生態學視域下的行政體制改革探析

摘 要 隨著我國經濟與社會的發展，行政體制改革不可避免的出現了一些遺留問題以及新問題，為此，十八屆三中全會上再次強調要進行全面深入的改革。本文以生態學視角為切入點，通過對行政體制改革歷程的回顧，運用生態學思維與知識作出分析，認為我們應該從凈化源頭與終端開始，本著深入根部的原則，以實現深化改革與發展。

關鍵詞 行政體制 改革 生態學

作者簡介：單琰，中共中央黨校研究生院碩士研究生。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.347

世界上任何一種行政體制都不可能是完美無缺的，即使歷經改革的完善，其體制自身運行過程中也會不斷產生新的矛盾和問題。也正因此，行政體制改革才會作為一個常提常新的研究專題而存在。時代的發展、環境的變遷，使每一種行政模式都會因受到來自外部和內部的阻力而陷入困境，走出困境的唯一辦法就是進行自身的改革。本文將從生態學的視角來對我國行政體制改革做具體的探析。

一、行政體制改革歷程回顧

研究行政體制改革的背景和歷程，是深化行政體制改革的前提條件之一，只有如此，才能準確把握我國行政體制改革的定位、方向和趨勢。

（一）我國行政體制改革背景

隨著全球化趨勢的逐步蔓延，全球化所帶來的各國綜合國力的競爭，來自發達國家的示范性壓力，以及在國際環境中需要扮演的角色要求，使得政府原有的組織模式已無法再維持其自身良好的運行。隨著人民生活水平的進一步提高，人民群眾日益增長的公共服務需求也對我國現有的行政體制提出了挑戰。

為改善政府管理質量，提升政府管理水平，我國于1978年正式拉開了包括行政體制改革在內的改革開放的序幕。1984年《中共中央關于經濟體制改革的決定》、1992年鄧小平同志的南方談話等歷次重要會議，使我國的經濟環境不斷地發生著變化，為適應這種復雜的經濟環境，我國行政體制改革也必然需要不斷的進行發展完善，而這也正好符合上層建筑適應經濟基礎的要求。

除了受到外界環境的影響之外，行政體制自我完善與發展的需要也是促使行政體制不斷進行改革的原因之一。

（二）我國行政體制發展歷程

改革開放以來，我國已經進行了六輪行政體制改革，分為三個階段，目前第七輪改革已經啟動。第一階段（1982-1992），主要是對機構和人員數量的精簡。第二階段（1993-2002），主要是圍繞構建市場經濟體制進行政府職能調整，隨著市場經濟體制的發展，政府職能定位逐步清晰。第三階段（2003至今），重點是轉變政府職能，建設服務型政府。

1982年針對行政體制中機構浮腫，人員效率低下等問題，主要進行了機構和人員的精簡。1988年《國務院機構改革方案》正式提出政府職能轉變。1993年《國務院機構改革方案》旨在建立有中國特色的、適應社會主義市場經濟體制的行政管理體制。1998年進行了新中國成立之后規模最大的一次行政體制改革。2003年的改革，以轉變政府職能來提高行政效能。2008年的改革，第一次啟用了大部制改革的形式，解決了當時存在的亟待解決的難題。2013年再一次強調政府職能轉變，為深化行政體制改革進行了一系列的部署。

二、行政體制改革的生態化分析

（一）理論內涵

1.行政體制。行政體制是指管理國家行政事物的政府機關的設置與運行等各種制度的總稱，是政治體制的重要組成部分。 行政體制是制度化的行政關系及其相關的政治關系，是有關行政的“體”（行政主體、行政客體和有關政治主體及其基本關系）和“制”（相關基本制度）的總和。

2.行政體制改革。行政體制改革是對行政體制進行改革，以適應時代的要求和挑戰，從而達到增強行政組織效能目的的活動。也就是行政體制改革本質上是一種活動，活動目的是提高行政效能，活動手段是改變和符合要求的行政體制。

（二）理論基礎

1.新公共管理理論。新公共管理運動興起于20世紀70年代，是一種以管理主義為取向的公共管理新模式，有別于公共行政，并足以被稱為“一種新的典范”。新公共管理主張在政府管理中運用企業化的管理方法來提高行政效率，在公共管理中引入競爭機制，通過民營化、市場化的方式降低公共行政成本、提高公共服務質量，強調以市場或顧客為導向來改善行政績效，關注的焦點也由過程轉變為結果，并要求管理者為結果的實現承擔相應的責任。

2.生態學。生態學是指以生態為研究客體的科學，而生態則是指生命物質與其環境所形成的結構以及這種結構表現出來的功能關系。英國生態學家坦斯利認為，生態系統是指自然界中的生命系統與其環境系統在特定時空的有機結合。因此，我們不能脫離環境談生命，二者是相互融合的一個整體，行政體制改革也是如此。

