普惠金融事業部改革的探索與展望

鄭金宇

十八屆三中全會以來，我國普惠金融取得了長足發展，銀行業在支持普惠金融發展中發揮著愈加重要的作用，既有大型銀行組織架構改革的探索，還有股份制銀行等中小銀行、小微金融專營機構和社區銀行的嘗試。在此期間，也不乏來自社會資本和互聯網金融的競爭和支持，民營銀行常態化設立和科技金融的發展為普惠金融注入了新的活力。2017年以來，普惠金融發展進入了加速階段，特別是大型銀行普惠金融事業部改革的實施，標志著我國銀行業向普惠金融領域的全面進軍。目前各家銀行尚未出臺普惠金融事業部改革的具體實施方案，本文將以較為宏觀的視角對其發展路徑進行一些探索和分析。

普惠金融的演進

普惠金融概念的形成經歷了“小額貸款—微型金融—普惠金融”的漸進過程，2005年，聯合國正式提出了涵蓋微型金融的、內容更為廣泛的“普惠金融（Inclusive Finance）”概念。此時正值國際金融危機前夕、全球經濟加速增長、金融過度繁榮的階段，主要國家利率水平處于歷史高位，政策重心落在了緩解高利率水平下金融資源分配不均衡上。在聯合國的倡導和推動下，發展中國家紛紛確立各自的普惠金融發展目標，開展普惠金融服務實踐。比較成功的例子是2006年諾貝爾和平獎獲得者孟加拉國銀行家穆罕默德·尤努斯創辦的孟加拉格萊珉銀行及其創新推廣的小額信貸模式。

國際金融危機后，普惠金融才進入了快速發展通道。此時正值美聯儲等主要央行降息和實施量化寬松政策，全球進入降息周期。一方面，金融危機的發生使政府不得不重新審視“貨幣面紗”理論的有效性，更加重視金融發展對實體經濟的積極意義。另一方面，利率水平的普遍降低和信息技術的快速發展使得推行普惠金融的成本大為降低。2009年年底以來，普惠金融聯盟（AFI）、普惠金融專家組（FIEG）、全球普惠金融合作伙伴組織（GPFI）等普惠金融國際組織相繼成立，出臺了推進全球普惠金融發展的戰略框架和行動規劃。如2010年出臺了《G20創新性普惠金融原則》、2016年出臺了《G20數字普惠金融高級原則》，鼓勵各國根據各自具體國情制定國家行動計劃，以挖掘數字技術在金融服務領域的巨大潛力。

我國普惠金融發展與國際普惠金融發展有著相似的軌跡。2012年，我國首次在二十國集團峰會上提出了在我國發展普惠金融的倡議。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會正式將“發展普惠金融”作為全面深化改革的重要內容之一。同年，國務院印發了《推進普惠金融發展規劃（2016～2020年）》，銀行業金融機構在普惠金融實踐方面開始了積極的探索，大型銀行成立了扶貧事業部、三農事業部；股份制銀行積極推行小微企業專營機構、社區支行；地方中小金融機構也紛紛推出符合當地特色的信貸產品。2017年《政府工作報告》指出，鼓勵大中型商業銀行設立普惠金融事業部，實行差別化考核評價辦法和支持政策，有效緩解中小微企業融資難、融資貴問題。

我國普惠金融面臨的主要矛盾和路徑分析

我國銀行業的普惠金融發展經歷了看似矛盾的兩個時期。在計劃經濟時期，我國實施國家銀行體制，金融服務呈現出“廣覆蓋、低質量”的特點，銀行網點全面覆蓋縣域，農村信用社網點全面覆蓋鄉鎮。金融服務具備了普惠的特征，但整體資產質量差、風險大，為此國家也付出了較高的風險處置成本。銀行業股份制改革以來，在市場機制的作用下，很多大中型銀行開始上收網點和審批權限，將重心更多放在了利潤更高的大型企業貸款。大部分針對偏遠地區的金融服務甚至無法覆蓋成本，地方中小金融機構服務質效沒有跟上，造成部分地區金融服務覆蓋面下降，金融資源區域性、結構性分布不均衡的問題日益突出。

