村級治理主體互動關系研究

張宇維

摘要：村級治理主體的多元化是必然趨勢，政府、自治組織、經濟組織、社會性組織、宗族勢力、村民等都成為村級治理的主體。在梳理治理理論的歷史沿革與村級治理研究成果的基礎上，分析了村級治理多元主體角色與功能，并總結了各治理主體的轉型路徑，提出了各主體間的良性互動是完善村級多元化治理體制的重要前提。

關鍵詞：村級治理；治理主體；多元化；良性互動

中圖分類號：S-9 文獻標識碼：C 文章編號：0439-8114（2017）11-2166-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.11.043

Abstract： The diversification of the village governance's subject is an inevitable trend， the government， autonomous organizations， economic organizations， social organizations， clan influences， the villagers have become the subject of village governance. Based on the history of governance theory and the findings of village governance research， the role and function of the multiple subjects in village governance were analyzed， and the transformation path of each governance subjects was summarized， then the conclusion that benign interaction between subjects is vital to improve the system of village diversified governance was put forward.

Key words： village governance； governance subject； diversification； benign interaction

中國農村實行村民自治制度，村級治理主體的多元化是必然趨勢。政府、自治組織、經濟組織、社會性組織、村民等都成為村級治理的主體。政府在農村治理從“單中心”走向“多元化”的過程中，也遇到了錯綜復雜的問題。厘清各治理主體在村級治理中的角色和地位以及發展方向，各主體間的互動前提和途徑是完善多元化治理體制的重要前提。傳統的村級治理模式是一種單中心的治理模式，基層政府靠完成上級政府的指令來治理，管理手段一般采取行政命令的方式，而不是與村民進行對話、協商。20世紀80年代以來，村民自治的實行使農村的政治生活格局有了極大的變化，各種社會組織和新生力量也不斷發展。農村治理結構由單一向多元化發展，各個不同的治理主體也越來越受到關注。

1 治理與村級治理

治理理論是當下社會科學領域最重要與前沿的理論。世界銀行首次在1989年使用“治理危機”（Crisis in governance）一詞后，治理理論在經濟學、政治學、管理學等領域都產生了極大的影響。學者們對于治理理論的研究也越來越多。

從詞源上來看，“治理”源于拉丁文與希臘語，意為控制與操縱，中世紀時期，國王亨利四世曾運用“治理”一詞表示國家的統治權力。因此，在早期治理與統治含義差別并不大，并廣泛運用于國家公務的管理與法律的執行，或指管理不同的特定機構或者行業[1]。到20世紀90年代，治理一詞被廣泛運用于諸如政治科學、公共管理、國際關系、經濟學等領域。在理論研究上出現了一下有代表性的學者，如羅伯特羅茨（R.Rhodes）、詹庫伊曼（J.Kooiman）、范弗里斯特（M.Van.Viiet）、詹姆斯羅西瑙（J.Rosenau）等。而關于治理一詞的定義眾說紛紜，世界銀行對于治理的定義為“通過建立一套被接受為合法權威的規制，而對公共事務公正而透明的管理”。全球治理理論的創始者詹姆斯羅西瑙，在《沒有政府的治理》中闡述：“治理就是指通行于國際規制空隙間的制度安排，尤其是在兩個或更多規制出現沖突時，或在競爭的利益之爭需要調節時才發揮作用的原則、規范和決策程序”[2]。詹庫伊曼和范弗里斯特認為治理要創造的結構和秩序要靠內生，其發揮作用要依靠多種統治的及互相影響的行為者間互動。在眾多定義中，聯合國全球治理委員會的定義最有代表性，其認為治理是或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式的總和。綜上所述，學者和機構關于治理的定義不全然相同，但存在一些共識。治理理論的核心觀點就是多中心，20世紀90年代，美國學者奧斯特羅姆夫婦創立多中心治理理論，在其治理理論中，政府不是惟一權力中心，各種公共或私人機構在得到公眾認可的前提下也能成為權力中心，并且主張權力分散、管理交疊和政府市場社會多元共治。