（三）生態化分析

1.目標。黨的十七屆二中全會中提出：“深化行政管體制改革的總目標是，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。” 黨的十八屆二中全會中提出：“行政體制改革應以職能轉變為核心，繼續簡政放權、推進機構改革、完善制度機制、提高行政效能，穩步推進大部門制改革，并在各具體方面作出重大部署。” 十八屆三中全會就行政體制改革提出了許多明確要求，強調要加快轉變政府職能，優化政府組織結構，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。

2.環境制約。陳舊的思想觀念。古代幾千年的集權政治、建國初期計劃經濟的影響，使得我國在社會治理方面，深受官本位思想的制約束縛，相對的民本位思想剛剛形成不久，仍處于劣勢。 行政觀念的轉變是改革的最大難點，同時又是行政體制改革的前提條件。

傳統的行政管理方式。隨著信息化、網絡化時代的到來，傳統的行政管理方式已不能夠適應環境的要求，不能滿足公眾多樣化、個性化的需求。

現有的內外部環境。內部環境，政府在行政體制改革中所扮演的角色，也間接的決定著我國行政體制改革必然會面臨著改革動力不足的困境。同時，行政權力的自由裁量權過大以及監督和制約的缺乏，因此而產生的一些既得利益集團，成為了行政體制改革進程中最大的阻力。外部環境，改革開放以來，已經進行了六次行政體制改革，第七次也正在進行中，但是成果并不顯著，效果也不夠明顯，使得公眾對改革的信心不足。改革未能得到公眾輿論的支持。公眾對慣有模式和習慣的依賴性，也成為了行政體制改革的又一大阻力。一般而言，改革是破舊立新，改革往往會帶來一些新事物，產生一些新觀念，在尚未接受這些新事物、新觀念的情況下，公眾很難對改革進行支持。

3.自身努力。目前來說，深化行政體制改革、實現政府職能的轉變要求我們：做到簡政放權、放管結合、優化服務的協調同步推進。做到加快建設與我國國情相符的法治政府、創新政府、廉潔政府和服務型政府，以期更好的實現我國政府治理能力的現代化。

轉變政府職能。行政體制改革的關鍵是轉變政府職能，而轉變政府職能的關鍵是對政府部門權限進行合理設定，恰當合理的將非政府核心職能劃出，實現政府自身職能的回歸。加強宏觀調控部門的建設，為社會的發展提供更加自由的空間。

繼續推進政府機構改革，優化政府組織機構。政府機構改革的核心是簡政放權，簡政放權不僅可以釋放改革紅利，調動市場活力，而且還可以在一定程度上為公眾提供方便。比如，簡政放權中的行政審批制度改革包括，減少審批事項，并聯審批，網上審批等，以此實現行政審批制度的改革。

創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力。行政管理方式的創新也是政府形象的創新，掌握先進的行政管理方式，即在公眾中樹立起高效、反應靈敏的政府形象。當前，電子政府和政府網絡化已成為一個國家行政管理發達程度和政府發展程度的重要標志。美國是電子政府的先行者，美國政府的電子政務不僅僅作為提高行政效率的手段，同時也是贏得公眾信任、為政府形象加分的工具。創新行政管理方式，必須以政策或規定的形式推行，只有保證了這條路徑的暢通，政策的推行實施才會順利，創新行政管理方式需要環境的支持，參與單位的支持，上級下級單位的支持，如果任何一個環節出現堵塞，政策也執行不下去。

三、行政體制改革的生態化啟示

（一）凈化源頭終端

把握好入口和出口，從源頭和終端處凈化我國行政體制改革中的各參與要素。只有這樣，才能從根本上解決問題。

1.參與要素。行政主體，是指依法行使行政權的行政機關，包括依法接受行政機關委托行駛行政權的其他組織。也可指行政職位或者行政人員，以及行政機關和行政機構的組成與產生的問題。 簡單來講，行政主體指行政機構和行政人員。

行政客體，是指行政主體的作用對象，包括經濟性、政治性等教科文組織和公民。經濟性組織包括一切以贏利為目的的組織。社會性組織包括一切以非盈利為目的的組織。政治性組織包括一切以政權或政治性權力為目的的組織。公民則是政府行政活動的最大量的行為對象。簡單來講，行政客體包括各類非行政組織和公民。

經濟要素，里格斯所認為的經濟要素主要指社會經濟的運行機制及生產力的發展水平。經濟要素與行政體制之間的有著千絲萬縷的聯系，是影響行政體制改革的重要要素之一。

政治要素，行政體制改革作為政治體制改革的重要組成部分，意味著政治要素在行政體制中所起到的重要作用。一方面政治要素決定了行政體制的性質和運行方向，另一方面行政體制的完善也可以為政治體制的鞏固與發展提供支持。

2.對參與要素的控制。生態系統的可持續發展需要維持各要素之間的動態平衡，有了這種動態平衡的生態系統才是健康的，可持續的。

對主體進行審核、監督。主體在整個行政生態系統中肩負著舉足輕重的作用，就目前現狀以及實際需要來說，主體在執行行政行為的時候，一般具有相對的獨立性，這也就更加需要我們來運用制度或者規定來對其進行行為的審核以及行動的監督。只有在最大程度上保證主體行為的公平公正性，才能為整個行政生態系統的健康運行提供保障。

