我國農業補貼改革及其法律思考

趙之菀

摘要：農業補貼對于保障一國的糧食安全與社會穩定、促進農村經濟和諧快速發展、改善農村形象、提高農民收入水平和生活質量等多個方面都有非常重要的作用。本文以農業補貼的改革思考為出發點，對我國農業補貼現狀進行分析，歸納出我國農業補貼存在的不足；以法律規制為重點，對照國外相對成熟的農業補貼立法的經歷、經驗，提出在城鄉一體化背景下改革農業補貼、完善我國農業補貼法律制度建設的對策建議。

關鍵詞：農業補貼；法律法規；補貼方式；對策建議

中圖分類號： D413文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2017）09-0317-04

作為世界上最大的糧食消費國，如果我國不在國際市場上大批量買進糧食，那么世界糧食價格一般不會出現大的漲幅，亦不會出現世界范圍內較為突出的糧食安全問題。因此，我國的糧食安全不僅關系著我國國內社會的和諧穩定，對世界糧食安全及和諧穩定也同樣具有重要意義[1]。全球經濟發展一體化、市場競爭全局化已成為世界發展常態，作為一個并非農業強國的農業大國，我國面臨著日益嚴峻的挑戰。因為農業的多樣性、復雜性，在國民經濟生活中，其弱質性地位與生俱來，農業產業要發展壯大必須得到國家財政的支持與保護，對農業實施補貼是最為有效的措施。農業補貼作為政府對農業支持與保護系列政策中常用的政策性質工具，它的主要目的是保護本國的糧食穩定與安全、維護本國農產品價格處于相對穩定水平，并在此基礎上增加農民收入，從而提高農民生活質量，增強農民的獲得感、幸福感[2]。當政府站在國家利益角度對國際貿易相關組織行為進行宏觀調控時，本身的趨利性必然使其采取單方面的過度干預政策。通過農業補貼，一方面可以降低農業生產的成本，從而提高本國農產品在國際市場上的競爭力，有利于搶占更多的國際農產品市場份額；另一方面農業補貼又是進行二次分配的主要途徑之一，能夠讓農民得到更多實實在在的利益。政府通過農業補貼的方式，可以有效地對農產品市場扭曲失衡的現象進行干預和調控，從而彌補農業與工業間在生產力方面的巨大差距，起到調節農業從業人員收入水平的作用。農業補貼還是一國政府轉移支付農業生產流通與貿易的方式，也是政府對支持并保護各國農業的相關政策體系中最為重要、最為常用的政策工具之一[3]。目前，我國正處于城鄉一體化發展快速推進時期，農村勞動力的持續轉移，勞動力數量的絕對減少，勞動力素質的降低，勞動力成本的上升，是我國當前農村的真實景象。隨著城鄉一體化發展，目前城鄉二元結構模式將被打破，農業的投入也會增加，這些給農業補貼的實施提出了新的課題。本研究重點在于對我國農業補貼改革及法律層面的相關問題進行論述，以期對完善我國農業補貼改革和加快補貼立法，從而提高農業補貼的功能、績效特別是為補貼的精準性、指向性、時效性提供借鑒。

