關(guān)于建立預(yù)防接種異常反應(yīng)補償基金制度探究

張邁　沈于藍　王冉冉

摘 要 預(yù)防接種異常反應(yīng)是指在各方均無過錯的接種后出現(xiàn)的造成受種者機體器官、功能的損害。預(yù)防接種異常反應(yīng)雖總體發(fā)生率不高，但實際發(fā)生案例數(shù)不容小覷，對受種者的傷害應(yīng)給予合理的補償。但由于我國現(xiàn)行補償制度相較于部分發(fā)達國家對此反應(yīng)損害的規(guī)定還存在一定欠缺。疫苗接種異常反應(yīng)是不可避免的現(xiàn)狀，建立科學(xué)的建立預(yù)防接種異常反應(yīng)補償機制、完善我國相關(guān)領(lǐng)域的法律法規(guī)，具有相當?shù)谋匾院同F(xiàn)實意義。本項目針對我國目前預(yù)防接種異常反應(yīng)補償?shù)默F(xiàn)狀，提出建立預(yù)防接種異常反應(yīng)補償基金制度的意見。

關(guān)鍵詞 預(yù)防接種 異常反應(yīng)基金制度 補償

作者簡介：張邁、沈于藍，西南政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院；王冉冉，西南政法大學(xué)新聞傳播學(xué)院。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.302

一、預(yù)防接種異常反應(yīng)

預(yù)防接種異常反應(yīng)，在日本亦被形象地稱為“惡魔抽簽”，其發(fā)生概率僅為1/10萬至1/100萬。但基于中國的龐大人口基數(shù)，其危害群體總量仍不可小覷。 既然預(yù)防接種必須推行而異常反應(yīng)又難以完全避免，建立起有效的損害救濟機制必不可少。但由于我國現(xiàn)行補償制度相較于部分發(fā)達國家對此反應(yīng)損害的規(guī)定還存在一定欠缺，因而如何構(gòu)建完善的預(yù)防接種異常反應(yīng)補償制度值得探討。

二、我國目前預(yù)防接種異常反應(yīng)補償?shù)默F(xiàn)狀

（一）疫苗異常反應(yīng)補償?shù)姆梢?guī)定

根據(jù)我國《侵權(quán)責任法》、《醫(yī)療事故處理條例》、《疫苗流通和預(yù)防接種管理條例》（下稱《條例》）等有關(guān)規(guī)定，因人為因素造成的損害由實施方根據(jù)過錯責任原則和過錯推定責任原則承擔相應(yīng)責任賠償損失。而對于各方均無過錯的疫苗異常反應(yīng)的補償，我國目前并未形成相對完善的補償機制，僅在《條例》第46條做出了原則性規(guī)定。該規(guī)定從一定程度上使遭受損害，卻無處問責的受種者有了得到補償?shù)目赡堋?/p>

（二）現(xiàn)行補償制度體系中的若干問題

《條例》中相關(guān)規(guī)定及各地相繼推出的具體補償辦法看似能完美解決關(guān)于異常反應(yīng)的補償問題，但在實際操作中卻步履維艱。

首先，《條例》第46條第二款盡管確定政府為一類疫苗補償費用承擔方，但僅模糊地規(guī)定了該費用由政府財政部門在預(yù)防接種工作中安排。在具體實踐中，由于異常反應(yīng)的鑒定及補償程序十分繁瑣，造成受害者及其親屬在尋求補償過程中出現(xiàn)對環(huán)節(jié)及其所對應(yīng)部門的混亂，且極易造成部門間的相互推諉，這些問題將直接影響補償決定的公正。

其次，國家將具體補償制度交由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的措施，看似因地制宜，但各省份規(guī)定的補償項目、補償標準以及算方法均有不同，補償費用差異較大，從而影響了救濟公平的實現(xiàn)。

最后，關(guān)于2016年新修訂關(guān)于國家鼓勵建立商業(yè)保險的規(guī)定，是國家已經(jīng)發(fā)現(xiàn)當前補償制度不完善積極推進完善補償?shù)拇胧珕我越⑸虡I(yè)保險來完善補償?shù)姆椒ㄗ饔蒙跷?。在筆者所做調(diào)查中，在440位受調(diào)查的人中，僅有122位選擇了商業(yè)保險（多選題），所占比例僅為27.8%，可見商業(yè)保險并不為大多數(shù)人所接受。

