中國旅游發展筆談

土地是旅游發展中最重要的生產要素之一，也是旅游項目開發中不可或缺的內容。旅游項目開發需要大量的土地，同時，在旅游發展中由于土地問題也引發了不少的利益矛盾和政策法規沖突。據國家旅游局統計，2016年全國旅游項目投資額達1.3萬億，龐大的旅游投資必然產生巨量的土地需求。把握旅游發展中的土地問題，既是重大的現實問題，也是旅游研究者不容忽視的理論問題。為更好地促進旅游研究與旅游實踐相結合，《旅游學刊》于2017年4月16日邀請部分學界和業內專家召開了“旅游發展中的土地問題”專題研討會。研討的主要內容包括：旅游開發中土地使用涉及的權屬及利益相關者圍繞土地產生的博弈與解決思路；旅游開發中涉及土地使用的法律法規與政策問題及解決思路；旅游開發中土地利用的模式以及如何高效利用土地的問題；其他旅游發展中與土地相關的重大問題。《旅游學刊》2017年第7—8期筆談由專家們的研討內容整理而成。

旅游發展中幾個重要的土地問題

姚 麗

（國土資源部中國土地勘測規劃院，北京 100035）

Doi： 10.3969/j.issn.1002-5006.2017.07.001

討論旅游業發展中的土地問題很有必要，一些重要問題應當引起關注。

一、旅游用地供給問題

我國已是世界第二大經濟體，在人均土地資源并不富裕的國情下，資源環境過多耗用，形成了全球最大的建設用地規模，這使得在旅游需求開始升級時，旅游業用地進入約束不斷增強的供給時期。進入“十二五”后，我國旅游用地需求規模持續擴量，在旅游消費升級需求引致下，旅游發展地區建設用地需求量增大，特別在經濟下行情況下，旅游發展用地需求不減反增，一些地區投資規模大、用地多的項目多涉及旅游，不少是上百億的超大項目。用地需求呈現出與旅游關聯的各類基礎設施用地多，形態各異的旅游新業態用地多，且用地規模大、結構復雜、鄉村區域布局多、投資急等特點。同時，這一時期土地供給方式卻出現一些變化，經過經濟高速增長后，許多地區新增建設用地空間不多了，逐漸進入存量供給模式，需要控制增量、盤活存量，這使得保障旅游項目用地時，往往是捉襟見肘。旅游用地供需不平衡、矛盾突出的問題怎樣解決？

首先，要解決認識問題。土地資源的強約束將會長期延續，特別是中央明確提出，“要構建生態功能保障基線、環境質量安全底線、自然資源利用上線三大紅線”。這表明，今后的土地資源約束還會越來越強，這個問題不是部門利益，而是國家利益，是民眾利益，是國情客觀要求，也是國家治理最新要求，為此需要社會有關方面互相增進共識，減少“隔空喊話”。第二，要解決有效需求與供給調節問題。經濟下行情況下，難能可貴的是，旅游業創新發展動力不減，國土資源保發展是應有之義，對于方向性好、帶動性強、投資回報好的旅游項目，應當千方百計保障用地，建立供需雙向調節機制。在需求側，建立準入和利用聯動的調節機制，將屬于有效需求范圍、真正需要發展的好項目甄別出來，優先發展；在供給側，要根據旅游業態差別化用地需求，特別是當旅游發展從景區擴展到全域、從城市延伸到鄉村、從東部發展到西部的情況下，統籌協調現有的生產、生活和生態空間，讓“三生”空間能夠包容旅游功能，有序實現“+”旅游空間。第三，充分認識旅游新業態層次豐富，以及在用地結構上變化的特點。配置旅游業用地時需要轉變供給方式，適度調整土地用途“兼容”問題，但對于耕地和基本農田，以及設計用途管制的自然生態空間，必須要有底線意識。第四，行業發展需要“土地”時，須懂則、守則。與動產供給不同，“馬上”用地困難很多，一則國家在取得用地上有嚴格的法定程序，二則為“備”旅游用地，需要協調與此相關的諸多事務，如原土地權利人與土地的許多諸多關系和問題，如果投資想“馬上”用地，會產生“巧媳婦難為無米之炊”的難題。如選擇先用地“違法”，后上車“補票”，冒著很大的風險供地和用地，后果嚴重不可取。

