定邊縣林地保護利用規劃實施評價

王豐+賀建宏

摘要：指出了林地保護利用規劃是保護森林資源、發展林業生產的重要依據。介紹了定邊縣林地資源現狀、林地保護利用規劃概況，分析了其林地保護規劃實施中存在的問題，提出了林地保護規劃實施的保障措施。

關鍵詞：定邊縣；林地保護利用規劃；實施評價

中圖分類號：S7

文獻標識碼：A 文章編號：16749944（2017）11016702

1 引言

定邊縣地處陜西省西北角、榆林市最西端，是黃土高原與內蒙古鄂爾多斯荒漠草原過渡地帶，位于東經107°15′～108°22′，北緯36°49′～37°53′。全縣總面積682620.8 hm2，轄15鎮5鄉、6個社區、335個行政村，總人口33.47萬人。縣域北部為毛烏素沙漠南緣風沙灘區，占總面積的47.22%，區內沙丘起伏，沙帶縱橫，間有大面積鹽堿地、旱灘地和小面積的湖沼洼地；植被以耐旱的沙生和耐鹽堿的鹽生植物為主，主要有沙柳、紅柳、錦雞兒、花棒、踏郞、紫穗槐等灌木樹種以及楊、柳、榆等喬木樹種。南部為白于山區丘陵溝壑區，占總面積的52.78%，是全縣水土流失重點區；植被以灌木為主，主要有錦雞兒、胡枝子、狼牙刺、紫穗槐等，還零星分布有山杏、河北楊等喬木樹種。

2 林地資源現狀

全縣林地總面積318381.84 hm2，森林覆蓋率25.26%。其中國有49537.94 hm2，占林地總面積的15.56%；集體268843.90 hm2，占全縣林地面積的84.44%。林地中，有林地39983.75 hm2；疏林地3125.50 hm2；國家特別規定灌木林地132434.65 hm2；未成造林地3306.91 hm2；苗圃地239.13 hm2；無立木林地3574.08 hm2；宜林地135684.00 hm2；林業輔助生產用地33.82 hm2。定邊縣現有生態公益林地287650.70 hm2，占全縣林地的90.35%；商品林30731.14 hm2，占全縣林地的9.65%。全縣林分分起源為人工林163953.3 hm2，占林分面積的90.36%；天然林14897.51 hm2，占林分面積9.63%。

3 規劃目標指標完成情況

定邊縣林地保護利用規劃實施后，堅持資源培育和保護工作并重，林業建設取得長足發展，沙區沙化危害程度減輕，南部水土流失得到有效遏制，森林結構得以改善，地區生物多樣性明顯增加，林地占用征收管理進一步規范，生態保護力度不斷加強，改善了定邊的生態環境，也為定邊的森林面積的增加奠定了基礎。林地保護利用規劃各指標完成情況如表1。

規劃實施結果與規劃指標相比較如下。

（1）約束性指標。森林保有量增加1364.30 hm2，完成規劃的100.80%，森林覆蓋率比規劃提高0.20%；征占用林地本期統計為419.3 hm2（不包括林場經審批低產林改造1954.84 hm2），未超過規劃指標721 hm2。約束性指標均能較好完成。

（2）預期性指標。林地保有量，本期林地保有量較規劃初期減少10185.96 hm2，未完成規劃指標。重點公益林地面積與期初保持一致，重點公益林地比率為61.71%，較規劃期的54.03%增加7.68%，未完成規劃指標；本次未區劃重點商品林，重點商品林規劃指標未完成。預期性指標均未完成，今后工作重點仍為調整林地結構。

4 規劃實施成效

全縣林業工作緊靠林地保護利用規劃，結合縣政府的工作布署和安排，結合實際情況安排林業生產，具體做到以實施國家林業重點工程為依托，穩步增加森林面積；以天然林資源保護、三北防護林建設等重點生態建設工程為支撐，大力推進植樹造林、荒山造林和封山育林；加大中幼林撫育和低產低效林改造力度，不斷提高森林質量和效益，構建健康穩定的森林生態系統；依靠林地保護利用規劃作好公益林落界工作；在使用林地管理方面嚴格執法，違法必究。

在生態環境建設過程中充分利用有利時機，通過“造、補、改、封”等措施多管齊下，加快林種樹種結構調整和林分林相改造，改善森林質量結構；著重在縣城周圍營造環城防護林帶，構建森林圍城的城區發展總體格局；通過千里綠色長廊工程增強生態景觀林涵養水源和抵御自然災害的能力；經濟林建設采取因地制宜穩步推進的工作舉措，拓展農民增加經濟收入的渠道。