國內關于治理的定義也是見仁見智，比較具有代表性的有徐勇[3]對“Governance”的解釋：“治理主要是指在管理一國經濟和社會資源中運用公共權力的方式”，他認為治理注重權力運用的形式和手段，而不是其內在的依據和原則。陳振明等[4]認為治理是“一國上下互動的管理過程，主要是通過多元、合作、協商等方式來實施對公共事務的管理”，強調的是多元主體來共同對國家的管理和治理。俞可平[5]指出，“治理是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公共的需要”，他認為治理的目的應該是最大的增進公共利益，維持秩序。由此可見，當前的學術界對于治理研究的方向，應該趨向于公共權力運作和配置中的多元性和互動性，應該是一種多元的、民主的合作。

20世紀90年代以來，中國對于村級治理的研究隨著實踐的推進取得了進一步發展，圍繞著村級治理的內涵、分析框架、治理模式、治理的行為主體等方面都有許多觀點。就村級治理的內涵來看，與其相近的概念有農村治理、鄉村治理、村治等，概念的界定具有代表性的觀點有徐勇[6]提出的“村級治理就是通過公共權力運作和配置，對村域社會進行組織管理和調控”；賀雪峰[7]認為鄉村治理就是對鄉村進行管理或者鄉村如何自主管理從而達到有序發展，其有兩個重點分別是強調地方的自主性和解決農村在社會發展中的問題。村級治理模式，即是參與村治理中的多元治理主體間的關系與制度，其中對于村級治理主體的研究包括對主體的界定和主體行為關系的研究，對主體的界定主要有農民群眾主體說、村干部主體說、黨委主體說等，中國農村治理的制度是村民自治，因此農村治理的主體是廣大村民[8]。但在現實的政治生活中，村民委員會、兩委會、鄉村精英也可能是村級治理的主體；還有學者認為宗族也是村級治理的主體，使得治理主體研究的視野更加廣泛。關于村級治理主體的行為關系主要是研究影響村級治理主體的因素，以及體制內與體制外主體間的互補關系等。

2 村級多元治理主體角色與功能

角色定位是在一定的系統環境下，在一個組合中擁有相對的不可代替性的定位，角色的能力、權力與責任都是必不可少的要素。鄉村治理客觀上來說已經進入了新時代，在治理主體多元化的背景下，對多元化治理主體的劃分尤為重要，如何在復雜的治理格局中明確各個主體的角色和發揮的職能，是村級治理能否實現善治的關鍵。

2.1 政府

政府包括鄉政府、村黨委。從體制上看，鄉鎮政府是最基層的國家行政機關，是整個國家在治理系統中的基礎。鄉鎮政權是國家權力體系的基層環節，掌控著幾乎所有的國家政策性資源，承擔著鄉村各項政治、經濟、文化和社會事務的職能，是農村經濟社會和發展最重要的組織者。鄉鎮政府對村委會的工作給予指導、支持和幫助，不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項，村委會協助鄉鎮政府開展工作。

在村級治理的實踐中，鄉鎮黨委是國家政權體系在執政和核心領導地位方面在基層農村的體現，具有領導性作用，在農村的各項管理和建設工作中起著承上啟下的作用，是重要領導核心，它通過發揮對農村建設的政治導向作用，對重大決策問題和組織協調起著至關重要的作用。村黨支部對村委會有監督權，村委會等群眾自治組織都要服從村黨支部的領導。