二、旅游用地政策供給問題

隨著我國旅游業的快速發展，用地出現許多新情況、新問題，規劃銜接不足，一些旅游建設項目難以落地；用地政策系統性不夠；旅游新業態用地政策亟待明確。如何改革完善旅游用地管理制度，推動土地差別化管理與引導旅游供給結構調整相結合，國家層面非常重視。“十二五”初期，國土資源部和國家旅游局分別針對旅游業發展與改革涉及的土地問題開展專項研究，2013年，國土部門在桂林等地開展旅游用地政策改革試點。“十三五”初期，結合各地有益探索，經總結提升，形成了《關于支持旅游業發展用地政策的意見》（國土資規〔2015〕10號）（下稱10號文件）。政策研究中，我們首先認識到，旅游業具備了戰略地位和對經濟發展的重要作用，因此，不再把旅游項目按一般性項目對待，對重大的旅游項目調整了用地優先序。再有，認識到具有泛服務業概念的旅游業，在向現代服務業轉型時的變化特點和規律，這對更有針對性地設計政策幫助很大。10號文件出臺后，對支撐發展與改革、保障旅游業用地發揮了重要的作用。這套支持旅游業發展一攬子差別化用地政策，有許多創新之處。

第一，建立了土地利用總體規劃、城鎮（城鄉）規劃與旅游規劃的銜接機制。這是非常重要的問題。許多項目不能用地，主要原因是沒有納入規劃。由于土地利用規劃和總體規劃與城鄉規劃剛性很強，在用地規模、布局、結構、時序上，必須要符合規劃，而旅游項目又“即時動意”的特點，為此，政策設計首先通過建立了規劃銜接的“接口”機制。第二，創新了分類用地管理的政策。減少了對建設用地指標的占用，為地方緩解了旅游項目用地大的壓力，也節約了企業用地的成本，桂林在這方面試點探索取得了經驗，浙江等地坡地村鎮等探索實踐效果很好。第三，不斷為旅游新業態、新模式定制差別化用地政策。如鄉村旅游、文化與研學旅游、郵輪旅游、自駕車房車營地、冰雪康體等新業態、新模式用地形態多樣，需求差別很大，這方面政策供給還在持續。第四，實行用地分類管理以及采取多種方式供應建設用地。旅游相關建設項目中用途單一且符合法定劃撥范圍的，可劃撥供應；用途混合且包括經營性用途的應招拍掛供應，影視城、仿古城按“娛樂康體用地”辦理規劃手續；鼓勵以長期租賃、先租后讓、租讓結合方式供地。第五，建立了共同監管責任制度。旅游用地政策在供給方式上靈活了，在監管上就要嚴起來，這方面需要行業管理部門在準入和用地過程中設定共同責任機制，實施監管；差別化旅游用地政策供給時，需要行業“守門”，保障旅游業依法依規用地。嚴格旅游相關農用地、未利用地用途管制，未經依法批準，擅自改為建設用地的，依法追究責任。規范土地供應行為，以協議方式供應土地的，出讓金不得低于按國家規定所確定的價格。嚴格相關旅游設施用地改變用途管理，土地供應合同中應明確約定，整宗或部分改變用途、用于商品住宅等其他經營項目的，應由政府收回，重新依法供應。

三、新形勢下旅游用地怎樣供給

如何讓政策供給產生更好的效果，需要各方協同解決。一是地方要用好這項政策，就需要將國家這套指導性政策，細化成地方可操作性政策。二是國土部門還需虛心向各行業學習，了解實際需求，并根據不同的旅游項目，精細組合政策，配置用地指引利用。從長期看，隨著現代旅游業發展和改革的深入，還需要不斷豐富完善用地政策，如建立旅游用地地價體系和資產評估、旅游用地儲備制度，完善小眾旅游產品的政策設計，從整體性、系統性、精準性上加大旅游用地政策供給。三是旅游部門在指導旅游規劃、招商引資中，應當了解旅游用地政策和用地供給條件，避免信息不對稱，降低引資落地的效率。四是要重視自覺融入改革，讓更多的改革紅利通過發展旅游釋放出來。全面深化改革立意深遠，影響重大，一方面，多項改革與土地制度息息相關，互為關聯、互為影響，農村土地制度改革對鄉村旅游的發展至關重要；另一方面，土地制度和自然資源資產改革正在向縱深推進，改革中如何系統思考，協同配合，更好地服務于旅游供給側結構性改革，從土地供給走向“山水林田湖生命共同體”供給，讓“綠水青山”實現金山銀山。五是要處理好旅游發展空間與權益保障的關系。國土空間規劃體系中，應當協調解決好原有“三生”空間與旅游新業態和諧共處問題，功能上協調好全域化發展要求。六是旅游發展怎樣建立包容發展模式，讓原住民帶著土地財產權參與旅游開發，分享發展成果。農村土地制度改革三項試點，為鄉村板塊發展旅游探索了許多有益經驗，如解決好主體權益、處理好收益分配關系等。特別是在利用村莊和宅基地發展旅游時，按2017年中央1號文件精神，在充分保障農戶宅基地用益物權、防止外部資本侵占控制的前提下，落實宅基地集體所有權，維護農戶依法取得的宅基地占有和使用權，探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民財產性收入，支持鄉村休閑旅游養老等產業和農村三產融合發展，處理好田園綜合體與耕地保護的關系。

