低公平：住房公積金之痛

高廣春

自20世紀90年代初推出住房公積金制度以來，惠及盡可能多的城鎮居民一直是相關各級各類官方文件及實際運行所緊盯的目標之一。但是剛剛公布的《全國住房公積金2016年年度報告》及其他相關信息和數據表明，公平性或普惠性似乎成為該制度很難企及的一個目標。住房公積金繳交環節中的低覆蓋率和使用環節中的低個貸戶率則是兩個典型的腳注。本文以對這兩個數據的趨勢分析為主線梳理住房公積金的公平性問題、成因和因應之策。本文所涉相關數據除特殊說明的以外，皆依據wind資訊和住建部發布的全國在住房公積金年度報告的相關數據整理，

持續低位的繳存覆蓋率和個貸戶率

住房公積金繳存覆蓋率反映的是，在所有城鎮就業職工中，有多少比例的人繳存了住房公積金。該比例值與住房公積金的公平性或普惠性成正比，比例低即覆蓋率低，表明住房公積金在繳存環節的公平性或普惠性低。圖1顯示，住房公積金繳存覆蓋率雖有逐年升高的趨勢，但升幅過低，多年在30%以下徘徊，2014年才過30%，2016年也只有31.54%。由此，住房公積金雖然已經運行近30年，但覆蓋率依然過低。截至2016年底，全國城鎮就業職工中依然有近70%沒有繳存住房公積金。

進一步觀察還發現，就是在已經繳存住房公積金的職工中，基于所屬單位性質差異產生的不平等同樣十分明顯。據北京師范大學中國收入分配研究院的一項研究，2014年非私營單位住房公積金繳存覆蓋率不足10%，而國家機關事業單位的住房公積金繳存覆蓋率高達近90%（見圖2）。進一步推論即是，體制內就業者的覆蓋率遠遠高于體制外就業的覆蓋率。

這項研究關于基于工資收入差別而產生的覆蓋率的不平等同樣十分明顯。圖3顯示，收入水平越低覆蓋率越低，收入水平越高覆蓋率越高，低收入和高收入人群繳存覆蓋率之差高達近50個百分點。

由上，住房公積金繳存覆蓋率總體偏低更多體現在體制外的就業人群和低收入人群。這顯然意味著，住房公積金目前的運行缺乏平等性或普惠性。

見證住房公積金低公平性的另一個指標是個貸戶率，即住房公積金貸款戶數與繳存住房公積金戶數的比例，反應在繳存住房公積金的家庭中就是有多少家庭實際使用了住房公積金貸款，比例低說明使用住房公積金貸款的家庭少，因而公平性低。住建部關于住房公積金的年度報告中沒用繳存戶數和貸款戶數的數據，但有繳存職工數和貸款職工數的數據，本文以職工數的一半作為家庭數的估算數從而推算出繳存和貸款的家庭戶數，由此得出圖4，即住房公積金及總個貸戶率（累計貸款戶數與累計繳存戶數的比例）的走勢柱狀圖。該圖顯示，住房公積金總個貸戶率雖呈逐年走高趨勢，但多年在40%以下，近兩年剛剛超過40%。這表明，在所有繳存住房公積金的家庭中，僅有4成使用了住房公積金貸款。

進一步觀察個貸戶率的地區差異（圖5），本文發現，個貸戶率和經濟發展即人均收入水平之間不具有統一的相關關系。從分布看，前十名中呈負相關的省份明顯多于正相關的省份。其中個貸戶率超過80%的省份全部分布在西部落后地區，新疆和青海的個貸戶率甚至超過90%。相反，廣東、北京、海南等東部省份的個貸戶率卻很低。其中廣東的個貸戶率不足20%，排名墊底。北京的個貸戶率也不到30%。

