王杏芬++金鑫
【摘 要】 近年來,企業管理層腐敗現象屢屢發生,影響十分惡劣。文章在分析企業管理層腐敗的表現成因的基礎上,結合現實重點分析了其審計治理效果。結果表明:目前我國對企業管理層腐敗的審計治理效果還存在一些不足,如在經濟責任審計中未明確離任者與接任者對企業資產和業務的承接責任,經常出現“新官不理舊賬,舊官一走了之”的情況,結果導致當發生經濟損失需要追究有關人員責任時,又因責任不明確,出現難以處理等情況。為此,結合審計的治理功能分析了審計治理企業管理層腐敗的具體路徑,旨在進一步提升審計治理的效果。
【關鍵詞】 審計; 管理層腐敗; 治理路徑
【中圖分類號】 F239.44 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937(2017)13-0097-06
一段時間以來,我國的腐敗問題呈現出滲透領域廣、涉及領導層級高、金額大和手段隱秘等特征,其造成的社會影響極為惡劣,因而成為國家治理面臨的重大難題。黨的十八大以來,腐敗高官紛紛落馬表明,無論是國內政府審計還是對腐敗人員的跨國合作逮捕,都顯示了我國對腐敗的零容忍。審計作為一種保證受托責任全面有效履行的監管與控制機制,自古具有治理腐敗等功能。本文結合2011—2016年我國企業管理層腐敗的數據,探討其妨礙受托責任全面有效履行的表現方式與成因,以及審計視角下經濟責任審計對企業管理層腐敗的治理效果,進而提出了增強反腐敗效果的應對措施和努力方向,從而為如何增強政府審計對管理層腐敗的治理效果提供參考。
一、企業管理層腐敗的現狀與成因
(一)企業管理層腐敗成立的前提條件與分類
腐敗特指國有企業高管或政府工作人員通過自己的權力為自己或他人謀取不正當利益。從法律層次看,腐敗行為違反了法律規定,屬于犯罪,主要包括貪污、受賄等行為;從經濟學層次看,腐敗行為主要是指在特定條件下,未經相關部門或人員的許可,利用自己的權力實施謀私行為[1]。其中,企業管理層腐敗主要是指企業的管理層違反企業的相關管理制度或條例,甚至違反國家的相關法律法規,利用自己對企業的管理權力為自己或他人謀取私利,最終可能造成企業的資產流失,甚至使企業出現資產危機等不良后果。企業管理層腐敗行為主要取決于以下三個基本條件:(1)企業管理層在企業資源配置和發展規劃方面有著權威性;(2)企業管理層有著一定的內在動機;(3)企業的監管體制存在著嚴重缺陷[2]。企業管理層的腐敗行為形式多樣,實際生活中較為常見的腐敗行為主要包括:(1)財務數據、信息弄虛作假;(2)虛構利潤和(或)資產;(3)從股權轉讓、資產重組中獲取不正當利益;(4)擅自實施重大決策;(5)進行內幕交易;(6)操縱股價;(7)從企業利益相關方獲取非正常收入等。
另外,按照企業管理層腐敗手段的不同還可以分為顯性腐敗與隱性腐敗行為[3]。其中,隱性腐敗行為更難以被普通人員發現,如企業管理層利用企業的名義謀取不正當利益,在成功獲取私利后又以企業的風險應對不當等借口免除自己的責任;利用“組織者”的身份,獲取獨特的信息優勢,并對這些優勢信息實施交易等腐敗行為。特別需要指出的是,在網絡技術及其他先進技術的影響下,企業管理層的腐敗行為有著隱蔽性、專業性等特征。按照企業管理層腐敗行為的表現形式,將其腐敗行為分為績效型、腐化型和私欲型三種形式:(1)“績效型”腐敗行為。該種腐敗行為主要是企業管理層在采取的腐敗措施中并不是以經濟或金錢利益為主要謀私目的,而是以“績效”為目的,如盲目引進項目。