供給側結構性改革的土地制度創新

李文博

【摘 要】推進供給側結構性改革，離不開土地制度和政策支持。在分析供給側結構性改革對土地制度需求的基礎上，剖析了現行土地制度中與供給側結構性改革不相適應的地方，并從創新土地供應制度、土地用途管制制度、土地收儲制度以及土地稅費制度等方面提出了促進供給側結構性改革的對策建議。

【關鍵詞】供給側結構性改革；土地制度；創新

[Abstract] Promoting supply-side structural reform is inseparable from the land system and policy support. On the analysis of the supply side structural reform on the basis of the demand for land system， analyzes the current land system and supply side doesn't fit the structural reforms in place， and the innovation system of land supply， land use control system， the land collection and storage system and land taxes and fees system puts forward countermeasure Suggestions to promote the structural reform of the supply side.

[Key words] Supply-side structural reform； The land system； innovation

為了更好地適應和引領經濟發展新常態，中央提出，要大力推進供給側結構性改革，促進經濟轉型升級。土地作為經濟發展的空間載體和基本的生產要素，對供給側結構性改革有著重要影響。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》明確提出，要優化土地等要素配置，推進供給側結構性改革。但是，在新的形勢下，如何通過土地制度與政策創新，優化土地要素配置，推進供給側結構性改革，已成為擺在我們面前一項亟待研究解決的重大課題。本文通過對供給側結構性改革與土地制度的關系分析、以及現行土地制度中存在的問題剖析，試圖提出供給側結構性改革背景下土地制度創新的基本框架和實施路徑。

1 土地要素與供給側結構性改革關系的研究情況

目前還比較薄弱。相關的研究還比較零散，也不夠深入，尤其在土地制度與供給側結構性改革的內在聯系，以及如何運用土地制度推進供給側結構性改革等方面，還缺乏系統的、針對性的研究。

中央明確指出，供給側結構性改革，重點是解放和發展社會生產力，用改革的辦法推進結構調整，減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給，增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產率。同時強調，供給側結構性改革要從生產端人手，通過對土地等要素的優化配置，調整生產結構，降低企業成本，提高供給體系質量和效率，進而推動經濟增長和產業優化升級。主要體現在四個方面：首先，清理無效和低效供給，減少對資源環境的占用和破壞。重點是加快淘汰“僵尸企業”，化解過剩產能和庫存，及時清理相關企業占用的土地資源。其次，增加有效供給，提升供給對需求的適應性和靈活性。重點是根據需求結構的變化，及時調整供給結構，提高供給品質和類型，使之更好地適應市場需求。第三，增加創新性產品供給，提升供給對需求的引領作用，促進產業向高端化發展。重點是鼓勵企業創新，增加創新性產品供給，以新供給創造新需求。第四，降低企業成本，提升服務質量，激發企業活力。重點是降低企業的生產成本和交易成本，提高政府服務質量和效率，為企業提供良好的發展條件和環境。

2 現行土地制度與供給側結構性改革不相適應的地方

從我國供給側結構性改革的任務要求看，現行土地制度和政策還有許多不相適應的地方。主要表現在以下方面。首先，工業用地出讓年限過長，容易造成閑置土地或低效用地退出難。按照《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十二條規定，“土地使用權出讓最高年限按下列用途確定：工業用地五十年，教育、科技、文化、衛生、體育用地五十年，商業、旅游、娛樂用地四十年，綜合或者其他用地五十年。”，但實際上，各地在土地出讓時，大都按照最高年限出讓，由此導致出讓年限過長，超過了企業的生命周期④。其結果是，企業一下子拿40～50年的土地，不僅造成拿地的成本較高，而且也容易導致工業用地的低效利用和閑置浪費。其次，過分依賴“掛牌”方式出讓，可能會造成一些符合產業導向的優質項目進不來。對于工業用地來說，自2007年國家要求工業用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓以來，不少地方都采取“掛牌”方式出讓工業用地。掛牌方式的實質是“價高者得”。與拍賣方式相比，“掛牌”由于競價時間長，競爭更為激烈。“掛牌”方式雖然操作簡單，政府土地收益高，但由于在“價高者得”的制度規則下，可能導致一些符合產業導向并且有創新能力的企業因財力不足拿不到土地，而一些不符合產業導向或缺乏創新能力的企業反而拿到了土地，由此不僅容易造成土地資源的低效利用，而且影響了產業結構的優化升級。對于商服用地來說，“掛牌”方式往往使地價抬得很高，提高了企業的商務成本，影響了城市競爭力，同時由于難以確保經營能力強的企業拿到土地，導致地區的產業發展目標難以實現。第三，現行的土地供應計劃安排，未能與產業結構優化調整目標有機結合起來。目前新增建設用地的供應實行國家計劃管理，供應量由國土資源部每年下達，供應結構由各地根據產業發展和市場需要自行決定。但是，由于種種原因，不少地方的土地部門難以對市場需求做出及時有效的預測，很容易造成一些地方在土地供應計劃安排上存在著與產業結構調整目標不相適應的地方。比如，土地供應計劃沒有與地區的產業發展導向結合起來，導致低端的制造業項目供地偏多，而物流倉儲、研發、文化、旅游、健康等新興產業用地供應偏少。

上述問題，表面上看是土地供應方式和供應結構的問題，實際上與管理體制和目標導向有很大關系。目前我國實行的是產業管理和土地管理相分離的管理體制，而且兩個部門的目標取向不盡相同。產業管理部門關心的重點是如何引進好的項目，促進經濟增長和產業升級；而土地管理部門關心的重點是如何保護和利用好土地資源，確保國有資產不流失。在這種管理體制下，難免會出現土地供應與產業發展目標相脫節的現象。

3 推動供給側結構性改革的土地制度創新路徑

總的思路是：按照“發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用”的總體要求，結合供給側結構性改革的目標任務，根據未來需求變化，創新土地制度和政策，優化土地供應結構。具體路徑是：以創新土地供應制度為重點，優化新增建設用地的供應結構；以創新土地用途管制制度、土地收儲制度和土地收費制度為重點，優化存量用地的供應結構；以降低企業拿地成本和用地成本為重點，激發企業創新活力。在此基礎上，提高土地資源配置效率，促進供給側結構性改革，保障經濟持續健康發展和產業轉型升級。