論行政許可評價結果的回應機制

胡回香

【摘要】行政許可評價結果的回應機制，就是行政許可設定機關針對評估報告中提出來的問題，采取特定方式作出回復或反應的具體運作過程。有效的行政許可評價結果的回應機制有助于優化行政許可決策，發揚民主政治，并在善治的理念下打造有限政府。其實現的路徑是在明確評價結果效力的基礎上，加強評價結果的公開和運用。為保障行政許可評價結果順暢的有效回應，還需要建立完善的行政許可評價結果回應的監控制度。

【關鍵詞】行政許可；評價結果；回應機制

行政許可實施機關對行政許可的實施情況以及必要性的評價結果，最后形成書面的評價報告，并將其交付給該行政許可的設定機關。那么，對于這樣的評價結果，該設定機關應當如何回應？又以什么樣的方式回應才真正符合行政許可評價制度的設計目的？這些問題實際就涉及對行政許可評價結果的回應機制問題。健全和完善行政許可評價制度，其最后的環節就是建立完善的行政許可評價結果的回應機制，只有踐現了行政許可評價結果的回應機制，才能實現行政許可評價制度的目的和功能。因此，本文試圖對行政許可評價結果回應進行解讀，通過對該機制的現實意義進行分析，進一步提出回應的路徑以及對該回應的監控，從而對行政許可評價結果的回應機制進行一個初步的探索。希冀以此為契機和突破口，喚醒行政許可評價制度這項“休眠”的制度。

一、何謂行政許可評價結果的回應

回應作為一個引進的概念，對一類社會互動現象、關系及過程的理論規制，是西方公共管理學——治理理論主范式在國際比較研究中的一種投射，然而近年來，中外學界研究回應這類社會互動現象、關系及過程。一方面拓展出政府回應、社會回應和共同回應等關聯范疇；另一方面中外學界的研究已超出了政治學及公共管理學的視域而轉向了政治社會學。筆者試圖將這一概念移植到行政許可評價制度中來。

行政許可評價結果即是行政許可實施機關根據一定的程序，對該項行政許可實施情況、存在的問題分析以及根據實施狀況提出的各種建議，最終以評估報告形式體現出來。而行政許可評價結果的回應是行政許可的設定機關針對評價報告中提出的訴求作出反應或回答的行為。因此，回應的主體是行政許可的設定機關，回應的客體是實施機關作出的評價報告。眾所周知，評價制度的目的是為了提供科學的決策信息，改進行政許可的執法效率。而回應發生的基礎是評價報告，那么，是否是所有的評價報告都應回應呢？顯然不是。行政許可評價結果的回應是建立在評價報告具有客觀性、準確性、有效性和合乎比例性的基礎上的。

二、行政許可評價結果回應之現實意義

1強化政府責任，建設有限政府。有限政府的核心內容是以憲政制度來規約政府權力的作用范圍和具體的運作程序，以保證政府權力與社會的合理互動，從而使得政府權力的運作獲得合法性，強調政府的宏觀調控和社會的自我治理，尊重市場發展的客觀規律，對政府不該管、管不的不再干預，對政府應該管的進一步加強。行政許可評價制度直接體現了有限政府的核心內容，而對行政許可評價結果的回應即是明證。對行政許可評價結果的回應不僅是規制政府行政許可設定權的行使，同時也是保障行政管理相對人合法權益的重要途徑，更是檢驗行政權力運行效率的重要機制，其重要性不言而喻。同時，行政許可的評價作為評價機關的一項義務，對評價結果的回應也是相對應的責任。因此，建立行政許可評價結果的回應機制，加強了設定機關的責任，促使其強化責任意識，樹立責任理念，有利于促進我國責任政府的構建，

2發揚民主政治，保障公民參與。民主社會是一個信息公開、交流創痛的社會。我國《行政許可法》第5條規定：“設定和實施行政許可，應當遵循公開、公平、公正的原則。”作為行政許可法的基本原則，該條也應當適用于行政許可評價制度。而行政許可評價結果的回應機制正是踐行信息公開，秉承著讓政務在陽光下運行的理念而設計的機制。行政許可評價結果的回應機制一個重要的內容就是將評價結果予以公開，讓公眾了解實施機關評價決策以及決策形成的緣由。只有這樣，才能讓公眾對行政許可作出更加中肯的評價，有利于公眾了解并及時發現問題，并提出良好可行的建議。因此，對行政許可評價結果的回應，作為一項能夠引入公眾參與的機制，有利于發揚民政政治，積極推動法治政府建設。

3降低實施成本，優化許可決策。過去在行政行為理論研究中，研究對象首先是許可，然后是征收征用，然后是檢查，然后是處罰，然后是強制，卻一直未將行政決策作為一個單獨的行為類型加以系統研究，沒有把決策納入法治的軌道，所以決策失誤、決策違法的問題很多。行政許可評價制度設計的直接目的就是為行政許可決策提供科學依據。同時，從法經濟學角度出發，行政許可評價結果的回應機制，通過公眾參與的形式，促進行政許可決策的優化，把不適當的許可決策予以清除，在一定程序上可以縮減行政許可決策的實施成本。