1我國農業補貼的演變及農業補貼法律制度的形成

1.1我國農業補貼的由來

農業補貼本質上是政府為實現農村穩定、農民增收、提高農業產業國際競爭力、確保本國農業產業健康可持續發展等目的而實施的政策。我國對農業的補貼最早可追溯到20世紀50年代末，補貼形式是對國營拖拉機站實行機耕定額虧損補貼，之后又發展為農用生產資料的價格補貼、農業生產用電補貼、貸款貼息補貼等[4]。在當時低水平條件下，這樣的補貼措施在一定時期內為促進農業增產增收、農村發展起到了較好的作用。但從補貼的規模、補貼的范圍、財政對農業凈投入的額度以及補貼的正向作用等方面綜合考量，我國農業補貼較為系統的發展應在改革開放后，大體可劃分為4個階段。第1階段是1979—1994年，是我國對農業實行財政補貼的初級階段，主要表現為對農用生產資料、城鎮居民的口糧進行補貼，這樣既降低了農業生產成本，穩定了農產品銷售價格，有效促進了農產品供給，增加了農民收入，又降低了城鎮居民糧食消費的實際支出，還可以有效控制工業生產原料成本，促進工業快速發展。第2階段是1995—2004年，是我國農業補貼政策的形成階段，在保留原有補貼項目基礎上，主要表現為對農產品（水稻、小麥、玉米等）實行保護價收購。第3階段是2005—2014年，是我國實行積極財政政策對農業擴大補貼的發展階段，也因正式取消了實施幾十年的農業稅而使我國財政對農業進入完全凈投入時代，國家財政對農業板塊完全為凈支出，主要表現為“農業補貼”作為一項普惠性制度擴展到全國范圍，取消農業稅、對農產品繼續實行保護價收購、對棉花實行目標價格政策、對主要農作物實行良種補貼、種糧直接補貼、農資綜合補貼、農機購置補貼等。第4階段是從2015年至今，是我國農業補貼政策改革創新階段，主要表現為在2015年安徽、山東、湖南、四川、浙江5個省份試點成功的基礎上，2016年在全國范圍內推行種糧直接補貼、主要農作物良種補貼、農資綜合補貼3項補貼合并為農業支持保護補貼[5]。

1.2農業補貼法律制度的形成

世界農業補貼法律制度起源于20世紀30年代初期的美國。美國的自然地理條件優越，非常適合農業的發展，19世紀末期的美國農業就已經基本實現了商業化。由于農業生產經營者在市場經濟中享有充分的經營自主權，所以美國的農業生產就逐漸表現出農產品的周期性過剩。美國在20世紀20年代末期暴發了資本主義社會固有的經濟危機，到1932年美國的農產品價格比1929年下降了43%，出現農產品銷售不出去、農產品大量過剩的現象。因此，在20世紀30年代初，羅斯福政府開始實施“新政”，以支持農民收入為目標制定了《農業調整法》，從農業資金投入、糧食儲備、農產品市場銷售3個方面入手，明確實施支持與保護美國農業的農業補貼法律制度。到目前為止，我國還沒有專門的農業補貼法律，與農業補貼有關的法律法規條款散見于《農業法》《農業機械化促進法》《農業技術推廣法》《農業機械購置補貼資金使用管理辦法》《漁業法》《草原法》《植物檢疫條例》《退耕還林條例》《動物防疫法》等[4]。這些法律法規或位階較低，或太原則，或太簡單不成體系，對農業補貼的實際操作幫助指導意義不大，農業補貼的實施還靠一年一度的中央一號文件特別是相關部委出臺的補貼政策文件，具體的補貼實施細則由各?。ㄖ陛犑校┳孕兄贫?，導致各地在補貼種類、標準、程序、方式等方面存在諸多差異，補貼的資金來源、補貼實施的方式等缺乏法律的保障和約束，難以對農業補貼制度實行統一規劃和全面監督，從而影響和制約了農業補貼的有效推行，使得實施農業補貼的目的沒能完全達成，農業補貼的功能也大打折扣。

2我國農業補貼及農業補貼法律制度的現狀與存在的問題

2004年以來，中央連續出臺13個關于農業、農民、農村的一號文件，作出《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，構成新時期我國農業政策的基本框架，實施了糧食最低收購價格、糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼、農機具購置補貼等一系列支持農業的措施[6]。從此意味著我國農業政策進入全面轉型階段，國家開始對農業進行大量的財政投入。

