個稅與低保對居民收入分配的綜合調節分析

林瑾++米麗鳳++何慧芹

【摘 要】 近年來，我國居民貧富差距越來越明顯，緩解收入不平等一直受到關注，作為調節收入差距重要手段的個人所得稅和最低生活保障，自2008年以來不斷地進行改革，效果如何？根據相關的數據分析個人所得稅和最低生活保障支出對收入分配的綜合調節效應，結果表明，2008年以來，雖然最低生活保障支出對居民收入差距的調節作用不斷增強，但個人所得稅和最低生活保障支出對居民收入差距的綜合調節作用并沒有明顯增強，主要是2008年以來個稅對居民收入差距的調節作用沒有增強，同時最低生活保障支出對居民收入差距的調節效應比個稅對居民收入差距的調節效應要小。因此，必須從加強個人所得稅和最低生活保障支出的調節力度兩方面來改善居民收入差距的狀況。

【關鍵詞】 個人所得稅； 最低生活保障； 收入分配

【中圖分類號】 F812.42 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）13-0093-04

一、引言

隨著經濟的快速發展，國民收入水平不斷提高，居民間的收入差距成為了人們關注的焦點，緩解收入不平等備受理論界和實務界關注。個人所得稅的稅率設計有累進性特點，是政府調節收入分配的一個重要手段。為了減輕中等收入者的稅負，我國個人所得稅制度近年來數次改革，工資薪金的免征額由最初的800元/月數次上調后調到3 500元/月，稅率由九級累進稅率減少為七級累進稅率，個人所得稅收入由2008年的3 722.31億元上升到2015年的8 618億元。最低生活保障制度是政府調節收入分配的另一個重要手段，目的是保障貧困居民的生活能夠達到最低生活水平。我國最低生活保障制度最先在城鎮建立和實施，2008年在全國范圍內覆蓋。2014年全國1 877.0萬城鎮居民得到了最低生活保障補貼，發放城鎮最低生活保障資金721.7億元，城鎮低保人數比2008年減少了457.8萬人，低保金支出較2008年增加了83.45%，說明2008—2014年城鎮居民的生活水平提高了，但貧富差距不斷擴大；2014年5 207.2萬農村居民得到了最低生活保障補貼，低保人數比2008年多901.7萬人，2014年發放農村最低生活保障資金870.3億元，比2008年增加了280.5%，說明越來越多的農村生活困難戶得到了保障，農村低保人數和資金支出大幅增長。

2008年以來，個人所得稅制度發生了變化，個人所得稅收入不斷增長，同時全國最低生活保障覆蓋全國范圍，面越來越廣，資金支出也越來越多。本文在陳建東等[1]研究的基礎上，基于《中國統計年鑒》、民政部以及國家統計局公布的相關數據，分析作為調節收入再分配重要手段的個人所得稅和最低生活保障2008年以來綜合調節居民收入差距的效應是否有所增強，并有針對性地提出改善居民收入差距的建議。

二、個人所得稅和最低生活保障支出調節收入分配的機理

個人所得稅和最低生活保障支出調節居民收入再分配主要是通過減少高收入者收入和增加低收入者收入來實現。一方面是個人所得稅的稅制設置使得高收入者的收入減少，低收入者的收入維持不變。工資薪金收入和個體工商戶經營所得采用累進稅率，工資薪金收入、個體工商戶生產經營所得越高人群適用的稅率越高，繳納的個稅也越多；比例稅率使得勞務報酬、稿酬收入、財產轉讓收入越多的人群繳納的個人所得稅也越多；個人所得稅的免征額使得低于免征額的收入或所得不在個稅的征稅范圍內，收入低于免征額的階層維持其收入水平；可見個人所得稅的稅率設計和免征額使得不同收入人群繳納個稅的邊際稅率不同，以達到調節居民收入分配，縮小居民收入差距的目的。另一方面個人所得稅征收后，在使用過程中通過轉移支付、提供基本公共服務等形式補給低收入人群，其中最低生活保障是政府的一項轉移性支出，給生活困難的低收入人群發放生活補貼，增加了生活困難的低收入群體的可支配收入，進一步發揮收入分配的功能，減少居民收入差距。個人所得稅的征收，減少了高收入群體的實際所得；最低生活保障金的發放，增加了低收入群體的收入，這兩種手段同時改善收入分配效應。