由此，在住房公積金貸款運用上，住房公積金的低公平性是顯而易見的，經濟發達的東部省份的住房公積金的公平性多低于經濟落后的西部省份。

住房公積金的公平性何以成痛

1999年頒行并于2002年修訂的《住房公積金管理條例》明示，住房公積金制度的設立旨在促進城鎮住房建設，提高城鎮居民的居住水平。相關的各級各類官方文件更是把住房公積金作為解決中低收入人群住房問題的利器。但住房公積金在實際運行中卻很難兌現其公平性或普惠性的指向。特別是前述住房公積金繳存覆蓋率和個貸戶率長期在低位徘徊。那么，住房公積金的公平性何以成痛，癥結在兩個“兩難”。

首先是繳存環節的兩難即繳存兩難。住房公積金管理條例規定，單位為職工繳存的住房公積金，按照下列規定列支：（1）機關在預算中列支；（2）事業單位由財政部門核定收支后，在預算或者費用中列支；（3）企業在成本中列支。由此，機關單位和事業單位為職工繳存的住房公積金實際上都是由財政埋單的，但企業為職工繳存住房公積金則是企業自己埋單。問題在于財政埋單容易，企業埋單就難易不一了。實際上，很多企業特別是相當一部分私營企業或小微企業運營狀況不佳，難以為職工繳納住房公積金。特別是在近幾年經濟下行、經濟結構轉型的大背景下，不少企業的經營狀況持續惡化，囊中更為羞澀。在這種情況下，強制性收繳難免會加大企業成本進而使得企業的運營雪上加霜。這就形成了兩難。企業主動繳納，難；強制性繳納，也難。筆者在對某市住房公積金的調研中曾見證過兩個單位在住房公積金繳存問題上的來自不同部門的互異立場：住建部門認為應對不給職工繳存住房公積金的企業采取強制性措施，人事部門則認為，住建部門的做法會加重企業負擔，甚至危及企業生產，進而危及就業和社會穩定。

其次是貸款環節的兩難即個貸兩難。一方面。在房價不斷攀高的住房市場上，中低收入者使用住房公積金貸款難。原因很簡單，住房公積金貸款額度是有上限的，特定個人或家庭最高額度則是根據其還貸能力（比如借款人償還貸款本息后月均收入應不低于本市城鄉居民最低生活保障水平，或貸款本息不應高過其同期家庭收入的50%）、房價成數（比如首套自住90平方米（含）以下的，不得超過所購住房價款的80%）、住房公積金賬戶余額和貸款最高限額（比如國管公積金中心最新規定是90平方米（含）以下的首套自住住房，貸款最高額度為120萬元））等條件來確定。由此，在住房公積金貸款額度給定條件下，如果首付款（比如購房款的20%）與住房公積金貸款額度之和仍然低于購房款，購房者又沒有能力籌集相應差額，那么，住房公積金貸款也是無法獲得的。大量中低收入家庭恰是這樣一種情況。這樣的情況在一二線城市表現得尤其突出。筆者曾對北京、長沙、南昌、大連、蘭州、烏魯木齊等30多個城市的家庭的償付能力做過測算，以家庭平均可支配收入、購房面積90平米、首付30%、商貸期限30年等數據為參數，所得的結果是，其中有一半以上城市（多為一二線城市）的家庭貸款月供占月收入比超過50%，即超過其正常的貸款能力。如果在以上的測算中將平均收入替換為中低收入，不具備正常貸款能力的比例肯定會有明顯提高。最新的住房公積金年報所披露的相關數據似與以上估算有異曲同工之妙。住房公積金最新報告顯示，2016年住房公積貸款所購單套面積在90平米以上的住房的比例高達近70%，報告給出這個數字的用意是總結成績，但筆者卻看到了另一面：這個70%恐怕與相當一部分城市中的相當一部分中低收入者不會有什么緣分。

由此可以推論，實際使用住房公積金貸款者，似乎不太可能如住房公積金年報所披露的那樣多為中低收入者，而是可能多為中高收入家庭，而且可能多為投資或投機炒房客。住房公積金貸款在實際運行中演繹成如此令人尷尬的現實生態，其背后應是多因素較力的結果，這其中所謂的多因素榜單上，自然少不了諸如去庫存壓力、土地財政、既得利益集團操縱、炒房團等。如此說來，遏制住房公積金貸款的投資或投機性運用就有些勉為其難了。這也正是所謂住房公積金個貸第二難。