這種腐敗措施往往有著政治性,而且在具體實施過程中也有較大的隱蔽性,最終結果可能是項目無法順利開展,企業受到較大損失,因而該行為具有隱性特征。(2)“腐化型”腐敗行為。該種腐敗行為主要是企業管理層為自己謀取較多的利益,以“享受”形式提高自己的物質生活,如在工作或出差時以高級餐館、高級賓館、豪華轎車作為行為標準等。這些行為通常會降低企業的經濟效益,但對企業的影響較小,因而這種類型的腐敗行為有著顯性化特征。(3)“私欲型”腐敗行為。該類腐敗行為主要是企業管理層為了滿足自身的欲望,不斷地采取貪污受賄等措施,因而對企業的影響較為嚴重,通常有著隱蔽性特征。
(二)我國企業管理層腐敗的特征
通過對我國近年來企業管理層腐敗事件的分析,可以發現我國企業管理層腐敗具有如下特征:
1.企業管理層腐敗行為持續的時間長,涉及金額大。在我國現有的已公開企業管理層腐敗事件中,實施腐敗行為的責任人通常存在較長時間的腐敗,且腐敗金額也從幾萬元到幾千萬元,不等給企業及社會造成了嚴重影響。
2.企業管理層腐敗人員呈年輕化、高學歷趨勢。在社會環境及不良風氣的影響下,眾多企業的管理人員呈現出年輕化趨勢。同時,這些年輕管理層通常具有較高學歷,但是這些年輕領導的意志不堅定,貪污受賄事件頻發。據統計,近年來企業管理層腐敗事件的責任人平均年齡在40歲左右。腐敗人員的年輕化從另一角度反映了管理人員的心態發生了較大變化。
3.腐敗形式和手段復雜化[4]。企業管理層腐敗的復雜化主要體現在腐敗行為的隱蔽性、欺騙性、長期性等方面,有的腐敗責任人更是采取腐敗行為以期在較長時間后獲取私利,而并不像以前那樣立馬獲取回報,腐敗形式的復雜化也給監管人員帶來了很大困難。
4.集體腐敗逐漸增多。參與企業管理層腐敗行為的人數越來越多,并出現了集體腐敗現象,尤其是在國有企業中這種腐敗形式更常見。一方面,集體腐敗為腐敗行為的實施提供了便利條件。另一方面,這種方式也造成了企業的重大經濟損失,給社會帶來了惡劣的影響。
(三)我國企業管理層腐敗的形成機理
企業管理層腐敗案件的不斷曝光導致投資危機,這不僅影響了投資者的投資行為,還影響了企業的長遠發展,所以必須深入分析管理層腐敗形成的原因。通過對已有腐敗案件的分析,可以得出其主要成因如下:
1.法人治理結構缺陷。企業的法人治理機構對企業的健康發展非常重要。從理論層面看,如果企業在運營管理過程中形成了利益、決策、監督等相互制約的法人治理機構,就會對企業的股東會、董事會、監事會之間的權力與利益形成有效制衡[5]。一方面,它可以保障企業內外利益相關者的權益,確保企業經營活動的順利開展。另一方面,企業內部各個機構的相互制約和協同,使其在各個發展階段形成了更完善的管理機制。所以,完善的法人治理機構可以極大地提高運行效率,并在很大程度上減少管理層的濫用職權行為。盡管現階段我國大多數企業在運行過程中也形成了一定的法人治理機制,設置了股東會、董事會、監事會等決策機構,但是這三個機構之間并未形成有效的制衡機制,從而無法有效發揮作用。這一方面是由于有的企業未按時召開股東大會或流于形式,另一方面是由于部分企業的監事會無法有效行使監督權力,企業管理層在行使權力時有較大的自由空間,結果導致后者可以長期利用手中的權力為自己或他人謀取不正當利益的事件層出不窮,還不被其他人員所發現,最終給企業造成了重大經濟損失。
2.職務消費制度的缺陷。職務消費腐敗這一類型主要存在于我國的國有企業中,它有著不可控制性、隱蔽性等特征。這主要是因為國有企業職務消費制度設計或實施的缺失,對公職人員的職務消費與企業生產消費之間缺乏嚴格的區分標準。國有企業中管理人員在出差或與其他企業進行交流溝通時,產生的費用通常在企業報銷。因此,有的管理人員借該名義獲取私利,報銷費用與實際消費的差異很大,有的甚至不符合報銷條件。凡此種種都造成了企業管理層將企業生產經營的費用納入自己的收入中,嚴重侵害了企業的權益。