2.1我國農業補貼的現狀及存在的問題

2.1.1我國農業補貼的特征

綜觀我國農業財政補貼政策，表現出如下幾個方面的特征，（1）補貼框架基本形成，補貼范圍逐年拓寬。構建了以支持耕地地力保護、糧食適度規模經營為核心內容的農業支持保護補貼和農機購置補貼為補貼主體，其他補貼為補充的我國農業補貼基本框架。從目前我國農業補貼的實施結果可以看出，補貼范圍已具普遍性，國家財政對農業的支持已覆蓋到農業生產的種養、加工、流通設施（儲藏）、基本建設等各個領域，補貼項目也從2004年的少數幾項，不斷擴展到2016年的52項。（2）補貼強度逐年增加，補貼效率明顯提高。表現為農業補貼額度、支持水平提高幅度大，國家安排的財政支農資金逐年增加，農業補貼金額從2004年的116億元增長到2013年的1 700.55億元，年均增長幅度超過GDP的增幅，達到10%以上。如2004—2010年的7年內，中央財政安排用于“三農”各項支出的年增幅超過20%[7]。農機購置補貼增加幅度更大，2004年啟動農機購置補貼試點時，國家財政只安排了0.4億元，而2015年財政用于農機購置的補貼金額達到237.55億元。大量財政資金的投入，發揮了金融助推器的作用，給廣袤的農村注入了發展動力，使得我國的農業生產形勢連年向好，如糧食生產在2004—2015年實現“12連增”，總產量也由2003年的3.877億t增加到2015年的6.21億t，便是一個很好的佐證（文中數據除標注外均為筆者根據《中國統計年鑒》等查詢所得）。（3）補貼方式（辦法）逐年清晰，操作性、精準性明顯提高。2004—2016年，連續13年都是針對“三農”問題發布中央一號文件，每年的一號文件都會就當年及今后我國農業發展的重點與走向提出明確的規劃，就如何強農、惠農、富農提出具體的要求，而農業部、財政部、科技部、發改委等相關部委便會研究出臺具體的農業補貼相關政策，對補貼范圍、補貼內容和要求、補貼標準、補貼的申領與發放形成文件，由各省（市、區）參照執行和實施，針對性和可操作性逐年提高。

2.1.2我國農業補貼存在的問題

農業補貼的實施在擴大糧食生產、促進生產水平提高、增加農民收入方面發揮了巨大的正向刺激作用，能確保我國糧食安全，起到穩壓器的作用。但目前實施的農業補貼還存在以下5個方面的不足。（1）從結構上看，重點還不突出，有點面面俱到，“撒胡椒面”，沒有突出特色，從而未能發揮有限財政資金的拳頭作用。如2016年的農業補貼涉及到52個項目，單項支持力度不大，從而對受償戶的刺激作用不大是肯定的。（2）從體制上看，分塊管理，有限資金不能集中發力，無法產生合力。如2016年的52個補貼項目分別由農業部（35項）、財政部（4項）、發改委（3項）、科技部（4項）、商務部、工信部、能源局、扶貧辦等8個部、委、局、辦分別牽頭，無疑增加了申領和管理的難度，分散了財政資金的效力。（3）補貼方式的公開性不夠，處于“暗補”狀態，大塊補貼資金消化在流通環節，而老百姓農民無感。（4）監督和申訴機制欠缺。一方面監督管理機制缺失，難免造成有限財政資金的流失；另一方面作為農業補貼的受償主體農民，更應是參與申領和監督的主要對象，但由于對補貼的相關政策獲得渠道有限，往往沒有申訴和監督的機會，難免有失公平的現象發生。（5）農民獲知的滯后性導致補貼的時效性問題突出。中央關于農業補貼的政策在第1年的一號文件出臺便給出了大概，近年來，補貼資金更是在頭年的10月便開始預撥，但實際執行過程中經常性滯后，農民往往在當年4月或5月才能獲得關于補貼的相關政策，甚至要到6月或更遲才能領到補貼，顯然這部分補貼對農民當年種什么、種多少影響有限，從而使得補貼資金難以充分發揮效能。

2.2農業補貼“三補合一”改革實踐的利與弊

2015年國家在湖南、浙江等5個?。▍^）開展將糧食種植補貼、良種補貼、農業生產資料補貼3項補貼合并為農業支持保護補貼的改革試點，從湖南省實施的結果來看，存在正反2個方面的作用。