聯合國提出發展普惠金融的倡議以來，我國政府對發展普惠金融給予高度重視，探索實施了大量具體有效的政策措施，推動銀行業提高金融服務的可得性、便利度、公平性。但是，由于普惠金融重點服務對象的金融需求與信貸產品的商業可持續性存在矛盾，在金融市場化改革的大背景下，容易暴露出銀行商業化取向與普惠金融政策導向之間的沖突，造成銀行金融供給總體充裕的情況下，普惠金融供給出現結構性短缺。

為解決上述矛盾，大致有五種路徑。路徑一：既然普惠金融與銀行的商業運作模式存在矛盾，那么就可以拋開銀行業另起爐灶。路徑二：建立專門發展普惠金融的銀行，補充現有機構職能不足。路徑三：依靠信息科技手段，降低普惠金融服務成本，提升服務效率。路徑四：通過體制機制改革提升銀行業服務效率，以事業部改革為抓手在銀行內部建立競爭機制，增加服務普惠金融的內生動力。路徑五：從外部著手提高普惠金融的商業可持續性，即通過增加政府補貼、建立風險分擔機制等，增加銀行服務激勵。

路徑一：容易被互聯網金融炒作。近年來，互聯網金融一直處于風口浪尖，這個行業總能給自己找到引領潮流的新詞。先是在“顛覆傳統銀行業”的口號聲中經歷了2015～2016年的瘋狂發展，隨后過度繁榮掩蓋下的風險逐漸暴露，并引發了非法集資集中爆發、校園貸等一系列的社會問題。隨著金融監管的加強和互聯網金融專項整治行動的開展，優勝劣汰后的互聯網金融行業逐步進入到了一個相對穩定和平靜的狀態。近期，在《二十國集團數字普惠金融高級原則》發布后，互聯網金融似乎又找到了一面旗幟，網貸、第三方支付、互聯網保險、股權眾籌等又將原有產品的意義上升到普惠金融，并著重強調其服務效率高于傳統銀行機構。需要注意的是，當前互聯網金融整治進入關鍵階段，有關部門應對互聯網金融的這種論調保持一定的警惕，不應讓普惠金融成為其逃避監管的借口。

路徑二：現有銀行資源浪費極大，且可行性較差。目前我國銀行業金融機構種類已達20余種，法人機構約4400家，形成了以政策性銀行、國有控股大型銀行和股份制商業銀行為主體，中資城鄉中小銀行和外資銀行為兩翼，信托公司、金融資產管理公司、金融租賃公司、企業集團財務公司、消費金融公司等各類非銀行金融機構為補充的銀行業金融機構體系。設立專門功能銀行從事單一特定領域的信貸業務容易導致風險過于集中，與銀行通過不同行業組合來分散風險的理論和實踐不符，也與國際通行的銀行集中度監管原則相悖。特別是普惠金融的風險較高，將導致該機構缺乏可持續發展能力。

路徑三：銀行業在積極擁抱前沿技術提高服務效率，四大行紛紛與互聯網科技企業開展合作。今年3月28日，建設銀行與阿里巴巴、螞蟻金服簽署了三方戰略合作協議。6月16日，工商銀行與京東集團簽署了金融業務合作框架協議。6月20日，農業銀行與百度簽署了戰略合作框架合作協議。6月22日，中國銀行宣布與騰訊集團將重點基于云計算、大數據、區塊鏈和人工智能等方面開展深度合作。傳統金融巨頭與互聯網科技巨頭合作，有利于整合各自在金融資源和互聯網場景應用方面的優勢，可以期待普惠金融產品出現更多的創新。