2.2 自治組織

村級的村民自治組織一般包括村民委員會、村民監事會、村小組、村民代表會等。這些基層自治組織具有民間性、自治性等特點。當前的村級治理實踐中，村民委員會是最主要的治理主體，其他組織也在實踐中發揮出越來越重要的作用。關于村委會在農村政治生活中的角色，徐勇[9]的“雙重身份”理論是比較具有代表性的，認為村委會中的村干部在村級治理的過程中有兩種身份職能，一方面是根據鄉鎮府交代的行政任務在村務中具體執行，也就是政府代理人的角色；另一方面作為自治組織，村委會要代表廣大村民對本村事務進行管理，也就是村內當家人的角色，這雙重角色使得村委會承擔著國家行政權力和村民自主權力的雙重功能。村民監督委員會主要是對村兩委在執行黨的路線方針和管理村內事務狀況實行監督，聯系村民聽取意見，向村黨支部和村委會反映村民的意見和建議等情況，具體執行監督職能。

2.3 經濟組織

經濟組織主要是為了農民在市場經濟的競爭中，保護自己的經濟利益而形成的農民組織，在國外主要是各種類型的專業合作經濟組織，而在中國主要是農村專業合作社、專業協會和各類經濟聯合體等。農村經濟組織滿足了提升農業產業化水平的需要，解決了農民小生產與市場的對接，經濟合作組織一方面使農民在市場中降低交易成本，獲得更多收入，一方面也通過包括集體采購和包銷產品等相關服務為農民提供公共服務。

2.4 社會性組織

農村的社會性組織，主要服務于農村的科學教育、衛生、文化發展，也協調和處理鄰里關系和矛盾等，主要包括各種民間社會組織、村級文化組織、紅白喜事組織等，例如老年協會、環境保護協會等，也包括各種青年、婦女、群團組織。農村的社會性組織在公共服務、社會秩序維護、社會管理功能、化解沖突和矛盾、利益表達方面都有獨特的作用，比如文化協會豐富了農村的文化生活，有助于農村文化素質提升和人際關系的和諧。如果沒有各類組織為載體而進行的活動，很難實現真正的村民自治，村民在參與各種社會性組織活動的同時，一方面促進村民民主獨立意識的提高，另一方面也提升農民的現代化能力與素質。

2.5 宗族勢力

許多學者在研究村級治理的問題時，都十分關注宗族勢力，并對其進行了多角度的研究。宗族勢力是中國農村社會幾千年來的一個重要層面，也是中國特有現象。新中國成立后，由于社會主義政權的整合和政治沖擊的影響，宗族勢力受到了抑制。20世紀80年代以來，農村社會生產力得到了提高，曾遭打擊的宗族勢力復活，且在農村中有較大影響。宗族勢力在村級治理的作用有兩面性。正面性表現為其有規范性作用的宗族倫理、道德規范和傳統習俗，形成了具有積極意義的宗族文化，也使農民有一定心理依賴，如宗族會在農村提供一些準公共產品和公共服務，能夠切實為農民解決部分實際困難，維護和實現部分利益。負面性表現為農村宗族在農村影響大，控制和操縱村民選舉，由于農民的依賴思想嚴重，民主法制觀念較差，強大的宗族勢力會通過一些封建陋習、迷信使農民不用現代的觀念去處理社會關系，阻礙農村精神文明建設的發展。

2.6 村民

在村級治理中，廣大村民作為最龐大又最堅實的群體，應該是村級治理實質的主體力量，讓廣大村民參與到治理中，也是治理主體多元化的表現。村級治理中廣大村民的公眾參與是非常重要的，村民的參與程度也是衡量村級治理現代化的重要指標，和廣大村民息息相關的農村事務就應該讓與其利益相關的村民參與，沒有參與就沒有治理，沒有參與就沒有民主[10]。普通村民主要通過參與、互助、合作進行村內治理，主要參與方式有參與選舉、參與社區決策議事活動、向村干部提出建議、投訴等方式。

3 村級治理主體的功能轉型

農村社會治理格局要形成“黨委領導、政府負責、社會協同和公眾參與”的形式，在農村治理的格局中，村民應該是基礎性的主體力量；各種社會組織要從被管理的格局中走向協同治理，成為治理不可或缺的主體；基層政府應當起到主導性的作用，黨組織處于農村治理主體中的核心領導地位。只有各個主體明確職能邊界，在治理中互相協調合作，才能形成各主體之間良性互動，達成多元共識，平等、有序的協商民主狀態。