對客體行為進行約束。客體在行政過程中也是可以起到一定程度的作用的，比如行政過程中的民眾參與。雖然我們應該確保民眾參與的權力，但是出于民眾的不專業性以及利己性的考慮，我們更加應該在行政過程中對于客體的行為進行相應的約束，以保證民眾參與自由的基礎之上也能為行政過程的順利運行提供保障。

保持相關要素的靈活力。相關要素對于行政體制改革提供了外環境上的保障，也正是這些相關要素的存在決定了我國行政體制改革的特殊性以及長期復雜性，政府需要提高對相關要素的重視程度，盡量放寬對于經濟發展指標的硬性要求，給我國行政體制改革提供一個更好的更寬松的環境，政治上給予支持，經濟上做出讓步，相信可以為行政體制改革取得更好的效果提供條件和可能。

（二）深入根部、提供保障

要以系統性、循環性的眼光來看待我國行政體制改革，改革中切不可陷入“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的誤區。

1.系統性。首先，從外部環境來說，目標的制定要根據經濟體制、政治體制的要求，目標的完成要朝著促進經濟政治發展的方向，目標的成果要更多的促進經濟政治的發展。要緊密結合并適應經濟體制改革和政治體制改革對于行政體制改革所提出的要求，行政體制改革的成果是為了更好的發展政治經濟，所以改革應以促進經濟發展為目標，以促進人民民主為動力。其次，從內部環境來說，行政體制改革不僅要順應市場經濟及社會發展的趨勢，積極推動政治體制和經濟體制的發展，更要為了自身更加適應現實環境的要求，注重其自身內部的變革，致力于行政能力的提升、行政質量的改善和行政效率的提高。

2.循環性。首先，從外部循環來說，眾所周知，政治體制改革滯后于經濟體制改革，為了適應經濟發展的需要，需要先進行相應的政治體制改革。行政體制的改革是政治體制改革中的重要組成部分，政治體制改革的策略和成果需要行政體制來具體實施，同時行政體制改革又是深化經濟體制改革的關鍵，可直接影響并帶動經濟體制的發展。至此，三者構成了一個環形密閉式的相互關系。任何一個環節速度的提高和質量的改善都會帶動另外兩個的發展，同樣的，任何一個環節速度的滯后和質量的惡化也都會累及另外兩個的發展。其次，從內部循環來說，行政體制中的各個具體制度之間應該是相互促進、相互影響、相互制約的。比如，行政審批制度改革就可以在某些方面減輕行政執法體制改革的壓力。

（三）深化改革，實現發展

1.順應改革規律，確保改革之路暢通。首先，順應行政體制發展和改革的規律。注重頂層設計，因為中國政治政府系統的細枝末節過于復雜，牽一發而動全身，因此，從頂層做起，一級一級下放，循序漸進的轉變政府職能，改革行政體制。

其次，確保（中央→地方→基層→民眾→中央）這條循環路徑通行的暢通。生態系統的結構包括形態結構和功能結構。形態結構是指群落結構，功能結構是指系統內的生物成分之間通過食物網或食物鏈構成的網絡結構。同樣的，行政體制的形態結構就是構成行政體制的各個部門組織，而功能結構就是維持體制運轉的中央與民眾之間的這條可循環的路徑通道。

2.堅持可持續的行政戰略，推進行政體制改革的綠色化、生態化發展。首先，統籌兼顧，堅持可持續的行政戰略。政府行政必須樹立科學的發展觀，堅持統籌兼顧，促進經濟社會和人的全面發展。經濟發展方面，強調產業結構的轉型升級，推進經濟的可持續發展；政治發展方面，強調科學合理的公民參與，以保障政治的穩定與發展；社會發展方面，強調以滿足人的需要為先，健全社會保障體系；文化發展方面，強調人的全面可持續的發展。 可持續的行政戰略也就是以人為本的行政戰略，一切為了群眾，一切依靠群眾，可持續的行政戰略也就是注重長遠的行政戰略，一切以長期利益、整體利益為重。

其次，實現行政體制改革的綠色化、生態化發展。綠色化，2015年3月24日首次在中央政治局會議上提出。作為一種價值取向，綠色化已經貫徹融入到行政體制改革之中，主要通過降低行政成本，提高政府效能等途徑實現。生態化，把握行政體制的發展方向，控制行政體制的發展戰略，才能實現行政體制改革的良性發展，也就才能實現行政體制改革的生態化發展。

注釋：

王雅琴.行政體制改革與行政法治.中共中央黨校出版社.2014.

黃達強、劉怡昌.行政學.中國人民大學出版社.1988.

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十七屆二中全會.關于深化行政管理體制改革的意見.2008.

十八屆二中全會.國務院機構改革和職能轉變方案.2013.

邵桂花.我國行政體制改革與服務型政府建設.實踐探索.2007.

李克強.簡政放權、放管結合、優化服務，深化行政體制改革，切實轉變政府職能.新華社.2015.

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