3.企業內部監督機制缺位或懲罰力度不足。雖然企業在生產經營過程中也設有內部權力監管機構,有的還制定了各種嚴格的反腐敗制度,但是管理人員以權謀私的現象卻屢禁不止,究其原因是這些監督制度、監管機構形同虛設,有的甚至是監督機構的人員與管理人員共同實施腐敗行為,根本難以發揮有效監督作用。同時,企業在發現腐敗事件后,采取的處理措施也不夠得當,如僅僅采用罰款、公開譴責等方式,較少利用刑事處罰方式,這些都造成了腐敗人員“低投入,高回報”的心理,即使在腐敗事件發生后,對當事人造成的損失也較小。另外,外部監督機構無法發揮實際作用、懲罰力度不足等對企業管理層腐敗的發生也提供了一定便利條件。
二、審計治理企業管理層腐敗的理論分析
(一)審計監督在企業反腐敗治理中的法律地位
關于審計監督在治理企業管理層腐敗事件中的作用,我國《審計法》明確規定審計工作是“促進廉政建設”,因此審計監督是在我國法律規定下運行的,其在企業的反腐治理中有著法律治理的效應[6]。《審計法》規定,政府審計機構作為一個獨立的部門,其對企業的審計有著調查取證權、行政處理權和處罰權等眾多權力,可以有效行使審計權力,對企業的違法違紀及經濟犯罪行為做出相關的法律處罰。同時,政府審計機構作為我國政府對企業及其他相關行業的監管機構,有著獨立性及行政強制性等特征,從而保證其在監管權力實施過程中的公正性及強制性。所以,審計監督對企業反腐工作的開展意義重要,也是對企業管理層的腐敗行為實施監管查處的有效途徑。政府審計監管機構在行使監管權力時主要是對被審計單位的財務狀況進行審計,評價被審計單位的腐敗狀況,所以審計機構合理實施審計權力不僅有利于企業的反腐治理,保障國家財產不受損失,同時對人民生活水平的提高也有著重要的意義。
(二)審計監督在治理和監督企業管理層腐敗中的作用
1.有效查處腐敗行為。審計機構由于其特殊的性質,既代表政府行使權力,又有審計企業財務狀況的權力。它是在國家相關法律的指導下,對企業的運營過程依法開展審計活動。若在審計過程中發現腐敗行為,審計機構可以依法做出審計處理,如處罰、通報批評等,有效地遏制企業管理層的腐敗行為,同時對一些涉及到刑事處罰的案件,審計機構可以將相關責任人移交給司法機關。所以,審計機構對企業管理層的腐敗行為有著審計及查處的作用。
2.及時發現腐敗線索。審計機構在開展審計活動時不僅依靠審計工作人員,我國《審計法實施條例》還指出,普通群眾在發現企業存在腐敗行為時也可向審計機構舉報。因此,審計機構在對具體的事項審計調查過程中擁有更廣泛的信息來源,可以通過相應的腐敗線索開展審計活動。
3.公開披露腐敗問題。審計機構在查處企業管理層的腐敗行為后,有向社會公開披露的權力。審計披露不僅可以使群眾對企業的腐敗行為有清晰的了解,擴大審計的影響力,同時還可提高審計機構的公信力,使得更多的群眾參與到審計活動中,發揮群眾的監督作用,充分利用監督資源[7]。同時還可利用腐敗披露措施有效地促使企業采取相應的內部監管機制。
4.遏制腐敗。企業管理層的腐敗行為不僅造成了企業資產流失,還對企業發展造成了惡劣影響。實施審計監督可有效遏制企業管理層腐敗行為,一方面,審計活動的開展可及時監管并查處相關腐敗案件,及時遏制腐敗行為,避免腐敗行為造成更為嚴重的后果;另一方面,審計機構在審計過程中可以及時發現企業在內部監管及制度制定方面的不足,促使內部監管機構制定更完善的監督制度并確保實施,從源頭上遏制腐敗行為的發生。
