行政自由裁量權司法審查制度的沿革與完善

摘 要 行政自由裁量權是行政主體行使行政管理權之必須，而對行政自由裁量權進行有效的規(guī)制又是建設法治政府之必須。在深入推進依法行政，加快建設法治政府的今天，依法規(guī)制行政自由裁量權，不斷完善行政自由裁量權的司法審查制度是大勢所趨。我國行政自由裁量權司法審查制度處于不斷完善過程中，結合當前行政訴訟制度改革實踐，仍有進一步完善之必要。

關鍵詞 行政行為 行政自由裁量權 司法審查

作者簡介：姚忠偉，中共無錫市委黨校，副教授。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.331

行政自由裁量權是國家賦予行政機關在法律法規(guī)規(guī)定的幅度和范圍內所享有的一定選擇余地的處置權力。現(xiàn)代行政的實踐證明，行政自由裁量權的存在具有其合理性和必然性，它是行政主體行使管理權限之必須，也有利于提高行政管理效率。但是，行政自由裁量權的存在，也給行政主體不當行政提供了可能和空間，有必要從制度層面對行政自由裁量權的行使予以必要的規(guī)制。為此，現(xiàn)代各國普遍設立了司法審查制度來對行政自由裁量權的行使進行制約，我國也不例外。同時，我們必須看到，隨著黨的十八大明確了2020年基本建成法治政府的目標，合理行政成為當前法治政府建設的重點和難點，因此，有必要對我國行政自由裁量權的司法審查制度予以進一步完善。

一、我國行政自由裁量權司法審查制度的沿革

我國行政自由裁量行為的司法審查制度始于行政訴訟立法，而我國行政訴訟立法晚于刑事、民事訴訟立法，因此，我國對于行政自由裁量行為的司法審查制度的構建要晚于一些西方國家。考察我國行政自由裁量權司法審查制度的發(fā)展，主要經(jīng)歷了以下兩次改革：

（一）第一次改革：“顯失公正的行政處罰行為”納入司法審查

由于歷史的原因，我國直到20世紀80年代中后期，才開始出現(xiàn)真正意義上的針對行政自由裁量權的司法審查制度。主要法律依據(jù)是1989年《行政訴訟法》和1999年《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》。1989年《行政訴訟法》第54條第4款規(guī)定：行政處罰顯失公正的，可以判決變更。標志著我國行政自由裁量權司法審查制度的發(fā)端。人民法院“只審查具體行政行為的合法性、不審查具體行政行為的合法性”的傳統(tǒng)原則被撕開了一個小口，“顯失公正”的行政處罰行為納入了司法審查范圍。

當然，我國行政自由裁量權的司法審查制度改革是非常謹小慎微的，因而，第一次改革以來，我國對行政自由裁量權的司法審查狀況也是不容樂觀。首先，行政訴訟合理性審查原則沒有真正確立。1989年《行政訴訟法》第5條規(guī)定，人民法院受理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。1999年最高人民法院司法解釋第56條規(guī)定，有下列情形之一的，人民法院應當判決駁回原告的訴訟請求：（二）被訴具體行政行為合法但存在合理性問題的。這就會造成這樣一種理解：對于行政行為，法院只審查其合法性而不能審查其合理性，對于行政自由裁量行為法院不能加以司法審查。1989年《行政訴訟法》第54條第4款的規(guī)定，僅僅是對合法性審查的一個限定的例外。其次，從審查范圍來看，對行政自由裁量權的司法審查范圍廣度和深度極其有限。從廣度來看，對行政自由裁量權的司法審查范圍受制于行政訴訟整體上的受案范圍。我國1989年《行政訴訟法》第2條、第11條、第12條的規(guī)定是有關司法審查的受案范圍，只有行政相對人認為行政主體侵犯其人身權和財產(chǎn)權的具體行政行為提起的訴訟，法院才可以受理和審查。這導致大量的行政行為因不具有可訴性而游離于行政訴訟的受案范圍之外。另外，對行政行為的合理性審查范圍局限于“顯失公正的行政處罰行為”這一極其狹小的空間。并非所有行政行為只要“顯失公正”就可以申請司法審查，只有“顯失公正的行政處罰行為”才能申請司法審查。從深度來看，對于“顯失公正的行政處罰行為”法院只能判決變更。從司法實踐來看，正是鑒于司法有限變更權原則，法院行使司法變更權是非常小心的，由此也呈現(xiàn)出對行政自由裁量權的司法審查案例少之又少的現(xiàn)實狀況。再次，從司法審查的標準來看，合理性標準并不清晰，可操作性不強。“顯失公正”一詞是我國1989年《行政訴訟法》首次規(guī)定的概念，但是，“顯失公正”一詞本身具有的“公正、正直”等內容存在不確定性，很難清晰地界定其涵義和外延，也沒有明確的立法解釋或者司法解釋對其進行嚴格而準確具體地界定。由于“顯失公正”標準過于抽象和籠統(tǒng)，可操作性不強，因而經(jīng)常被束之高閣。最后，從制度之間的銜接來看，合理性審查原則的缺失導致行政復議與行政訴訟的脫節(jié)。1999年《行政復議法》規(guī)定行政復議的目的之一是“防止和糾正違法的或者不當?shù)木唧w行政行為”，這說明行政復議機關既要審查具體行政行為的合法性，又要審查具體行政行為的合理性，合理性審查原則是全面適用于行政復議中的。但1989年《行政訴訟法》沒有明確規(guī)定合理性審查原則，涉及行政合理性問題的案件無法得到受理，不當行政行為無法得到制約和監(jiān)督，行政相對人的合理權益無法得到保護。從實際情況來看，由于經(jīng)過行政復議進入行政訴訟的行政行為很大一部分是違反了合理性原則，1999年《行政復議法》明確對不當?shù)木唧w行政行為進行審查，1989年《行政訴訟法》卻沒有明確對不當?shù)木唧w行政行為的司法審查，直接導致行政復議與行政訴訟的脫節(jié)。