3.1 黨組織從全能組織到政治領導

新中國成立以來，農村治理結構從一元化走向多元化，參與治理的主體在強調多中心治理、平等協商的情況下也不能演化成無中心、無領導的治理。村內各治理主體在治理村內事務的同時必須接受黨的領導，在多元化治理模式下，村內黨組織應避免對村內事務具體直接的管理、對村級其他治理主體進行不當干預，更不能把領導權力混同于一般治理主體的治理權力，而應該在全局性、根本性的問題上進行整治領導，即從全能管理的角色走向整治領導、組織整合的角色。

社會多元利益整合是社會穩定的基礎，農村社會事務復雜，問題層出不窮，利益關系也錯綜復雜。在現有條件下，只有中國共產黨組織能夠作為利益的整合者，農村基層黨組織通過對多元治理主體的價值、組織、利益進行整合，從而實現其領導地位。具體的整合內容包括：第一，價值觀的整合。農村治理主體多元化的出現造成不同階層的人有不同的利益訴求，階層黨組織要從社會治理的領導者出發，以社會和諧與善治為目標，擔當起價值引領者的責任，構建社會核心價值體系，進而達到公共利益的最大化。要發揮黨組織的教育引導、組織和宣傳功能。第二，社會組織的整合。農村組織間的關系是影響農村治理的重要因素，相對于其他組織，黨組織可以更好地利用自身優勢和條件對各種社會資源進行整合，能夠將社會發展的各要素整合在一起，一方面黨組織應當將社會組織當作合作伙伴，在尊重其獨立性的基礎上對組織進行宏觀布局上的指導，創造良好的環境，避免直接干預組織內部管理事務，另一方面加強對組織的引導，注重法律法規建設，注重對其監督，建立健全良好的制度保障其正常運作和良好發展，發揮黨員在組織中的先進性作用，避免政府直接取代社會組織的作用。充分發揮好社會力量在治理中的協調、合作、自治、互督作用。

3.2 政府從全面管理到主導地位

政府是最重要的社會管理主體，具有其他組織不具備的強制性，政府通常通過經濟、政治、法律的手段來規范農村改革。政府要從全能走向引導，變成社會管理的主導主體。

首先治理要從消極的被動干預到主動積極的引導，在制度設計、制度推廣中占主導地位，發揮政府對村民培育引導作用。其次政府要從全能政府轉為有側重政府。政府在長期的實際社會管理過程中，幾乎包攬了農村的大小事務，但隨著社會的不斷發展，農村社會事務紛繁復雜，社會問題和社會需求各式各樣，一些本該由市場和社會組織解決的問題卻最終由政府承擔，不僅效率不高，還浪費人力物力。政府不是公共管理的惟一主體，合作、協商、互動的模式要求各社會主體共同參與到治理中，發揮自身優勢，最大限度整合利用資源優勢，實現公共利益的最大化。政府要從直接干預的全能政府，轉為有限政府，協調其他治理主體，共同治理好村內事務，推動農村和諧發展。

3.3 社會組織從附屬地位到主體地位

在中國當前經濟發展狀況不平衡的情況下，許多社會問題和社會隱患層出不窮。主要表現為當前利益關系的失衡，不同利益主體的利益分化嚴重，復雜的利益主體和利益矛盾不能單靠行政力量來協調；其次表現為公共需求的日益增長和公共物品的供給不足，而一些社會性組織、經濟組織、宗族等可以利用自身優勢，即廣泛的社會動員性與社會資本，提供政府無法提供的公共物品和服務，也只有在政府和社會組織共同治理、互動合作的前提下才能更好地提高公共服務的質量。中國進入高度轉型時期，農村社會組織也向多元化的方向發展，大量社會組織的出現要求政府理性對待社會組織的發展與成長，正確認識到社會組織發展的必然性，正確看待社會組織作為村級治理參與主體的地位。