路徑四：普惠金融事業部改革是銀行業體制機制的一個重要方面，是對現有銀行體系，特別是大型銀行在我國金融領域主力軍作用的肯定。綜合官方發布的文件，可將其定義為，普惠金融事業部改革是深入貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會精神和國務院有關要求，聚焦弱勢群體，以實現金融服務覆蓋為目標，主要依托和發揮現有機構作用，建立健全適應我國國情實際的銀行治理體系，不斷提升金融服務的覆蓋面、可得性和便利度，使最廣大的人民群眾公平分享我國金融改革發展的成果。

路徑五：是輔助方法，能促進銀行更好地發揮支持作用。目前，我國的普惠金融扶持政策體系已基本建立，正在不斷完善，有關部門結合自身職責分工，已分別出臺了財政獎補、稅收減免、差別存款準備金等政策措施，一定程度上分擔了普惠金融服務的成本，分散了風險，調動了金融機構的積極性。

普惠金融事業部的發展模式初探

普惠金融事業部改革的現實背景。經濟金融環境的變化和普惠金融發展的需求對現有的銀行組織機制提出了新的挑戰。一是現有的組織架構并不能很好地服務小微企業、“三農”領域等新領域，針對性不足，業務拓展的內部議價能力較弱。二是普惠金融高風險、低收益特征與外部激勵不足并存，銀行內部的考核激勵機制并不能為踐行普惠金融提供有效動力。三是普惠金融的配套政策體系在銀行內部缺乏著力點，不利于整合利用相關優勢資源。在此背景下，黨中央國務院提出了建立普惠金融事業部的政策部署。

綜合相關政策文件，可對普惠金融事業部改革定義為：

普惠金融事業部改革是深入貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會精神和國務院有關要求，聚焦弱勢群體，以實現基礎金融服務覆蓋為目標，主要依托和發揮現有機構作用，建立健全適應我國國情實際的組織機構和公司治理體系，不斷提升金融服務的覆蓋面、可得性和便利度，使最廣大的人民群眾公平分享我國金融改革發展成果的改革。

普惠金融事業部的改革重心。我國銀行事業部改革已有10余年歷史，重點解決了當時銀行規模過大、市場跨度過廣、經營范圍過寬等問題，各大中型銀行經驗比較成熟豐富。“集中決策、授權經營”是事業部制度最核心的特征。“集中決策”是指總部在戰略上對各個事業部進行統籌的調控和監管；“授權經營”則是指各個事業部進行獨立核算，并在內部的經營管理上擁有自主性和獨立性。在這種模式下，銀行將原有分散在各職能部門的普惠金融業務的研發、生產、營銷等職能和相應的決策權集中到普惠事業部，建立專門的綜合服務機制、統計核算機制、風險管理機制、資源配置機制和考核評價機制，對該業務的全部經營管理活動和盈利狀況負責。因此，普惠金融事業部的改革可能圍繞以下幾個重點進行：

重點一：組織架構條線化，體現垂直管理。普惠金融事業部將依托條線型垂直管理體系，按照貼近市場和客戶的原則自上而下搭建垂直的經營管理機構，下放審批權限，提高經營自主權和市場反應速度，實現經營戰略的有效傳導和落實，實現普惠金融事業部長期可持續發展。

重點二：經營管理專業化，體現運行效率。普惠金融的特點顯著區別于傳統信貸業務，特別是小額、分散、無抵押的特點需要銀行建立專業化團隊，提升專業化經營水平，將內部資源、政策向普惠金融服務領域傾斜，實現權、責、利相統一。

重點三：推進落實有序化，實現分步實施。大型銀行均具有事業部改革經驗，部分大型銀行已經建立了服務“三農”和小微的專營機構或委員會。可在現有治理架構基礎上，分階段推進組織架構完善、業務流程改造、信息系統優化和產品服務創新，在完成總部事業部設立后，逐步向省級延伸，有條件的銀行可以下沉至縣域。