三、對世界其他國家的借鑒

在異常反應(yīng)補償機制較為完善的國家中，日本由政府進行公共財政補償，與中國模式類似，但中國補償金額遠不能達到他們的標準。德國采用強硬的保險強制救助。它要求企業(yè)必須參加基金，向保險公司投保或提供金融擔保。而在我國，一類疫苗由政府出資購買，要求企業(yè)投保模式從一定程度上無異于由政府進行投保。英國實行嚴苛的行政給付救助，其特點在于設(shè)立了獨立管理機構(gòu)——疫苗損害補償局，并簡化了賠償流程，這正與中國索賠難問題相對口。然而需要注意的是，中國幅員遼闊，而異常反應(yīng)發(fā)生率極低，若在各級設(shè)立相關(guān)部門，顯然人浮于事，但若只在各省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立相關(guān)部門，對公眾來說也是極大的不便。美國采取靈活的信托基金救助，資金來源于列入《疫苗損害一覽表》的疫苗收繳的稅金。通過繳稅積累基金的方式放在中國，與德國模式殊途同歸，即最終仍為政府承擔一切問題。

如上，各國均有適合本國的預(yù)防接種異常反應(yīng)補償制度，其根本目的均是能讓受害人得到較滿意的補償，而這正是我國目前異常反應(yīng)補償機制中所存在缺陷。

四、預(yù)防接種異常反應(yīng)補償基金制度的建立

通過對現(xiàn)狀的分析以及對各國制度的借鑒，本文提出了建立預(yù)防接種異常反應(yīng)補償基金制度的意見。預(yù)防接種異常反應(yīng)補償基金制度是本項目在綜合各項研究分析、充分借鑒各國經(jīng)驗和成果、基于廣泛調(diào)查的結(jié)果。該基金制度對基金的來源、管理和補償程序以及條件給出了細致的規(guī)定，并擬在具體實踐中能夠與實際相結(jié)合，不斷自我完善。

（一）基金制度建立的必要性

在我國由于一二類疫苗接種方式及強制程度存在差異，因此根據(jù)《條例》的規(guī)定，對接種一類疫苗發(fā)生異常反應(yīng)的受種者由各級人民政府財政部門支付相應(yīng)的補償費用；接種二類疫苗遭受異常反應(yīng)的受種者由疫苗生產(chǎn)企業(yè)承擔補償費用。該補償機制頗受詬病，對于政府而言，由于財政計劃相對穩(wěn)定，若用于異常反應(yīng)補償費用越多，分配給預(yù)防接種的經(jīng)費則會呈現(xiàn)相應(yīng)的下降態(tài)勢，不利于本地區(qū)預(yù)防接種工作的順利開展；對于企業(yè)而言，補償金的支付不僅可能影響到企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營，還可能使企業(yè)發(fā)生虧損而破產(chǎn)。而更加可能的危險是，疫苗生產(chǎn)商因無利可圖而退出疫苗市場，引發(fā)疫苗供應(yīng)危機，而新的疫苗研發(fā)也因為風險過大而停滯不前 。因此，亟需一種新型的補償模式以適應(yīng)社會的需求。

由于預(yù)防接種本身是一種含有公益性和福利性的公共衛(wèi)生服務(wù)，當公民因接受公共服務(wù)而承受損失時，國家就應(yīng)該通過一種特別的救濟措施將個人或者部分人因公共利益受到的損失轉(zhuǎn)由全體公民分擔，實現(xiàn)公平負擔的平等分擔 。目前，這種風險分散池可以分為兩種模式：保險和基金。我國目前的保險業(yè)尚處于不成熟的階段，缺乏相應(yīng)險種的運作經(jīng)營 。加之疫苗企業(yè)的贏利能力較低，無力承擔高額的強制賠償金，使得社會保險的具有了一定的條件限制。相較于保險機制，基金更易于政府的監(jiān)管和調(diào)控，因而具有更強的可操作性。

（二）基金制度構(gòu)建中的具體規(guī)范

1.基金的來源

在基金來源的問題上可借鑒美國和我國臺灣地區(qū)。美國《補償計劃》規(guī)定，1988年10月1日之后發(fā)生的與疫苗有關(guān)的損害，資金來源于疫苗的損害賠償金信托基金?；饋碓从谙M稅，對消費者征收，對預(yù)防接種受害審議小組確定的疫苗每一劑量征收0.75美元 。我國臺灣地區(qū)的相關(guān)法律規(guī)定，藥品生產(chǎn)企業(yè)和藥品進口企業(yè)依法繳納其前一年度藥品銷售額的1‰作為征收金。根據(jù)兩地成功的經(jīng)驗，結(jié)合我國的實際國情，本文認為基金可來自于以下四個方面：

（1）疫苗生產(chǎn)企業(yè)及進口商。各企業(yè)按照每年的實際銷售量繳納一部分稅金至基金中。

（2）政府財政撥款。

（3）對受種者征收一定數(shù)量的消費稅。考慮預(yù)防接種異常反應(yīng)的發(fā)生原因、我國現(xiàn)行疫苗接種制度以及國內(nèi)人均消費水平，這種消費稅的征收幅度不應(yīng)過大，可規(guī)定每劑次征收0.5元。