（作者系該院研究員；收稿日期：2017-04-16）

從全面深化改革角度看旅游用地改革的重要性

戴學鋒

（中國社會科學院財經戰略研究院旅游室，北京 100836）

Doi： 10.3969/j.issn.1002-5006.2017.07.002

一、旅游業改革是我國全面深化改革的重要突破口

2013年年底，十八屆三中全會上提出的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》吹響了全面深化改革的號角，然而全面深化改革改什么，怎么改，突破口在哪里，依然是必須回答的問題。

當前全面深化改革的背景與1978年啟動改革時非常類似。1978年是要突破計劃經濟把所有生產要素都固化在單位上不能流動的痼疾；現今的經濟是被各種不符合市場經濟規律的規章制度“管死”了，因此，十八屆三中全會提出“要讓市場在資源分配中發揮決定性作用”。事實上，截至2013年年底，我國各大部委規章及文件7767部、地方性法律法規8600多件。首先，這些法律法規大多數是部門立法，不是第三方立法，部門權力利益的色彩很濃厚；其次，在一些法律和法規中，含有很多重行政管制、輕市場規則的意圖；再次，這些法律法規立法的思路是從“管”的角度設立的，而不是從服務的角度設立的，對政府和行政的約束性立法很少或不嚴。此外，許多法律法規原則性太強、操作性太差、重審批輕監管、執法者由于處罰上下限空間太大而使尋租機會過多。因此，相當一部分法律和法規需要推倒重來。如果這些龐大而繁雜的法律法規要清理、廢止、修改、起草、充分討論、立法排隊、提交人大、開會辯論、大會通過，僅此一項，短則10年，長則20年。如果再依新法而改革，所用時間為6年，則改革完成的時間最早是2030年，最晚是2040年。這樣的過程和結果，顯然不符合改革以2020年為限的時間表精神1。

因此，選擇一個關聯性較強的產業先行先試，是有效推進全面深化改革的關鍵。旅游業完全可以成為這個引領全面深化改革的破冰產業。一是經過30多年的發展，我國旅游業發生了翻天覆地的變化，但旅游業小快靈、船小好調頭的基本特點沒變。二是旅游業作為市場化程度最高的產業，其產業內部制約相對較少，但在社會主義市場經濟大潮前，任何一個產業無不打上了時代的烙印，在進一步深化改革的大潮前，旅游業同樣面臨著深化發展的掣肘問題，而這些問題都是關系改革全局的深層次問題在旅游業中的反映。三是旅游業是一個關聯帶動性極強的產業，“一業興、百業旺”，是一個具有全局聯動性的重要產業。

正是在全面深化改革的大背景下，在十八屆三中全會剛剛開完的2014年，國務院即出臺了國發〔2014〕31號文件《國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見》（下面簡稱31號文件），同時提出建立旅游業改革發展的部級聯席會這個平臺，解決旅游業外部制約的問題。顯然，國務院是要把旅游業作為引領全面深化改革先行先試的突破性產業，這是國務院的一項重大決策。

二、旅游用地突破的難點

土地問題歷來是中國改革的關鍵問題，也是全面深化改革的關鍵，因此旅游業用地改革就成為落實國務院31號文件的最重要方面。正是在這樣的大背景下，2015年，31號文件出臺后的第二年，國家旅游局就會同國土資源部出臺了《關于支持旅游業發展用地政策的意見》（國土資規〔2015〕10號）。這說明，國家旅游局和國土資源部相關領導都深刻認識到旅游用地改革對于全面深化改革的重要性。