(三)審計治理企業管理層腐敗的具體方式
企業管理層腐敗事件的治理與經濟責任審計密不可分。國有企業由于性質特殊,造成了管理層承擔的責任涵蓋政治責任、社會責任、管理責任、守法責任等方面。因此,在企業生產經營過程中,實施管理人員的經濟責任審計有利于對企業管理層進行有效監督。在實施經濟責任審計過程中主要是按照國家的相關審計制度、企業的內部審計制度,全面客觀地審計企業管理層在職期間的財務管理、業務開展、經濟效益等相關情況,重點審計該時期的企業負債、經濟效益的內容[8]。通過對企業管理層在職期間相關的經濟責任審計,評價其在職期間的表現,并依據審計結果科學合理地評價其經濟責任履行情況。(1)離任經濟審計。該項審計方式主要是指企業管理層由于退休或者調任等原因,在離任前實施經濟責任審計。(2)任中經濟責任審計。該種審計方式主要是指對在職的企業管理層實施經濟責任審計,一般包括管理層的連任審計、獎勵兌現審計以及按照制度規定的一般性審計等方面。(3)專項經濟責任審計。該項審計方式主要是指企業在運行過程中發生重組、破產等重大經濟狀況或管理層在職期間出現違紀現象時采取的審計方式。該方式一般有著專項性、重大性等特征,經濟責任審計過程也較為嚴格。
三、審計治理企業管理層腐敗的現狀及成因分析
(一)審計治理企業管理層腐敗的現狀及不足
從證監會網站、上市公司的年度報告、最高人民檢察院近年來的工作報告和審計署網站等渠道發現,即使是在規模較大、監管制度完善的企業中也存在著管理層腐敗行為。這些企業的管理層主要通過違規擔保、玩忽職守、貸款詐騙等實施腐敗行為。這從另一角度印證了企業管理層腐敗行為的隱蔽性(詳見表1—表3)。
表1顯示,2011—2016年我國管理層發生腐敗的上市公司共312家。其中,2013年最多,共81家,2015年次之,為66家,然后依次是2014年、2012年、2011年。雖然2016年最少,但是該年度僅包括了前4個月。因此,該年度的數據很可能不容樂觀。
表2顯示,2015年我國上市公司共發生腐敗30家次(為節省篇幅,若同一家公司多個高管腐敗的金額相同就合并為1次,所以表2只顯示30家公司),其中大部分是公司的管理層,僅有2家是上市公司股東的管理層。需要特別指出的是,有9家上市公司的管理層2人甚至3人均被證監會罰款或處罰。
表3顯示,截至2016年4月底,共有10家次上市公司的管理層腐敗行為被證監會處罰。顯然,目前我國上市公司管理層腐敗的情況不容樂觀,大部分的腐敗人員身居高位或是能接觸到大量資金的職位,且往往涉案金額較大,令人觸目驚心。這些單位大部分屬于大型國企,一般每年都會被政府審計部門審計,但是腐敗問題依然難以避免,這說明現有審計治理存在較大問題。
表4和圖1均顯示,2012—2014年我國職務犯罪人數呈現上升趨勢。雖然2015—2016年度職務涉案件數和人數都有所下降,但是涉案金額大于100萬元的比重不降反升,這說明在巨大的金錢利益驅使下,還有部分管理層依然經受不住誘惑,進而導致腐敗問題的發生。
表5也顯示,近年來我國出現了眾多的企業管理層腐敗案件,尤其是在我國的經濟轉型過程中,許多企業管理層為謀取私利,貪污、受賄、侵吞和挪用國有資產等腐敗行為屢見不鮮,而且不止在金融行業,甚至在高校、通信集團等領域都有發生,且涉案金額巨大,造成了國家財產的重大損失。雖然這些數據具有滯后性且缺乏最新數據,但是以上數據表明:目前我國治理管理層腐敗的現狀堪憂,更表明審計治理的重要性、審計治理全覆蓋的重要性和審計治理持續性的重要性。