2.2.1“三補合一”的積極作用

“三補合一”既提高了補貼的發放效率，又優化集中了補貼的功能和目標。在優化了補貼發放流程的同時，加大了對糧食規模種植的支持，提高了農戶種植糧食的積極性。政策調整后，統一了農業“三項補貼”資金的審核和發放程序，標準清楚明確，減少了基層多口徑、多層次核實種植面積的工作量，增強了農業補貼政策的精準性、指向性、實效性，提高了農業補貼政策效能，使經營耕地面積、糧食種植面積有所增加[8]。

2.2.2“三補合一”存在的問題

“三補合一”雖然有很多優點，但也存在不足之處。一是精準識別難度大。在上報環節，各個村組集中上報，鎮政府短時間內核定的工作量很大，核定程序不規范，村級匯總上報的補貼面積通常是檔案數或歷年上報數據，造成統計誤差在所難免。二是存在政策漏洞，容易被利用。如果“大戶規模種植補貼”把關不嚴，就容易產生農戶間合伙填報為大戶，從而騙取補貼資金的可能。三是政策設計存在不合理之處。雙季稻種植補貼只存在于地力補貼之中，而地力補貼只針對原土地承包戶，對于大規模種植戶卻并未有相關補貼，如果規模種植戶種植了雙季稻，那么得到補貼的將不是規模種植戶而是農田原承包主。四是有的地方村組可能通過虛報、冒領等方式將種糧補貼用于解決其他農業生產的資金缺口。

2.3我國現行農業補貼法律制度的局限性

我國現有的涉及農業補貼的法律規制，一是作為農業基本法的《農業法》，1993年7月頒布實施，2002、2009、2012年先后多次修訂，對農業補貼有一些原則性的描述，但在實踐中只能起到指導性作用，依然不具有實際操作的可行性。二是作為專門法的《農業機械化促進法》和農業部、財政部聯合印發的作為行政規章的《農業機械購置補貼資金使用管理辦法（試行）》，對農機購置補貼、貼息貸款、燃油等補貼內容、補貼標準（金額）、補貼條件（要求）從法律的視角和行政規章的維度2個方面作了具體的可操作的明確規定。另《農業技術推廣法》《植物檢疫條例》《退耕還林條例》等法律條例中有少數條款涉及到農業補貼方面的規定。但大多不成體系，內容較單一，無法全面、系統地解決農業補貼種類、補貼標準、補貼申領程序、補貼的發放方式、補貼的監督和申訴機制等問題。

[JP3]2.3.1缺乏明確支持、規范和保障農業補貼的基本法律制度

法理學中，一個國家或者地區在以法律規范調整各形式的社會關系時所形成的全部法律原則及規則的總稱被稱為法律制度，這種被調整的法律關系有多少種，隨之相對應的法律制度就會有多少種。

我國在具體運行農業補貼相關措施時的主要依據仍是相關政策而不是相關的法律法規。我國現行農業補貼方面的法律制度根本不成體系，相關規定零散地分布于各種法律法規及相關規章之中，且存在于我國所參加的對國內有一定約束力的國際組織的公約、盟約、協議等當中，而在如今的形勢下，這種落后的立法現狀明顯與實踐需求不符。政策性的文件固然在靈活性上有其長處，但缺乏對應的穩定性，對于國家為實現短期目標而言，是實用的。但農業補貼對于我國的經濟發展以及國家建設有重大作用，且影響深廣，其立法的功能要求遠非臨時性文件所能比，如果仍舊將政策性文件當作執行農業補貼的主要依據，而不是通過法律法規施以堅實后盾，必然會影響到農業補貼的長遠效果。另外，我國的農業補貼起步晚，但近10年隨著國家財力的增加發展得很快，導致農業補貼方面的立法嚴重滯后于實際需求，形成目前我國農業補貼實施重政策輕法律的現狀。

2.3.2對國際規則的研究、利用和銜接不夠

近些年，我國農業補貼的增長速度比較快，但是農業補貼的整體水平依舊不高，在轉移支付力度方面明顯還不夠。根據我國在加入世界貿易組織時的承諾，對農民的直接收入補貼還有較大的增長空間。發達國家現在使用的一般性農業收入保障補貼、農業生產結構調整性補貼、農業資源儲備補貼、對農業生產者進行的直接補貼等其他措施，這些在國外行之有效又符合世貿規則的措施，我國當前都沒有使用。另外，在WTO框架內，很多發達國家在減少“黃箱”措施的同時，還在不停地對特定的農產品實行補貼，或者將“黃箱”措施轉化為“綠箱”措施。而我國當前主要采取的還是價格補貼等直接補貼的措施，有些仍與國際規則相背。

