強化人民監督員知情權 保障人民監督員依法履職

摘 要 人民監督員制度自試行以來，在監督檢察機關規范行使檢察權方面發揮了重要作用。但對于人民監督員知情權的保障仍存在欠缺，如人民監督員了解案件情況的渠道較少，人民監督員監督事項告知落實不到位等。為強化人民監督員知情權，落實人民監督員履職保障，本文認為應當建立告知當事人程序，建立職務犯罪偵查案件臺帳制度，嚴格履行檢察官客觀公正義務，大力拓展監督渠道，不斷豐富監督形式，同時加強檢察機關各業務部門間的協作配合。

關鍵詞 人民監督員 知情權 告知程序 臺賬

作者簡介：楊蕊，天津市河東區人民檢察院研究室主任。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.368

人民監督員制度自試行以來，在強化對檢察機關的外部監督、充分發揮司法民主、提升檢察公信力方面發揮了重要作用。黨的十八大以來，人民監督員制度改革成為關注焦點，引起廣泛熱議。2016年7月司法部、高檢院聯合印發《人民監督員選任管理辦法》，高檢院印發《關于人民監督員監督工作的規定》（以下簡稱“新《規定》”），以上兩個文件可以說是關于人民監督員制度改革的階段性成果，為確保人民監督員制度改革落到實處提供了保障。本文將重點結合保障人民監督員知情權的有關內容做以梳理。

一、試行工作中對于人民監督員知情權的保障尚不周全

人民監督員工作自2003年開始試行，2010年10月在全國檢察機關全面推行。在此期間，高檢院隨著試點工作的推進，發布了一系列完善人民監督員制度的規定，如2004年8月26日施行的《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定（試行）》、2010年10月26日施行《關于實行人民監督員制度的規定》（以下簡稱“舊《規定》”）等。上述規定為人民監督員工作的開展提供了法律依據和操作規程，但其對于人民監督員知情權的保障仍存在以下欠缺之處：

（一）人民監督員了解案件情況的渠道較少

為方便人民監督員了解相關案件情況，舊《規定》分別在第18條和第36條作出規定，主要有三種形式，一是邀請參與專項活動，例如檢察機關開展的各項政治活動，關于執法規范化的各項專項治理工作，檢察機關向人大及其常委會做的年度工作報告及專項工作報告，關于公訴、偵查監督、職務犯罪偵查與預防、控告申訴、民事行政檢察等專項業務工作報告，均可以邀請人民監督員參與監督評議；二是適時通報工作情況，例如在適當的時機向人民監督員通報檢察院重大工作部署、決策和其他檢察工作情況等；三是定期通報自偵案件情況，例如每年至少一次向人民監督員通報辦理直接受理立案偵查案件工作情況。上述規定在實踐操作中受以下因素掣肘，可能導致人民監督員監督信息獲取不暢：一是關于邀請人民監督員進行監督的工作事項，一般由檢察機關視具體的工作情況主動決定，而人民監督員監督工作處于相對被動地位，主動監督的意向表示沒有相關的制度保障，監督時機具有隨機性，例如檢察機關確有需要公開審查和聽證的案件，才會邀請人民監督員參與監督；二是對于檢察機關的通報職責沒有硬性規定，僅規定“適時”，導致通報工作可能并未單獨實施，而是與向人大常委會匯報工作、“檢察開放日”等活動合并開展；三是對自偵案件監督頻率過低，“每年至少一次”的規定無法保障人民監督員對于可能不當的自偵案件處理決定進行及時的監督和糾正。而職務犯罪案件恰恰是人民監督員關注和監督的重點，是人民群眾普遍關心關注的熱點問題，也涉及到職務犯罪嫌疑人、被告人的合法訴訟權益的保障，因此人民監督員對于職務犯罪偵查案件的監督頻率應當有所提高。

（二）人民監督員監督事項告知落實不到位

依據舊《規定》第17條，人民監督員對七種情形實施監督，其中第四、五種情形（擬撤銷案件的、擬不起訴的）為檢察院承辦部門提起，剩余的五種情形則應人民監督員的要求啟動。可以說，人民監督員的啟動要求是觸發人民監督員程序的“開關”，但上述五種情形只可能出現在自偵案件的具體辦案過程中，若非案件當事人及相關訴訟參與人，其他人一般無法獲知相關情況，當然也包括人民監督員在內。這其中有檢察機關辦案的特殊性，尤其是職務犯罪偵查案件的辦理，其秘密性較一般的刑事案件更加嚴格。但舊《規定》并未規定檢察機關應當告知案件當事人及其辯護人、訴訟代理人或者控告人、舉報人、申訴人就有關情形可以申請人民監督員監督，因此導致了有監督訴求的主體不知曉人民監督員這一監督渠道、有監督權力的主體無從獲知監督信息這一矛盾境地。從而導致規定中明確的案件當事人的合法訴訟權益沒有落實的渠道和途徑。