(二)審計未能有效治理企業管理層腐敗的成因分析
1.對企業管理層實施經濟責任審計的對象區分不明確,且沒有實現審計全覆蓋。目前我國的國有企業尚未實現完全的政企分開,許多大型國有企業還存在一些事業單位的性質,以及社團形式的組織。除了財政撥付一部分經費之外,自身還有部分其他收入,這些組織有的獨立進行會計核算,有的采取集中核算的方式由其他部門代管。對這類單位、部門或組織的管理層沒有納入被定期經濟責任審計范疇,沒有對其任期內從事的經濟活動進行審計監督[9]。就目前我國的企業而言,企業經濟責任的審計對象還沒有包括法定代表人及其所屬獨立核算或委托核算的非法人單位高級管理人員或單位負責人。
2.相關法律法規之間缺乏協同和細化。現階段我國在對企業的腐敗行為進行審計時主要依據《審計法》,該法律在我國審計機構開展的審計活動中發揮了較大作用,尤其是對企業的腐敗案件查處非常重要,但是在整體的腐敗行為查處中還有一定不足。另外,除了該法律之外,類似的相關法律在腐敗行為治理上缺乏明確規定,而且相關法律在制定層面也缺乏協同作用,結果造成在具體腐敗事件查處的協同治理方面存在一定缺陷。
3.三大審計主體之間缺乏有效協同。目前,我國的審計機構有政府審計、民間審計、內部審計三大主體,盡管三大審計主體對我國的審計行業發展做出了重大貢獻,但是三者之間缺乏有效協同,結果造成了對各行各業審計監管不足。其中,政府審計主要是對被審計單位的財政收支等方面審計,民間審計主要是對被審計單位的財務報表等審計,而內部審計更多的是側重于企業的管理績效[10]。另外,被審計單位的反腐敗工作也主要由政府審計完成,但一些政府審計機構也存在腐敗問題,因此,在治理腐敗行為的工作上,僅靠一個審計機構產生的效果較差,只有加強三大審計主體機構之間的有效協同,才有利于形成政府、企業、民間共同發揮審計監督的優勢資源,對被審計單位的腐敗行為形成有效制約。
4.缺乏合理的審計評價指標和評價標準。在對我國企業管理層腐敗的審計過程中,如何客觀公正地評價企業管理層在任職期間是否發生經濟問題,一直是困擾審計人員的難題,尤其在量化指標上,由于缺少法律依據和相應的評判標準,多年來尚未形成一套行之有效的審計評價指標體系,從而在一定程度上影響了企業經濟責任審計的效果。
四、審計視角下治理企業管理層腐敗的具體路徑
(一)豐富審計查證內容,實現重點審計全覆蓋,全面評價企業管理層的經濟責任
經濟責任審計應根據要達到的目標,制定出體現項目特點的審計內容,以全面評價企業管理層的經濟責任。首先,明確哪些責任必須審,哪些責任不需審。除了對會計責任、守法責任的審計外,應當逐步將經營審計、管理審計和廉政審計納入審計范疇,還應對管理層涉及的重點審計內容和項目進行持續跟蹤審計,實現時間上和項目上的全覆蓋。
(二)構建相關法律制定與實施的有效協同機制,關注企業管理層的經濟權利運行
(1)國家應制定企業管理層腐敗治理的法律制度,使反企業管理層腐敗有法可依,實現檢察院、法院、審計署、證監會與國資委等部門的有效協同,信息互聯互通,而不是僅僅證監會唱罰款的“獨角戲”。(2)審計機構在開展經濟責任審計時,應結合企業的賬務處理、資金流向和業務流程進行全方位檢查[11],重點關注管理層任職期間經濟權利的運行過程及取得的效果,分析管理層任職期間重大經營決策的科學性、效率性和效益性,資產的保值增值,以及是否推動經濟社會發展等,避免在審計過程中出現重合規合法性審計,輕效率效果性審計;重資金管理審計,輕經營決策審計等問題,從而為實施企業管理層經濟問責機制奠定基礎。(3)企業內部應建立聯動機制,通過各部門間的溝通協作,形成一套各司其職、協調運作、審用結合的協同機制,推進經濟責任審計結果運用。首先,聯席會議成員應由紀檢、組織人事、工會、審計、財務、國有資產管理等部門組成,主席應由企業負責人擔任;其次,明確各成員相應職責,定期召開聯席會議,通報經濟責任審計結果,分析管理層管理中存在的問題,積極采取應對措施。