2.3.3缺乏完善的配套法律支撐，影響補貼效應的放大

農業補貼事關農村、農業、農民，線長、面廣、點多，涉及農業、財政、金融、保險、科技、教育培訓等方方面面，需要相關的配套法律支撐，但目前缺乏完善的配套法律作為支撐，加上我國農業補貼管理體制不健全、運行機制矛盾較突出。實際操作中，我國對用于農業補貼有限的財政資金的支出實行分塊管理，不能使資金形成合力發揮作用。另外，農業基本建設投資主要是由國家發展改革委員會管理或者由發展改革委員會與農業部共同管理，與農業相關的科研費用由財政部、科技部、農業部共同管理，而用于支援農村生產的相關支出以及農、林、水、氣等相關部門的事業費、農業綜合開發資金由財政部或財政部與農業部共同管理。在這種多部門共同管理的模式下，由于缺乏明確的單一管理主體，對補貼措施的實施和補貼資金的使用進行監督和管理的主體責任不明，這就很難保證政府的補貼資金不被挪用。這也最終導致農業補貼資金被占用、挪用、腐敗等混亂現象的時有發生[9]，也嚴重制約了財政資金補貼效應的放大，不能使資金形成合力發揮作用。20世紀90年代，我國對糧食、棉花的價格支持和流通干預政策就大多被流通部門吞噬，實際種地的農民得到的收益非常少，這種現象的發生是由于我國農業補貼缺乏配套的法律支撐，監督和管理體制不健全、農業補貼的運行機制不暢通造成的[10]。

3對我國農業補貼和農業補貼法律規制的思考與對策

3.1構建我國農業補貼法律規制指導原則

3.1.1保護農民利益

在農業補貼的立法過程中要堅持以保護農民的利益為農業補貼的核心原則。首先，公平權是憲法賦予公民的基本權利。從憲法層面上來說，對農民權益的平等保護應當是法律制定和法律適用上的平等。在城鄉一體化發展的今天，突出保護農民利益顯得尤為重要。

其次，要在法律的制定上保證農民的平等權。法律適用的平等只是一種形式上的平等。農業補貼的科學立法就應當充分認識農業這個產業的弱質性和農民這一群體的弱勢性，高度重視農業的基礎戰略地位和農民對國家穩定和社會發展的重要性。在構建農業補貼法律體系時，應當在立法理念上，將農民的利益視為農業補貼的核心理念，通過補貼對農業和農民進行特別的保護，真正實現農業發展和農民權益保障的公平結果。

3.1.2保障利益的正當分配

法律具有調整利益關系和保障各種利益具體實現的雙重功能。在法律調整利益主體的權利和義務的過程中，利益主體的權力以利益的存在為前提，利益主體的義務是以利益的實現為前提條件的。權利以最直接的形式體現著各相關社會主體的利益，義務雖然不是為了義務人自身的利益，但它卻是保障權利人利益實現所必需的。在農業補貼的過程中，農民的權益在一些方面之所以喪失和被侵蝕，主要原因就是沒有形成農民權益的代表機制，沒有農民權益的代表主體，也就是農民代表主體的缺失。因此，我國現行農業補貼法律制度在立法方面，應當以利益機制為起點，加大農業補貼力度，不斷拓展利益產生渠道，創建農民權益的代表機制，確保利益分配的正當性。