但是，盡管國土部專家非常認可旅游用地的重要性，千方百計為旅游用地爭取政策傾斜，國土資規〔2015〕10號文件也確實提出了很多給予旅游業的特殊用地政策，而該文件出臺后，各地的反響并不積極，很多地區感覺作用不大，甚至有些地區認為，沒有這個文件還可做些突破，有了文件后就必須按照文件執行，旅游用地的難度反而增大了。這是為什么？

其實原因很簡單，如上所述，我國現有的龐大的法規規章文件體系大都不是為了服務市場經濟出臺的，而部委新出臺的文件，必須符合現有的所有關于用地方面的法律法規文件的精神，不能有任何抵牾。本來我國土地方面的法律法規文件體系就非常復雜，除非是專門搞土地政策研究的，一般人很難全面搞清，這實際上給地方為發展經濟打一些“擦邊球”提供了可能。但梳理所有既有規章后出臺的新文件相當于把原有規章系統理了一遍，也就堵死了“擦邊球”的可能。這便是自上而下改革難以推動的大困境。

鄧小平同志啟動農村改革時，除了自上而下的改革設計外，還非常重視自下而上的改革積極性，他敏銳地抓住了小崗村要求分田到戶的基層改革動力，提出了聯產承包責任制，使得農村的改革得以順利推進，從而在很短的時間內解決了中國的糧食問題。

現在全面深化改革也必須正確認識和理解“立法在先、依法改革”，其深刻的含義是，“立改革大法，依照根本大法堅決推進改革”。十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，經2015年人代會通過成為法律性文件，其地位高于一般法律法規，在創新碰到一些不適應改革的法律法規條款時，應當以21世紀初期改革大法的要求為準。改革與現有法規的邏輯關系為：立改革行動大法在先，以此根本大法為依據堅定和堅決推進改革，先行先試、總結經驗、汲取教訓、逐步推廣，并以實踐運行的結果，而立體制框架和行為規定等成型法1。

旅游用地改革具有探索性質，顯然應采取先行先試、總結經驗、汲取教訓、逐步推廣。

三、全域旅游是落實旅游業引領全面深化改革的重要載體

全域旅游是指在一定區域內，以旅游業為優勢產業，通過對區域內經濟社會資源，尤其是旅游資源、相關產業、生態環境、公共服務、體制機制、政策法規、文明素質等進行全方位、系統化的優化提升，實現區域資源有機整合、產業融合發展、社會共建共享，以旅游業帶動和促進經濟社會協調發展的一種新的區域協調發展理念和模式。

從上述全域旅游的定義可以看出，全域旅游是對那些以旅游業為優勢產業的地區（注意不是任何地區），重新整合政府管理市場的各種資源和手段，圍繞旅游業這個優勢產業，重新整合政府的職能和運作方式，最終形成以旅游業為核心，帶動和促進經濟社會協調發展的一種新的區域協調發展理念和模式。全域旅游類似一個“蝶化”的過程，通過旅游業這個優勢產業，重新整合政府各種職能，達到旅游業全面發展和引領社會經濟全面深化改革的目的。顯然，全域旅游是一種新的發展理念和模式，是打破原有體制機制和一切不符合“市場在資源分配中發揮決定性作用”的方面，打造全新的服務型政府的管理模式。

當前全面深化改革的背景是要打破僵死的管理體制，這就必須從政府管理一端進行改革。為解決“管死”的問題，1978年，改革開放總設計師鄧小平抓住最底層的小崗村農民要求分田到戶的基層動力，順利地推行了聯產承包責任制；而今在全面深化改革年代，要打破僵死的管理體制，也必須發揮基層的改革動力。中國的行政管理體制最基層就是縣，因此全域旅游的重點在縣域。也就是要從縣域這個行政管理的最基層入手，采取先行示范區的方式，讓以旅游業為優勢產業的縣域在各方面先行先試，為全面深化改革探路。

四、旅游用地改革是推進全域旅游縱深發展的關鍵

旅游用地改革既然采取自上而下的改革難度很大，因此另辟蹊徑發揮自下而上的積極性，先行先試，總結經驗教訓，逐步推廣就成為重要的改革途徑。然而，用地改革又是一個非常敏感的改革地帶，做不好很容易產生負面影響。因此，選擇部分有條件的地區先行先試，就成為旅游用地改革最為重要的改革路徑。