三、個稅和最低生活保障支出對居民收入分配的調節效應

（一）測度方法和數據來源

目前，測度居民收入分配的主要指標有基尼系數、KP指數、MT指數、Kakwani指數等。本文以城鎮居民收入、農村居民收入和全國居民收入為測度對象，采用基尼系數來分析個人所得稅和最低生活保障支出對居民收入再分配的調節效果。基尼系數的計算公式為：

G=1+■YiPi-2■（■Pi）'Yi （1）

公式1中的G為基尼系數，Yi代表第i組人口收入額占總人口收入比重，Pi代表第i組人口占全部人口數的比例，（■Pi）'表示累計到第i組人口總數占全部人口數的比重。

本文的數據主要來源于《中國統計年鑒》、民政部的年度統計報告以及國家統計局公布的相關數據。根據《中國統計年鑒》和民政部的年度統計報告等，整理出2008—2014年城鎮居民各收入組的人均可支配收入和農村居民各收入組的人均純收入、各收入組的每戶人口數、各年個人所得稅收入、各年的城鎮和農村最低生活保障支出等數據。

個人所得稅可扣除免征額，2012年的免征額為42 000元/年，當年城鎮最高收入組（20%）的人均可支配收入為51 456.4元，城鎮中高收入組（20%）的人均可支配收入為29 813.7元，比當年的免征額少，農村最高收入組（20%）的人均純收入為19 008.89元，也比當年的免征額少；另外個人所得稅采用的是累進稅率，因此繳納個人所得稅的主要群體是城鎮最高收入組（20%）的居民。城鎮最高收入組（20%）的總收入加上當年的個人所得稅，可以計算出城鎮最高收入組（20%）稅前的可支配收入，其他收入組的可支配收入不變。農村居民繳納個稅的比重很小，個稅對農村居民收入分配的影響不予考慮。

根據《中國統計年鑒》及民政部年度統計報告公布的獲得最低生活保障的居民數、全國城鎮人口、農村人口數，可計算出從2008年到2014年，無論是城鎮還是農村獲取最低生活保障補貼的居民的覆蓋率均在20%以內，因此城鎮貧困人口或是農村貧困人口，都應包含在城鎮或農村最低收入組（20%）里面。城鎮或農村最低收入組（20%）的總收入或總純收入減去當年政府對城鎮或農村的最低生活保障支出，可以計算出城鎮或農村最低收入組（20%）的居民獲得最低生活保障補貼前的收入，其他收入組的收入不變。

城鎮最高收入組（20%）的居民是個人所得稅收入的主要貢獻者，城鎮或農村最低收入組（20%）的居民是最低生活保障補貼的獲得者。把城鎮居民收入五等級中的最低收入組（20%）的稅前可支配收入換成獲得最低生活保障補貼前的可支配收入，這樣就可以取得城鎮居民收入五等級居民繳納個人所得前和獲得低保補貼前的收入數據。

（二）基尼系數計算結果分析

1.個稅與低保支出對城鎮居民收入基尼系數的影響

計算基尼系數需要用到每組人數占全部人數的比例，而《中國統計年鑒》提供的居民收入五等份分組是以戶為單位，每個分組里每一戶的人數不相等，因此把每個分組的人口占全部人口的比例計算出來，再去計算基尼系數（《中國統計年鑒》里沒有提供2013年、2014年城鎮居民五份組的平均每戶家庭人口的數據，本文采用五等分人口比例計算2013年、2014年的基尼系數）。

根據基尼系數的計算公式和前面計算的數據，可計算征收個稅有低保補貼、不征收個稅有低保補貼、征收個稅沒低保補貼、不征收個稅沒低保補貼四種情況下的基尼系數及基尼系數變化情況。