三、行政許可評價結果回應之設計路徑

行政許可評價結果的回應是行政許可評價制度由理論變為現實的重要環節。回應機制不僅要求評價報告的內容必須要獲得相關行政機關的高度重視，更要求相關行政機關將法律法規的修改或廢止程序適時的予以啟動，就報告中所反映的問題以最快的速度和方式進行回應。而對于最后沒有采納的建議也理應給出合情合理的解釋，尊重公民的知情權。因此，行政許可評價結果之回應機制更應將關注度放在對于評價結果的后續運用上。

第一，行政許可評價報告之結果公示。從實踐中發現，不論是中央到地方的行政許可審批制度改革，亦或是地方上進行的行政許可評價活動，面向社會公眾公開的僅僅是活動的結果，卻沒有公開得出結果的評價分析報告。若想使行政許可評價制度的作用真正落于實處，一方面需要將評價結論公之于眾，另一方面則須將其未經公示且人民群眾不知情的評價決策分析報告公之于眾，從而發揮人民群眾的監督質詢功能，以彌補其封閉、被動這兩個缺陷。

第二，行政許可評價報告之結果效力。關于行政許可評價結果的效力問題，不僅直接影響且在一定程度上也決定了日后行政許可法相關制度的出臺和落實，因而必須要對此加以重視。對該問題的探討，則可以借鑒立法后評估制度理論。首先，評價結果只是評價主體對于立法實施后的一種看法和評價而已，只具有參考或建議的本質屬性，故不應該賦予其法律上的約束力。其次，法律具有權威性，其必須經過嚴格的程序制約方可適用于實踐，顯然評價結論的得出并沒有經過這一嚴格法定程序的磨練。再者，不能完全排除中間的不合理因素，這樣情形下如果強制實施，則必然易導致后續立法的失誤或者是立法資源的浪費。因此，依行政許可評價程序得出的評價結論也應該只可作為一種建設性的參考價值，不宜對其賦予強制約束力。

第三，行政許可評價報告之結果運用。對于行政許可評估結果的運用，可以從以下幾個方面來實現：首先，把此評價結果作為適時修廢或完善該項行政許可的依據；其次，把此評價結果作為后續的行政許可設定規劃和決策的參考和現實依據。最后，需要在更深層次上加強與未來行政許可設定的有機聯系，評價機關應依照規定的時間和周期適時啟動評價程序，通過專業人士制定詳盡的評價方案，并依照科學、規范的評價標準，在多元化評價方式的指引下，進行評價活動工作的開展，最終形成評價報告，并將其結果反饋給設定機關，使其及時有效的納入到行政許可設定計劃之中。

四、行政許可評價結果回應之監控方案

行政許可行為作為一種可訴性的具體行政行為，其擔負著維護公共利益和社會秩序，促進經濟、社會和生態環境協調發展，保護行政相對人合法權益的任務。而行政許可評價制度作為行政機關自我監督的一項制度，由于其天然的公權力屬性，使得自我監督的功能難以發揮。因此，要保證行政許可評價結果回應機制的功能發揮，還應當設計配套的制度加以監控。

1建立法律責任制度。在行政許可評價制度中，作為一項自我監督的創新性制度設計，在規定的伊始就沒有規定其相應的法律責任，從而制約了該項制度功能的發揮。而行政許可評價結果的回應機制作為制約行政許可評價制度目的實現的關鍵，若是對其沒有相應的責任規制，那么是與該項機制設計的初衷相違背的。可以對設定機關不及時對實施機關的評價報告予以處理，或者對評價報告予以公開等與對評價結果不予回應的行為，規定相應的法律責任，這樣才能在責任倒逼之下履行義務，強化責任意識，推進行政許可評價結果的回應。

2加強內部監督制度。由于行政許可的設定機關，是行政許可評價結果回應的主體，因此行政許可的設定機關是監督對象。強化內部監督措施，具體內容表現為三方面“一是上級政府部門對下級政府部門行為的監督；二是國家權力機關對行政機關的法律監督；三是特定監督機關的監督，如行政監察、審計監督等。由于內部監督主體的多樣化，決定了監督方式的多樣性。監督的具體方式有所不同。如權力機關的監督方式有：1.聽取和審議“一府兩院”工作報告、專題匯報；2人大及其常委會對行政部門的工作提出質詢或詢問；3組成特定問題的調查委員會；4人大常委會和人大專門委員對行政、司法機關實施法律情況進行定期或不定期的調查。行政機關的監督方式有：1基于層級隸屬關系而進行的上級行政機關對下級行政機關行為的監督；2.行政監察，即國家行政監察機關對行政機關及其工作人員的行為進行檢查、督促或處理；3.審計監督。即國家審計機關依法對各級各類國家機關的財政財務情況進行審查、核實。通過加強內部監督，從而使行政許可的設定機關認真審查實施機關出具的評價報告，積極做出回應。

3建構社會監督制度。社會監督是指權力系統外部的廣大人民群眾和社會團體、組織，對國家機關及其工作人員的自下而上的非國家性質的監督，又稱群眾監督、公眾監督。社會監督是權力監督制約機制中不可或缺的重要組成部分，他可以對權力構成一種“社會的制衡”。對行政許可評價結果的回應不僅需要權力系統內部的監督，還需要來自權力系統外公眾的監督，這不僅是《行政許可法》的要求，也是依法行政建設法治政府的客觀要求。在行政許可評價結果的回應機制中，首先需要發揮社團組織的監督，盡管我國社團組織的監督作用不那么明顯，但是仍然有必要納入到該監督中來；其次，需要發揮社會公眾新聞媒體的輿論監督，從而建立有效的公眾參與機制。