（4）社會各界的捐款。

2.基金的管理

在基金管理方面，日本和瑞典等設(shè)有專門的“給付委員會”。為規(guī)范異常反應(yīng)補償基金的使用，我國有必要設(shè)立專門管理該項基金的機構(gòu)?？稍诟骷壭l(wèi)生行政部門下設(shè)置補償基金管理委員會，負責基金的統(tǒng)籌和發(fā)放工作，保持基金會的中立性，使之成為一個真正的承擔補償義務(wù)的公共組織。

3.基金的適用對象

當預(yù)防接種異常反應(yīng)時，受種者本人或者其近親屬有權(quán)向補償基金管理委員會提出申請。但是，受種者或其近親屬已通過民事訴訟就該傷害或死亡得到判決或者和解的，按照一事不再理和填補損失的原則不應(yīng)再向其發(fā)放補償基金。

4.補償?shù)姆秶?/p>

基金的補償應(yīng)盡可能彌補受種者因異常反應(yīng)所蒙受的損失。一般認為，異常反應(yīng)的補償應(yīng)該包括以下幾個方面：醫(yī)療費、護理費、誤工費、交通費、喪葬費、尸檢費、鑒定費、伙食住宿補助費、殘疾輔助器具費、其他費用等。有學(xué)者認為異常反應(yīng)的補償應(yīng)重點補償因重大生命、身體及健康傷害而導(dǎo)致財產(chǎn)上的損失而不是賠償損害，對非財產(chǎn)上的精神損害賠償應(yīng)由司法訴訟救濟，不應(yīng)屬于該救濟范圍 。筆者認為異常反應(yīng)補償制度的設(shè)計初衷在于對非因自己過錯行為而遭受損失的受種者的救濟，本質(zhì)上是一種人道主義救濟，反映出國家對人權(quán)的保護。這種救濟應(yīng)該覆蓋到異常反應(yīng)者所受傷害的各個方面，不應(yīng)僅補償其身體損傷而承受的經(jīng)濟損失，因異常反應(yīng)而受到的精神損害也應(yīng)納入其中。

5.基金的給付條件

參考各國的立法，筆者認為異常反應(yīng)補償基金的給付應(yīng)當滿足以下條件：

（1）受種者接種的疫苗為經(jīng)行政主管部門批準的合法疫苗。

（2）接種過程無操作上的失誤。

（3）受種者自身不處于某種疾病的潛伏期。

（4）受種者因接種行為受到機體損傷。

（5）各方在異常反應(yīng)的產(chǎn)生中均不負有任何責任。

6.基金的申請程序

基金申請的具體程序為：

（1）受種者受到損傷后向疾控中心調(diào)查診斷專家組申請異常反應(yīng)調(diào)查診斷。

（2）受種者對調(diào)查診斷結(jié)果不服的，向當?shù)蒯t(yī)學(xué)會申請預(yù)防接種異常反應(yīng)鑒定。

（3）調(diào)查診斷結(jié)果或者鑒定結(jié)果為異常反應(yīng)的受種者可向當?shù)匦l(wèi)生行政部門下設(shè)的補償基金管理委員會申請基金的給付。

（4）補償基金管理委員會核實申請人提供的開銷證明，予以補償。

本項目針對我國目前預(yù)防接種異常反應(yīng)補償?shù)默F(xiàn)狀，積極進行調(diào)查研究。面對我國目前在相關(guān)領(lǐng)域法規(guī)的不完善，在參考當下國內(nèi)各省疫苗補償機制實踐經(jīng)驗和借鑒其他國家相關(guān)制度后，本文提出了建立預(yù)防接種異常反應(yīng)補償基金制度的意見。疫苗接種異常反應(yīng)是不可避免的現(xiàn)狀，建立科學(xué)的建立預(yù)防接種異常反應(yīng)補償機制、完善我國相關(guān)領(lǐng)域的法律法規(guī)，具有相當?shù)谋匾院同F(xiàn)實意義。預(yù)防接種異常反應(yīng)補償基金制度，能夠在很大程度上改善我國目前預(yù)防接種異常反應(yīng)補償?shù)默F(xiàn)狀，維護受種者的合法權(quán)益，提高廣大群眾對疫苗接種的信任度，并且完善相關(guān)法律體系。

注釋：

2015年全國預(yù)防接種異常反應(yīng)監(jiān)測信息概況.中國疾病預(yù)防控制中心.2016年9月http：//www.chinacdc.cn/jkzt/ymyjz/ymyjjz_6758/201609/t20160929_134556.html（2016-09- 26）.

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