由表1可以看出，2008—2014年間，征收個人所得稅使城鎮居民收入基尼系數下降，下降幅度為0.0138～0.0195；給城鎮貧困戶最低生活保障補貼也使得城鎮居民基尼系數下降，下降幅度為0.0038～0.0050，個稅對城鎮居民收入分配的調節效應比低保的調節效應要大，兩者的共同作用下，城鎮居民收入基尼系數下降了更多，降低的幅度為0.0176～0.0243。

2.低保支出對農村居民收入基尼系數的影響

農村居民繳納的個稅所占的比重非常小，不考慮個人所得稅對農村居民收入的影響。根據基尼系數的計算公式和前面計算的數據，計算出農村居民獲得低保補貼前后收入的基尼系數和基尼系數的變化，如表2。

由表2可以看出，2008—2014年間，低保使農村居民收入基尼系數下降，下降幅度為0.0077～0.0177，低保對農村收入差距調節效應大于城鎮，并且有不斷加大的趨勢，說明2007年年底在全國農村范圍內實行應保盡保后，國家對最低生活保障資金支出的數額不斷增加，低保對農村居民收入差距的調節力度也在逐漸增強。

3.個稅與低保支出對全國居民收入基尼系數的影響

在計算全國居民收入基尼系數時，需要把城鎮居民樣本與農村居民樣本合并，由于這兩個樣本所代表的比重不一樣，所以應根據實際的城鎮人口與農村人口的比重對兩個樣本各自的人口比重加權。

G=P■■■G1+P■■■G2+P1P2■ （2）

公式2中的G代表全國居民收入基尼系數，P1、P2分別代表城鎮居民和農村居民占總人口的比重，u1、u2、u分別表示城鎮居民的人均收入、農村居民的人均收入以及全體居民的人均收入，G1、G2分別代表城鎮基尼系數、農村基尼系數。利用這個公式和前面計算的數據，計算出四種情況下全國居民收入基尼系數和基尼系數的變化，如表3。

由表3可以發現：在2008—2014年間，個稅使全國居民收入基尼系數下降了0.0113～0.0146，低保使其下降了0.0031～0.0057，個稅對全國居民收入差距的調節作用大于低保對其的調節作用，低保的調節效應有增強的趨勢，主要是國家不斷加大對農村居民的最低生活保障資金支出導致的。個稅與低保支出的共同作用使得全國居民收入基尼系數下降了0.0158～0.0202。

跟2002—2007年相比，2008年以來低保支出對居民收入差距的調節作用不斷增強（2002—2007年最低生活保障支出使得全國居民收入基尼系數下降幅度為0.0017～0.0026）[1]，但個稅對居民收入差距的調節作用沒有顯著變化（2002—2007年個稅使得全國居民收入基尼系數下降幅度為0.0129～0.0140）[1]，個稅和低保對收入差距的共同調節作用也沒有明顯增強（2002—2007年個稅和低保支出使得全國居民收入基尼系數下降幅度為0.0146～0.0169）[1]。

四、結論與政策建議

（一）結論

個人所得稅和最低生活保障都具有調節居民收入差距的作用，相對個稅的調節作用，低保支出對居民收入差距的調節作用較小。

2008年以來，雖然低保支出對居民收入差距的調節作用不斷增強，但個稅對居民收入差距的調節作用并沒有增強，而個稅對居民收入差距的調節作用大于低保支出對居民收入差距的調節作用，因此導致個稅和低保對收入差距的共同調節作用與2002—2007年相比沒有明顯增強。

（二）建議

2008年以來，個人所得稅制度進行了幾次改革，最低生活保障制度在全國范圍實行，力爭做到應保盡保，但個稅和低保支出對居民收入差距的綜合調節作用并沒有不斷增強，說明目前個人所得稅制度和最低生活保障制度的設計和實施存在一定的問題。比如個稅的累進稅率具有調節收入再分配的功能，但我國個稅的主要征稅對象是工資薪金收入，高收入人群的收入來源渠道較多，累進稅率不能發揮調節高收入的作用；個人所得稅是以個人為單位征收，并且實行單一的免征額，使得有多個家庭成員的家庭承擔較高的稅收；高收入者收入來源不僅限于工資薪金，現行的個人所得稅稅收征管下需要自行申報和繳納，這給高收入者逃稅提供可能；2007年年底民政部宣布在全國農村范圍內做到應保盡保，由于管理層次太低，造成了最低生活保障標準多達數千個，很多困難戶沒有獲取低保補助[2]。