（二）第二次改革：“明顯不當?shù)男姓袨椤奔{入司法審查

2014年11月1日修訂，2015年5月1日起施行的新《行政訴訟法》擴大了合法性審查范圍，降低了合理性審查的門檻。新《行政訴訟法》第70條規(guī)定：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：（一）主要證據(jù)不足的；（二）適用法律、法規(guī)錯誤的；（三）違反法定程序的；（四）超越職權的；（五）濫用職權的；（六）明顯不當?shù)摹！?第77條的規(guī)定：“行政處罰明顯不當，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的，人民法院可以判決變更。”

新《行政訴訟法》將“明顯不當?shù)男姓袨椤奔{入司法審查，這是我國行政自由裁量權司法審查制度又一次突破。一是體現(xiàn)為行政自由裁量權司法審查廣度的大大拓寬。新《行政訴訟法》將行政自由裁量權司法審查的范圍由“顯失公正的行政處罰行為”擴大至“明顯不當?shù)男姓袨椤保瑫r，隨著新《行政訴訟法》合法性審查范圍的擴大，行政自由裁量權司法審查廣度相應得以大大拓寬。二是體現(xiàn)為行政自由裁量權司法審查深度的逐步推進。新《行政訴訟法》在保留對于“行政處罰明顯不當”的司法變更權的同時，還賦予了法院對于“明顯不當”行政行為的撤銷權或者部分撤銷權，并可以判決被告重新作出行政行為。

二、完善行政自由裁量權司法審查制度的思考

新《行政訴訟法》在擴大對行政自由裁量權的審查范圍的同時，也對進一步完善行政自由裁量權司法審查制度提出了新的要求。結合新《行政訴訟法》實施兩年來的實踐，個人認為，完善行政自由裁量權司法審查制度有如下要點：

（一）明確規(guī)定合理性審查原則

合法性原則與合理性原則是行政法的兩大基本原則，是評價行政行為的兩把重要尺度，也是建立司法審查標準的重要依據(jù)。新《行政訴訟法》雖然將行政自由裁量權司法審查的范圍由“顯失公正的行政處罰行為”擴大至“明顯不當?shù)男姓袨椤保侨詻]有明確規(guī)定合理性審查原則。個人認為，合理性審查原則應該而且必須成為我國《行政訴訟法》的基本原則。理由有三：

第一，確立司法對行政行為的合理性審查原則是大多數(shù)國家的通行做法。

第二，行政復議和行政訴訟科學銜接的需要。新《行政訴訟法》將“明顯不當”列為撤銷事由，實際上完成了與《行政復議法》的對接。所以，明確規(guī)定司法對行政行為的合理性審查原則應屬水到渠成。

第三，化解行政爭議的要求。隨著依法行政工作的推進，目前我國行政主體違法行政的情形已大大減少，行政訴訟中，因原告認為行政主體行為“明顯不當”的案件占了相當比例，明確合理性審查原則有利于化解相關爭議，保護相對人的合理權益。

（二）完善行政自由裁量行為的立法

行政自由裁量行為不符合行政合理性原則，往往與相關行政行為立法不夠完善以及缺乏自由裁量基準制度相關，以至于合法不合理的裁量行為時有出現(xiàn)。因此，要進一步完善行政自由裁量行為的立法。立法要嚴格限定行政自由裁量行為的實施條件，盡可能減少自由裁量幅度。另外，立法要明確規(guī)定行政行為的程序，以嚴格規(guī)范公正的程序來削減和壓縮行政主體自由裁量的操作空間。國務院各部委和各地要積極探索建立行政處罰裁量基準制度。從實踐來看，《公安機關執(zhí)法細則》、《廣東省規(guī)范行政處罰裁量權規(guī)定》、《北京市公安局實施治安管理處罰法細化標準》等都是很好的嘗試。

（三）細化司法審查標準

新《行政訴訟法》第70條規(guī)定的撤銷事由中，“濫用職權”和“明顯不當”是其中兩項，但這兩個概念比較模糊，司法實踐中也有爭議。筆者贊同浙江省杭州市中級人民法院蔡維專的觀點：“濫用職權”系合法性審查的兜底，而“明顯不當”應屬于合理性審查。 就行政自由裁量權的司法審查制度而言，新《行政訴訟法》將“明顯不當”上升為正式的法律概念，因此，需要厘清“明顯不當”的基本內涵及其適用的標準。建議最高人民法院盡快出臺新《行政訴訟法》司法解釋，細化“明顯不當”司法審查標準，這對于拓寬司法審查的強度和深度，對于維護公民權、監(jiān)督行政權、實質性化解行政爭議，都是大有裨益的。

（四）完善案例指導制度

指導性案例具有引導性、示范性和典型性。通過司法實踐中的真實案例將一些抽象的法律法規(guī)具體化細則化，可以以制度性和靈活性克服法律對行政管理實踐的相對滯后性。當然，案例指導制度與普通法中的遵循先例原則不同，后者具有法的效力，而前者僅是一種裁判指導。但是，人民法院通過案例指導，可以在一定程度上實現(xiàn)行政合理性原則的具體化，細化“明顯不當”行政行為的司法審查標準，進而對行政機關公正地行使自由裁量權提供指導。

注釋：

蔡維專.對行政訴訟法中明顯不當標準的思考.人民司法（應用）.2016（16）.86.

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