3.1.3促進農業產業的健康可持續發展

農業補貼的最終目標是確保糧食安全和農業安全，促進農業產業的健康和可持續發展，這無疑也應成為農業補貼立法的基本原則之一。

3.2具體對策與措施

3.2.1完善構建農業補貼的法律體系

建設法治國家，踐行“法定職責必須為，法無授權不可為”的依法行政原則，有必要盡快出臺以《農業補貼法》為基本法、相關補貼條例為補充的農業補貼法律體系，從法律層面高度規范和約束農業補貼行為。明確補貼資金的來源、補貼的對象（主體）、補貼的范圍、補貼的標準、法律責任等；同時將一定階段的補貼相關政策納入相應的補貼條例之中，以確保補貼政策實施的嚴肅性、規范化、法律化，促進政策的連續性、穩定性、可操作性。

3.2.2突出農業補貼的重點，改革現有補貼項目

農業補貼要緊緊圍繞“糧食安全、農民增收、農業可持續”這3個方面做文章，在補貼范圍方面可抓大放小，突出重點，極大限度地發揮財政資金的效能?？煽紤]將現有農業補貼項目調整為農民直接收入補貼、適度規模經營補貼、生產能力提升補貼3個大的科目，補貼對象擴展為農民、專業合作化組織以及村級服務組織，同時適當減少補貼管理的行政部門，降低工作成本，提高效率。

3.2.3加強農業補貼投入力度

我國財政近些年對農業投入的總量總體效益是明顯的，給農業帶來數倍的產值增加。因此，要按照城鄉經濟社會一體化發展戰略，進一步拓寬融資渠道，加大對農業和農村的財政投入，引導更多的社會資本進入農業產業，調整國民收入分配結構和財政支出結構向農業、農村、農民傾斜，增加農業補貼強度，確保農業補貼投入的增加幅度不低于國民經濟的增長水平。

3.2.4擴展相關農業補貼的立法空間

在《農業協議》中，“綠箱”政策是世界貿易組織為了保護各個成員國的農業利益而設立的專門性的保護條款。“綠箱”政策一共包括11個方面：（1）政府的一般性服務；（2）糧食的公共儲備補貼；（3）國內糧食援助補貼；（4）與生產不掛鉤的收入支持；（5）政府參與的收入保險和收入安全網計劃；（6）自然災害救濟補貼；（7）資源停用或儲備補貼；（8）農業結構調整投資補貼；（9）生產者退體或專業補貼；（10）農業環境保護補貼；（11）區域性援助。我國的相關“綠箱”政策支持總量很小，除了“政府一般性服務”支持項目以外，當前仍舊以價格干預手段進行農業支持，應當建立相應的，既合乎國際規則，又能夠有效支持本國農業發展的農業補貼體系。

3.2.5規范對農業補貼的監管工作

農業補貼資金的安排必須嚴格執行國家《預算法》，增加預算的透明度，強化預算約束。應當加強政府、社會、傳媒的監督，實現農業補貼決策的民主化、科學化，在農業補貼實施的過程中，定期或者不定期對農業補貼進行監督檢查，逐步實現監管制度化。在監督環節上，應當由以前的事后監督轉變為事前或者事中監督和事后檢查的多環節、全過程的農業補貼監督管理格局，適度增加對補貼資金的績效評估。在違反農業補貼制度規定的處理上，應當由以經濟處罰為主向經濟、行政、法律訴訟相結合的方向轉變。總之要不斷建立起規范、完善的農業補貼監督管理體系，加強對農業補貼的申請、立項、撥付、使用等各個環節的監管法律規制的制訂。

4討論

“藏糧于地、藏糧于技”，是今后一段時期我國農業工作的主要任務和目標，要真正實現這一目標，農業補貼必須發揮指南針式的導向性引領作用。作為支持國家農業及經濟和諧發展的重要措施，農業補貼雖作用于私主體卻是以實現公共利益為目的的。結合我國當前在農業補貼方面的法律依據匱乏，依舊主要依據相關政策文件執行的現狀，我國農業補貼的立法工作應當提上議事日程，早日出臺關于農業補貼的法律制度，構建完善的農業補貼法律體系十分必要，便于我國農業補貼實施有法可依，從而最大限度地發揮財政補貼資金的支農、強農效應。也有利于行政主體在開展農業補貼工作時轉變行政理念、正確把握政策與立法的關系，做到依法行政。

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