的一體化發展的格局尚未形成。

表5 2016年國內一體化發展城市GDP比較

數據來源：2017年成都、廈門、漳州、泉州、廣東、佛山、西安、咸陽等地統計公報。

(四)公共服務一體化發展還未深入展開

成都平原經濟區一體化發展在產業協作和交通互連方面都取得了一定的成效，但在公共服務與社會事業方面的一體化進程相對緩慢，大多數合作處于計劃階段，并沒有在教育資源共享、社保醫保互通互認、公交“一卡通”等民眾看得見、摸得著的領域開展實質性的合作。這使得廣大群眾對區域經濟一體化發展帶來的切實利益感受不深，沒有形成自上而下的一體化發展的社會氛圍。這主要是因為民生領域的一體化涉及到財政補貼和各城市相關利益，例如，如果成都的教育資源對其他城市開放，那以成都必將承擔高額的財政負擔；又如跨市公交的一體化，每個城市的公交補貼政策不一樣，完全實行一體化，那些采取高補貼政策的城市必將為此付出更多的財政補貼。

(五)經濟發展與資源環境的矛盾依然突出

雖然成都與德陽、資陽、眉山、雅安等城市在不同程度上開展了生態環境的共同保護，但成都平原經濟區產業發展與資源環境矛盾突出的問題依然嚴重，成都土地資源的制約日益明顯，土地供應日趨緊張已經對許多重大項目落地形成較大制約。同時，環境約束壓力將日趨增大，生態環境日益惡化，2016年成都空氣優質天數僅占全年的8%(成都2017年統計公報)，空氣污染不斷加重，水體污染、光污染、噪聲污染已經成為突出的社會問題。

三、推進成都平原經濟區一體化發展的路徑

(一)加強規劃引領：制定成都平原經濟區一體化發展規劃

加強頂層統籌，建立統一、綜合、多層次的規劃體系。一是深入分析成都平原經濟區的發展基礎、產業特點、功能定位，制定出具有引領作用的一體化發展總體規劃。二是突出優勢互補、錯位發展的思路，在產業規劃、城市建設規劃、資源利用規劃等方面深入對接，使一體化發展有規可循、有章可依。三是加強規劃實施的落地性。將區域合作協議轉化為一體化發展行動計劃，將基礎設施建設、生態環境保護、重大產業化項目等具體化為項目選擇、項目組織、項目實施合作方案。

(二)建立協調架構：建立健全經濟區一體化發展協調機制

充分借鑒巴黎大都市區、廈漳泉等跨區協調機制，上移領導與決策層級，以“省領導、市為主”，成立省長為組長、省直部門和8市負責人為成員的成都平原經濟區一體化工作領導小組，從全局整體考慮成都平原經濟區的協調和規劃。[1]一是建立組織協調機制。健全和完善成都平原經濟區一體化發展聯席會議制度，實現常態化，統籌一體化發展的重大事宜，制定長期的計劃與目標，不斷提高其對成都經濟區一體化發展的推動力、協調力和影響力。二是建立一體化發展利益共享機制。通過協商制定合作協定，制定合理的成本分攤、利益共享機制，在基礎設施建設、產業分工協作、生態環境保護等方面形成共建共享的長效機制。三是建立資源共享機制。對區域內的土地、水等自然資源進行統一規劃和管理，鼓勵集約化發展。

(三)促進加密成網：加快以交通為主的基礎設施一體化建設

協同推進跨區域重大基礎設施建設，同規格同標準地全面完善和提升經濟區內現有基礎設施網絡。一是充分發揮交通先行的引領作用，著力推進軌道交通、高快速路等重大交通設施、市政設施建設的對接，統籌考慮重大交通基礎設施布局、管理模式、線網走向，打造“1小時交通圈”，縮短時間距離，擴大腹地范圍，引導人才、生產要素向其他城市聚集和轉移。[2]二是促進交通與運輸服務管理的一體化，增加城際大巴的客運線路和承運能力，擴大經濟區內大巴的覆蓋面與規模。推行交通“一卡通"，逐步實現城市公交、出租汽車、高速公路軌道交通和城市公共停車場等收費一卡通用。