如何釋痛

住房公積金制度設立之初及其一直以來的普惠指向如同司馬昭之心路人皆知，但是實際運行中的反向而行意味著我們在具體設計思路和相應的制度和政策環節一定是有問題的。所以緩釋其痛的“靈丹妙藥”自然是堅持立足住房公積金設立的普惠初衷，重新梳理和構建住房公積金運行中的諸多思路和相關政策措施。焦點則是，住房公積金相關的權利和利益訴求的均衡重心只有一個，即保障中低收入者的住房權。

首先是思路重構。比如，在住房公積金的繳存環節。正如前述，大量運營不佳的企業的確存在不同程度的繳存壓力，甚至無力繳存。對此類企業，住房公積金管理條例也有關于緩交、少交的條款，年度報告中也有相關的內容。2016年報告披露，該年申請降低繳存比例和緩繳的企業1.3萬家，減少企業繳存資金153億元。且不說該數字是否存疑（2016年實繳單位238.25萬元，繳存額16562.88億元，每個單位平均繳存約70萬元。同期申請降低繳存比例和緩繳的企業則是每個單位平均約118萬元，比有實繳能力的單位平均數竟高出近50萬元），更重要的問題在于，按照條例規定，少交緩交的部分要在未來補繳的，這對企業而言實際上是一筆剛性債務。這樣的處理思路顯然會令本已運營不佳的企業雪上加霜。所以，是否應該考慮對企業少交的缺口給于適當的財政補貼，甚至對無力繳納的部分企業給于適當的減免豁免，由此產生的缺口由財政支付，而不是作為企業債務。再比如，在住房公積金運用環節。按照住房公積金管理條例規定，住房公積金屬于個人儲蓄資產，任何一位繳存者都有以法定提取或貸款使用的權利。同時，住房公積金制度旨在保障所有人特別是中低收入者的住房權利。兩種權利如何協調？當住房公積金貸款很難為中低收入群體獲得，相反卻可能淪為中高收入者投機炒房的工具時，是否應該考慮，過去我們均衡這兩種權利的思路是否需要調整，是不是嘗試一下這樣的思路：對高收入人群，住房公積金主要目的在互助合作的理念下重在資產保值增值，而非購房時貸款；對中低收入人群則是重在住房保障，敞開貸款大門。

由此推出如下三條在制度或政策層面的重構之策。

——“貸款準入”，即對高收入人群和部分中高收入人群，限制甚至禁止其使用住房公積金貸款。對中低收入者購房引致的住房公積金貸款需求則無條件準入。

——“差異化補貼”，即對繳納住房公積金有困難的企業，政府給予一定數額的補貼，可依據企業的經營狀況細分若干檔補貼條件和相應的補貼額度。

——“豁免待遇”，即對于無力繳納住房公積金的企業和職工，可以設立一個豁免繳納觸發標準，觸發該標準即可享受繳納豁免，在該豁免期內，可以不繳納住房公積金但依然可以使用住房公積金貸款。

至此，本文尚有兩個邏輯緊密的遺留問題必須提及。其一，住房公積金貸款對中低收入者無條件準入之后，中低收入者還需要邁一道門檻即房價之門。毋庸諱言，在過度商品化的價格持續高企的房市上，這道門留給中低收入者的“準入條件”實在是太少了。其二，被限制甚至禁止使用住房公積金貸款的中高收入者的利益訴求需要以實現較為合意的資產保值和增值特別是增值來平衡，但目前的住房公積金的運作模式所帶來的利益回報實在是令人沮喪。顯然，這兩個問題在本文的懸而未解對筆者來說既是遺憾，也是激勵。

（作者單位：中國社會科學院財經戰略研究院）