因此要完善個人所得稅制度和最低生活保障制度，以加強個人所得稅和最低生活保障支出對居民收入再分配的調節力度。

1.擴大個人所得稅的征稅范圍

個人所得稅占稅收收入的比重為7%左右，調節收入再分配的力度小，可以借鑒國外的經驗，將形式多樣的福利性收入、資本利得、遺產收入、贈與收入納入征稅范圍，擴寬個人所得稅的稅基，提高個人所得稅收入的比重[3]。

2.建立綜合與分類結合的課稅模式

采用不同的課稅模式，可以體現勞動的價值取向，保證稅收公平效應，實行源頭扣稅。綜合征稅模式更加能夠體現納稅人的實際負擔水平，目前世界上大多數國家實行了綜合稅制或者混合稅制，因此根據實際國情，按各種渠道所得的性質和稅收政策的要求，區分勞動所得和非勞動所得，對利息、股息、紅利所得，特許權使用費所得，財產租賃所得，財產轉讓所得，偶然所得實行分類課稅，“其他所得”按照其來源性質分為勞動所得、非勞動所得，其余5種類型的所得收入采取綜合課稅[4]。

3.完善免征額標準

目前，我國工資薪酬所得采用統一的費用扣除標準，沒有考慮個人或家庭的實際情況，容易造成稅負不公。因此，要實行以家庭為單位的征收方式，同時從基本生活需要、教育支出、醫療、住房等方面完善個人所得稅的免征額標準。免征額標準應包括個人或家庭基本的生活費用、兒女的教育費用、醫療費用、房貸利息等；如果家庭遭遇到很大的困難且無能力支付時，納稅人可向稅務局提交相應的證明，申請免交當年的個人所得稅。

4.提高征管水平

建立完善的信用體系，包括企業和個人的信用體系，從扣繳源頭與申報人入手，統一居民工資卡，通過銀行、企業等的資源共享，可查詢到納稅人的收入情況。對于采取欺騙、隱瞞手段逃避納稅的企業與個人，要加大檢查和處罰的力度，降低他們的信用度，同時信用度會影響其銀行貸款、房貸、車貸、孩子的教育等[5]。

5.統一低保標準的計算方法

如果最低生活保障標準不采取統一的計算方法，不能根據地區的實際情況計算低保標準，則會造成二次收入分配不均，進而會再次擴大地區居民間的收入差距，因此，應統一低保標準的計算方法。鑒于部分農村地區的物價水平與部分城市的物價水平相差不大，應適當提高農村低保標準，有利于縮小城鄉居民收入差距。

6.加強宣傳，落實低保實施辦法

目前，各個省份都有《農村居民最低生活保障實施辦法》，但由于基層干部宣傳不到位，很多農民不了解低保標準等情況，導致某些困難戶不能得到最低生活保障金，各級政府人員的工作要加強宣傳，有效落實低保工作，給需要幫助的居民提供幫助。

【參考文獻】

[1] 陳建東，楊雯，馮瑛.最低生活保障與個人所得稅的收入分配效應實證研究[J].經濟體制改革，2011（1）：101-105.

[2] 楊立雄.最低生活保障制度存在的問題及改革建議[J].中國軟科學，2011（8）：72-84.

[3] 詹新宇，楊燦明.個人所得稅的居民收入再分配效應探討[J].稅務研究，2015（7）：54-59.

[4] 李林木，薛迎迎，高光明.發展中國家綜合與分類相結合的個人所得稅模式選擇——基于巴西、印度和印度尼西亞的比較[J].稅務研究，2015（3）：118-124.

[5] 姜濤.第三方信息的獲取與利用是個人所得稅征管的必由之路[J].稅務研究，2015（2）：85-88.