農村組織的發展離不開政府和人民群眾的支持，政府要相信群眾能夠通過自發組織來維護自己的利益。社會只有能夠給出合法的私人生活空間、給予民間組織力量以相對獨立的發展空間，才可能成長出憲政民主的秩序，也才能夠形成社會的多元結構[11]。農村社會組織只有從附屬地位走向治理主體地位，才能不斷完善農村的治理體系。民間社會組織的成長可以約束政府權力，使得民間力量在村內治理中有參與權。政府要培育社會組織的成長，使其能夠成為與政府平等對話、協商的治理主體，主要表現在：第一，政府要尊重社會主體的相對獨立性，給予發展支持與發展空間，而不是直接干預社會組織的事務；第二，政府要加強對社會組織發展的引導，健全相關法律法規制度，讓社會監督其運作過程，依法打擊社會組織的違法違紀行為，保證其運作的健康有序。

3.4 村民從被動參與到主動參與

村級治理中多元主體合作與參與的最基本要求，是作為龐大治理主體的村民真正的參與進來。在村級治理的實踐中，農村公共事務管理、農村農業生產經營、農村文化與農村容貌等涉及到農村治理的方方面面都要通過村民民主管理來實現，都要依靠村民自身不斷提高素質來實現。從村莊治理方面來看，村莊治理“善治”要求村民參與到治理中，成為真正的治理主體。俞可平[1]認為善治離不開政府，但更離不開公民，公民必須參與到治理中，和政府合作參與村內事務的管理，才能共同維持公共秩序和促進村莊發展。中國社會主義政治文明建設的目標就是要培養村民的法制意識和政治素養，推動村民參與治理。各地政府也在努力提升村民民主意識，在推動民主選舉、決策與管理方面進行了許多實踐，但總體上村民的參與度依舊不足。政府要通過有效的體制設計引導村民參與到村內事務治理中，真正發揮廣大村民的主體作用和主力軍力量。

4 治理主體良性互動

治理強調主體平等，必須要進行良性的互動，這種公共權力與公民之間的良性互動必須建立在公共權力不能侵犯到公民權力的基礎上，必須保證公民的支持。村內的治理也是同樣的，村莊權力的擁有者也不能隨意侵犯村民的利益，要與其他治理主體共同服務于群眾。

1）良性互動的前提是要暢通各個利益主體表達其利益的渠道。社會階層化的不斷加快、利益格局的不斷變化、不同的利益群體的利益訴求導致利益分配的不平衡加劇，利益表達機制顯得尤為重要。首先的問題是利益表達，沒有有效地利益表達機制，其他利益協調機制都無從談起[12]。如果各利益主體缺乏有效的溝通，就容易產生矛盾和沖突。這種沖突和矛盾也正是多元利益群體進行對話、碰撞的結果。應加強地方政府在信息溝通中的有效性，搭建更多利益表達的舞臺，在良性互動中促進多主體的信息溝通。

2）良性互動的根本是尊重各方利益。政府在運用行政手段處理不同利益群體的利益沖突時，常常把這種橫向的平等利益當作縱向的利益來對待，運用管理的手段而非服務的意識去處理問題。事實上，針對不同的利益問題，政府首先應該做到充分尊重不同主體的利益，注重協調各方，在尊重村內民主意見的基礎上讓各方利益主體都積極參與進來。

3）健全的制度設計是各主體良性互動的有效路徑。社會主義市場經濟有一定的體制和法制法規，政府的活動有一定邊界，但一定要處理好各個治理主體間的利益沖突和壓力，并設計良好的運行機制和管理體系，讓黨組織、政府、社會組織等各個治理主體能夠發揮各自優勢，協調共同處理好公共事務、共同合作，使治理體系能夠不斷完善、提高行政效率，從而促進農村的發展。目前的實踐模式中有溫嶺模式、中牟模式、鄧州模式等，這些制度設計都是整合資源、調動群眾的典型經驗。良好的制度設計能夠在各個利益主體間構建對話橋梁，也能起到制衡權力的作用。

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