全縣林業生產緊扣林地保護利用規劃，重點防沙治沙工程實施6666.7 hm2，樟子松生態用材林基地建設工程實施7666 hm2，核桃、山杏生態經濟林基地建設工程實施2500 hm2，環城林帶、千里綠色長廊、道路綠化等生態景觀林建設工程實施570 hm2。通過工程的實施，定邊縣生態環境建設取得明顯效果，縣城及周圍地區平均風速降低，沙塵暴等災害性天氣減少，生態環境有了明顯改善。

5 林地保護規劃實施中存在問題

5.1 與土地規劃數據不統一，造成管理沖突

根據《定邊縣土地利用總體規劃》，縣域內林地面積126192.88 hm2，根據定邊縣林地變更調查結果，林地面積為328567.50 hm2，國土規劃比林地保護規劃少，二者相差202374.62 hm2。主要原因是對宜林荒山地類定性不同。在集體林權制度改革過程中，鄉、村將宜林荒山作為林地分到了各農戶，并簽訂了林地承包合同。這種宜林荒山在國土資源部門的土地規劃中，多劃定為天然草地、未利用地等。因此，兩個部門兩個規劃對宜林荒山地類的劃定性質不一樣。

5.2 農林矛盾大，林地管理困難

一是北部灘區鹽堿地地勢平坦，多年來均作為林地進行經營管理。近年來隨著經濟技術發展，通過機械整地、覆土、打深井等措施，將鹽堿地開墾為農田現象較多，給林地管理帶來較大困難；二是國有林場土地與集體土地互相交錯，農民生產過程中蠶食國有林場土地情況比較嚴重，且管理困難；三是林場經營與實際管護面積相差較大，林地管理困難，如大河畔林場總面積為13萬畝左右，而實際管理面積只有4萬畝。

5.3 林地審批周期長，影響經濟發展

目前林地審批按照縣、市、省、國家分級審批。其中臨時用地縣、市兩級有審批權限，但是對于永久用地審批權全在省級林地監管部門。建設項目一旦涉及到使用林地辦理林地手續需要周期就比較長，目前林地手續是做為土地部門辦理土地手續的前置手續，拿不到林地手續，建設單位就無法辦理土地手續，直接影響項目建設，影響地方經濟發展，為地方林地管理也帶來困難。

5.4 林業產業基礎薄弱，農民增收困難

林業是一項重要的公益事業和基礎產業，主要依靠國家投入。但長期以來，林業建設投資一直是采取補助的形式，單位面積投資偏低的現狀沒有得到根本性改變，不能滿足市場經濟條件下造林成本的需求，造成建設質量難以保證，局部造林質量不高。定邊縣林地占國土面積的52.5%，但總體上林地生產力低，林業產業發展相對滯后，未能形成競爭力強的產業，對農民增收的帶動作用沒有應有顯現，對經濟社會發展的貢獻率較低。雖然林業產業發展特別是干雜果經濟林發展勢頭良好，但由于基礎差、底子薄、起步晚，大資源小產業的現狀仍未得到根本性轉變，提高林區群眾收入的任務十分艱巨。

6 林地保護規劃實施的保障措施

6.1 加強部門溝通，實現“多規合一”

針對不同部門地類認定標準不同，由發改部門牽頭，根據實際情況，會同林業、國土資源、水利、城建等相關部門，統一地類劃分標準，實地協調，進行數據更新核實，同時做好上級部門銜接，力爭形成“多規合一”資源數據庫。

6.2 切實做好林地資源調查，保證管理效果

根據目前存在的農林矛盾，林場界線問題，切實落實實際管護林地范圍，通過與土地、水利等部門銜接，確定林地范圍。避免管理不當，影響林地管理效果。

6.3 加大技術創新，實現動態監測

一是大力推進林地資源管理系統的科技創新，以地理信息系統為平臺，采用“3S”集成技術，定期開展林地遙感動態監測，及時更新系統軟件；二是加強基層技術人員的培訓，提高林地管理隊伍人員的業務能力與綜合素質，增強服務意識與管理意識，建設完善的管理制度體系，實現林地保護與管理的規范化與制度化，保證規劃實施。三是地方政府要不斷充實林業技術隊伍，成立相應的規劃、監測機構，實行規劃動態監測，實時更新。

6.4 發展林業產業，促進農民增收

結合縣域資源條件，通過營建山杏、沙棘等特色經濟林，發展經濟林產業，促進農民增收。

參考文獻：

[1]國務院.全國林地保護利用規劃綱要（2010～2020年）[R].北京：國務院，2011.

[2] 陜西省林業調查規劃院.陜西省林地保護利用規劃綱要（2010～2020年）[R].西安：陜西省林業調查規劃院，2012.

[3] 陜西省林業調查規劃院.定邊縣林地保護利用規劃（2009～2020年）[R].西安：陜西省林業調查規劃院，2012.

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