二、強化人民監督員知情權，落實人民監督員履職保障

就人民監督員監督工作而言，知情權是參與權、監督權的前提和基礎。為此，新《規定》切實強化了人民監督員知情權，充分保障了人民監督員的知情權、參與度。在制度完善的基礎上，筆者對于實施細則的設置還有一些建議：

（一）建立告知當事人程序

這是新《規定》增加的一項辦案程序，自偵部門檢察官在第一次訊問犯罪嫌疑人或者對其采取強制措施時，除了需要向嫌疑人發放《訴訟權利義務告知書》外，還要發放《申請人民監督員監督事項告知書》，詳細告知人民監督員監督范圍及啟動程序。在接待自偵案件的控告人、舉報人、申訴人時，同樣需要發放該文書。此外，為明確控申、反貪、反瀆、偵監、公訴等各業務部門在不同訴訟環節的告知義務，應當在實施細則中予以明確規定。同時，規范制定相關告知程序的法律文書格式也十分重要，以便各級人民檢察院檢察人員在具體辦案工作當中予以切實的落實。

（二）建立職務犯罪偵查案件臺賬制度

這也是新《規定》增加的一項辦案制度，即為職務犯罪偵查案件的臺賬制度。筆者建議，可以采取集中公開和依申請查閱兩種方式，集中公開為每季度或每月定期向人民監督員公開，依申請查閱則根據人民監督員的便宜不定期進行個別安排。上文中提出，應當加大人民監督員對職務犯罪偵查案件的監督力度，這一舉措可以有效地保證人民監督員對于對應檢察機關的職務犯罪偵查案件的辦理全貌進行全面地了解和掌握，以便從中發現問題，或者啟動監督程序或者提出工作建議，從而進行有效監督。

（三）嚴格履行檢察官客觀公正義務

關于案件監督工作的步驟，新《規定》在此基礎上增加了一項內容，即案件承辦人還應當向人民監督員介紹當事人和辯護人意見。這項規定要求檢察機關在接受人民監督員監督過程中要嚴格履行檢察官客觀公正義務，做到兼聽則明、全面客觀。檢察官作為國家法律監督職能的履行者，不僅要打擊犯罪，指控犯罪嫌疑人，而且還要依法保障人權，尊重事實，以事實為依據，以法律為準繩，不僅要注重收集犯罪嫌疑人有罪、罪重的證據，而且要注重收集無罪及罪輕的證據，最大限度地在每一起案件中體現客觀公正。在回答人民監督員提出的問題的步驟中，案件承辦人亦應如此。

（四）大力拓展監督渠道

為使人民監督員的知情權落到實處，筆者認為，可以借鑒人民監督員制度改革試點省市檢察機關的一些做法，例如在官方網站設立人民監督員公共郵箱，或者為每一名人民監督員設置專屬郵箱，同時在本院公告欄、官方微信、微博等公眾平臺予以公示，方便人民群眾向人民監督員反映情況。此外，還可以在每月或每周固定一天作為“人民監督員接待日”。檢察機關應將“人民監督員接待日”的有關日程安排提前在院外公示欄中公示，方便有關人員按日期來訪，切實保障人民群眾和人民監督員的知情權、程序啟動權和程序申請啟動權。

（五）不斷豐富監督形式

檢察機關應采取有效措施，自覺接受人民監督員的監督，除了邀請人民監督員參加案件監督以外，還可以定期或不定期要求人民監督員了解、熟悉其他檢察工作或活動，例如主動向人民監督員匯報本院貫徹落實上級人民檢察院重大工作部署、本院重點業務工作及司法改革試點、特色亮點工作情況等，不斷豐富知情權保障方式，為人民監督員發現監督線索創造條件。

（六）加強業務部門間協作配合

新《規定》在第二章“監督工作程序”、第三章“人民監督員履行職責的保障”等中，對人民監督員辦事機構、控告檢察部門、其他承辦部門等關于人民監督員要求啟動及當事人等申請啟動監督程序的受理、審查、處理等作出了明確規定。在實踐操作中，上述相關部門應當嚴格依照規定，切實加強溝通協作，確保人民監督員監督案件流轉順暢。