重點四：依托市場化激勵機制，實現可持續發展。普惠金融事業部應按照成本可算、風險可控、保本微利的原則對外提供普惠金融服務。銀行應建立普惠金融事業部的考核激勵機制，通過降低內部資金轉移價格、差異化利潤指標、合理提高不良貸款容忍度等，在內部形成市場化的激勵機制，促進加強金融產品和服務模式創新，提高普惠金融服務水平。

普惠金融事業部的預期效果。一是普惠金融事業部對本部門業務的專業化、集約化經營，有利于業務統一規劃和資源優化配置，解決普惠金融產品差異化不夠、經營資源保障不足、業務開展動力不強等問題。二是普惠金融事業部在公司層面是一種分權模式，有利于為拓展普惠金融業務提高議價能力，特別是爭取相關資源。三是事業部制有獨立性但不同于具有獨立法人資格的子公司，便于銀行內部對普惠金融業務進行資源轉移，但保持了銀行風險管理的完整性和利潤指標。四是事業部通常是公司的利潤中心，投入和產出都可以用財務指標來衡量，有利于公司對部門建立差異化的績效管理和評價體系，提高普惠金融業務開展的積極性。

普惠金融事業部的監管重點及挑戰

普惠金融服務風險高、成本高、收益低，決定了普惠金融業務的盈利性較差，與事業部作為利潤中心的特征存在矛盾。為實現事業部利潤中心的功能和拓展普惠金融的目標，普惠金融事業部的發展則要通過在銀行內部建立競爭關系，對事業部的資金定價和轉移支付建立有利于普惠金融業務發展的激勵機制。因此，這一模式將為負債驅動型，即其利潤主要體現在事業部的賬面上，盈利的本源在于銀行內部的轉移支付。可以預期的是，普惠金融事業部中短期對銀行整體利潤有些負面影響。

挑戰一：成本核算和資源分配難以平衡。銀行信貸的綜合成本主要有資金成本、資本成本、風險成本和運營成本等。風險成本可以通過市場定價解決，如孟加拉、印度、印度尼西亞等國小額信貸模式采用了高于一般信貸模式的風險定價水平，通過采用市場化的利率水平覆蓋風險和運營成本，幫助提高普惠金融產品和服務的商業可持續能力。我國的互聯網金融也是通過高利率補貼風險。但我國銀行機構除了上述成本外，還有具有特色的信貸規模成本，有錢放不出去可能是事業部面臨的最大尷尬。特別是，發展初期，銀行將需要其他部門盈利才能補貼普惠業務發展，但總體上銀行只有盈利才能進行支付，而貸款規模是其他部門盈利的基礎，因此盈利部門比普惠金融事業部更需要信貸規模。信貸規模如何分配將成為首要挑戰。

挑戰二：普惠金融考核評價機制待建立。推行事業部制組織模式的基本前提之一就是能客觀評價事業部的經營業績。但我國尚未建立統一的普惠金融指標體系，監管層和銀行都在積極進行相應的探索，合理設置普惠金融發展目標以及實施針對性考核評估。在此期間，銀行將面臨內部資源調配難以量化和協調的困難，普惠金融事業部與銀行其他部門之間發生的產品、服務或資源轉移價格的摩擦將不可避免，對績效考核結果的不同認知也將導致一定的人力資源問題。

挑戰三：風險管理的程度難把握。農民、小微企業、城鎮低收入人群等是我國普惠金融的重點服務對象，這些主體并不在銀行傳統的服務范圍內。理論上，銀行一方面要通過先進的信貸技術篩選出相對優質的客戶，另一方面也要通過多種方式將上述群體中未享受到銀行服務的客戶納入服務范疇。因此，即使個別銀行的信貸技術獲得突破，競爭得到了普惠金融服務對象中信用等級最高的對象，那么隨著普惠金融的深入，必然有更多“新客戶”被納入到其他銀行的普惠金融服務體系。宏觀上，銀行業深入推進普惠金融必然伴隨深入到高風險領域，系統性風險的上升可能快于個體風險的積累，需要銀行的風控部門和監管層對此保持密切的關注。

（作者單位：中國社會科學院研究生院）