(四)錯位優勢發展：加快推進優勢互補的產業聯動發展

強化產業鏈、價值鏈、創新鏈上的錯位發展、分工協作與互補促進。一是強化首位城市產業帶動作用。加快提升成都總部集聚效應，通過“總部—制造基地"功能鏈條輻射成都平原城市群各城市發展。[3]強化成都金融中心、科技中心、信息中心、商務中心、戰略性新興產業策源地地位，服務成都平原城市群。強化產業鏈、價值鏈、創新鏈上的錯位發展、分工協作與互補促進。二是依據產業基礎和經濟聯系緊密度，以電子信息和裝備制造為重點加強成都、德陽、綿陽間的產業合作，形成成德綿產業聯動區；以汽車、機車和機械加工為重點加強成都、資陽的產業合作，打造汽車產業集群；以新材料、新能源產業為重點加強成都、眉山、雅安的產業合作，打造成眉成雅產業聯動區。三是利用德陽、資陽等腹地優勢，發展飛地經濟，鼓勵和支持成都相關產業通過相互掛牌、產業協作、項目招商、信息互通、工作交流等形式，突破區域限制，實現結對發展。[4]

(五)無縫全域對接：加快構建全域一體的公共服務體系

加快構建全域一體、無縫對接、便民高效的公共服務體系。一是加強政務協同。實現經濟區政策電子信息平臺互聯，加強社會治安聯動，推動經濟區內行政許可、產品檢驗以及企業信用、標準等審查互認。二是加強教育、科研合作。充分利用成都教育資源優勢，開放教育市場，支持成都具有優勢教育資源的學校在經濟區其他城市創辦、聯辦學校。鼓勵經濟區內的部門和企業與成都的科研機構開展多層次、多方位的科研合作。三是建立共享公共醫療衛生服務體系。加強重大疾病預防控制和應急救治體系建設，實現急救信息、急救網絡的共建共享，加快推進重大疫情聯防聯控工作機制。四是推進社會保障一體化。推進醫療保險定點醫療機制互認和就醫醫療費用聯網結算，實現社會保險參保信息共享。

(六)區域聯防聯治：加快推進一體化的生態環境保護機制

加強經濟區內環境聯防聯治的共識。一是開展區域合作監管機制。聯合共建完善水環境、空氣環境質量等監測網絡，制定統一的監測標準，推進區域環境監測與質量管理一體化，利用信息技術建立統一對外發布平臺，定期發布區域環境質量和改進狀況。[5]二是堅持綠色發展理念，促進區域內工業園區綠色低碳循環發展，加快老舊設備設施改造，以節能減排、資源綜合利用為核心，倡導清潔生產。三是實行嚴格的項目環保準入機制，對可能造成跨區域污染的重大建設項目實施環評聯審，共同研究跨界流域和區域的限批、禁批辦法，嚴格控制高污染、高耗能項目的審批立項。

[1]李為.新型城鎮化背景下廈漳泉大都市區同城化發展研究[J].齊齊哈爾大學學報(哲學社會科學版)，2016(5)：48-52.

[2]曾月娥.同城化與主體功能區背景下的廈漳泉城市群空間重構[D].福建師范大學，2015.

[3]成都經濟發展研究院.成都發展改革研究(合訂本)[M].2014.

[4]李變花.“廈漳泉”同城化發展飛地經濟的模式分析[J].特區經濟，2012(11)：17-19.

[5]刑名.大都市區同城化發展研究[D].華東師范大學，2011.

(責任編輯：張 蕾)

2017-05-31

陳姣姣(1987-)，女，成都市經濟信息中心經濟師，管理學碩士。

F127.71

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1004-342(2017)03-29-05