(三)從國家層面規范審計評價標準、清晰界定企業管理層任期經濟責任
針對審計內容制定統一的實施標準和操作規范,是有效開展經濟責任審計的關鍵。以往由于缺少針對每項審計內容制定的實施標準和操作規范,審計人員只是按規定的審計內容泛泛而看,大多憑經驗進行審計,審計工作質量不高。發現問題只是就事論事,缺乏統一的標準進行比較分析,審計評價與審計內容相脫節,千篇一律,沒有特點。在責任界定上也缺乏統一的標準和尺度,無法清晰界定企業管理層任期經濟責任[12]。由于責任不清、評價不具體或有失公平,致使審計結果不能被很好利用。對此,需要從國家層面建立一套統一的、科學的審計評價指標體系,劃清前任與現任的責任界限,劃清集體與個人的責任界限,劃清直接責任與間接責任界限。最重要的是,對審計評價的內容、相應的指標評價和評價標準進行規范和量化,為審計機構建立符合自身行業特點的經濟責任審計評價指標體系提供參考。
(四)全面實施問責制,建立責任承接機制
問責制的建立及實施是實現企業管理層經濟責任審計價值,真正強化管理層管理的配套制度基礎。主要包括:(1)明確實施問責的主體部門。首先要明確有問責權限的各責任主體,同時界定各責任主體的責、權、利及各責任主體間的責、權、利。各責任主體也要結合企業所賦予的問責權限,制定具體的問責實施辦法。(2)明確問責范圍。從管理不善、決策失誤到重大經濟問題都屬于問責的范圍。根據2009年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》,各企業應結合管理需要,根據違紀違規問題性質及產生的后果,確定本系統內的問責事項,特別是對企業管理層的問責事項應該明確而又具體。負有監察職能的各個部門應將問責事項與部門職能有效結合起來,將問責事項貫穿于工作職責當中。(3)明確問責程序。包括問責啟動、調查處理、申訴復查、監督執行等程序制度。企業應根據問題的性質及嚴重程度,明確不同的問責程序,既要保證對應問責事項不姑息、不手軟,又要謹慎對待每一個問責事項,為企業責任也為管理層和員工負責。(4)建立問責的互動機制,以有效利用檢查效果,做到資源共享。審計部門在開展審計項目時發現的不在審計職權范圍內的問責事項,應移交其他有關部門處理。紀檢、監察、人事等部門在檢查中遇到需審計核實的事項,也應及時轉交審計部門。同時,各部門間要做好溝通,定期將本部門問責的事項在企業內部以有效方式進行通報。
五、結論
本文對審計治理企業管理層腐敗的現狀、特征與原因等問題進行了系統闡述,其中重點針對審計現狀和不足以及審計治理管理層腐敗的具體路徑進行詳細闡述后認為:要想提升企業管理層腐敗的治理效果,應該實施企業管理層經濟責任審計的全覆蓋,并注意持續性。然后,提出了建立責任經濟承接追究機制,明確前任、現任和后任經濟責任以及多部門協同聯動機制的建議,以減少審計人員的主觀判斷,全面提升審計質量,使經濟責任審計對企業管理層腐敗治理效果更優。
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