從全域旅游的定義和工作重點我們可以看出，全域旅游核心是要打破現有不合理的體制機制、法規文件的桎梏，為旅游業這個新興產業開創一個新的發展空間。全域旅游的更重要意義在于，如果全域旅游能夠在以旅游業為優勢產業的地區，打破現有不合理的體制機制和法規文件的限制，建立起一種全新的“市場在資源分配中發揮決定性作用”的新的體制機制，那么，以其他產業為優勢產業的地區就可以效仿旅游業的做法，以優勢產業為核心建立起一套相似的體制機制和管理辦法，這樣以旅游業為突破口帶動全面深化改革就落到了實處。

因此，在全域旅游示范區進行旅游用地改革試點是再合適不過的選擇了。只有在全域旅游這個探索全面深化改革的體系中，旅游用地方面的深化改革才能真正做到先行先試，否則按文件改革必然走進死胡同；而從全域旅游自身發展的需要角度看，在全域旅游示范區，只有把旅游用地作為重點探索的方面，全域旅游才不會落空。

總之，中國全面深化改革重點是改革政府對經濟的管理方式，也就是要從僵化的管理方式，轉變到符合市場經濟發展的管理方式。從這個意義上看，我們可以清晰地看出十八屆三中全會后我國 的一條深化改革線路：全面深化改革，讓市場在資源分配中發揮決定性作用是十八屆三中全會的主線，重要文件是《關于全面深化改革若干重大問題的決定》；旅游業在全面深化改革中可以且應該發揮核心作用，重要文件是《國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見》（31號文件）；在旅游業中具體落實31號文件精神，其重要舉措就是全域旅游，全域旅游也成為打通自上而下的改革和自下而上的改革基層動力的關鍵，而推進全域旅游的重中之重就是旅游用地的改革。因此，在全域旅游示范區進行旅游用地改革先行先試是具有戰略意義的重大嘗試。

（作者系該室主任，研究員；收稿日期：2017-04-16）

桂林旅游產業用地改革試點的探索與實踐

林業江

（桂林旅游學院，廣西 桂林 541006）

Doi： 10.3969/j.issn.1002-5006.2017.07.003

旅游產業用地政策是推動旅游業健康快速發展、促進旅游消費快速增長、培育發展新動力的重要基礎和保障。在國土資源部、國家旅游局及廣西自治區的支持指導下，桂林市搶抓政策機遇，主動匯報對接，建立聯絡協調機制，開展了一系列卓有成效的旅游產業用地改革試點探索與實踐，為實施全域旅游，建設桂林國際旅游勝地奠定了堅實的基礎。下面就筆者任桂林市旅游發展委員會主任期間的工作實踐作簡要概述。

一、搶抓機遇，科學謀劃，創新方法，大膽探索

桂林旅游產業用地改革試點工作，是在國家支持桂林建設國際旅游勝地的大背景下推進實施的。2009年12月，《國務院關于進一步促進廣西經濟社會發展的若干意見》發布，明確提出桂林市要充分發揮旅游資源優勢，建設桂林國家旅游綜合改革試驗區，將桂林打造成為國際旅游勝地。2012年11月1日，經國務院同意，國家發展改革委批復了《桂林國際旅游勝地建設發展規劃綱要（2012—2020年）》（以下簡稱《規劃綱要》），標志著桂林市的旅游發展上升為國家戰略。2012年3月，國土資源部下發了《關于推進旅游用地改革試點有關工作的通知》，將桂林確定為旅游產業用地改革試點城市之一。2013年6月18日，國土資源部正式批復《桂林旅游產業用地改革試點總體方案》（以下簡稱《總體方案》）。這是《桂林國際旅游勝地建設發展規劃綱要》獲批后，國家部委出臺的第一個配套性政策。

（一）全面調查旅游用地現狀

《總體方案》獲批后，桂林市立即組織對全市旅游用地現狀進行調查，查清了全市旅游建設用地一般只占景區用地的8%～10%左右，大部分為未改變用途的景觀用地，這為制定分類管理政策打下了基礎。

（二）制定出臺改革試點政策

桂林市以規劃管控制度、旅游產業用地分類管理、農民利用集體土地參與旅游開發和分享收益、落實節約優先戰略促進旅游產業轉型升級、旅游產業用地改革試點保障等核心內容。精心組織起草并經自治區同意，由市人民政府印發了《桂林旅游產業用地改革試點若干政策（試行）》（簡稱“31條”）。為建立符合桂林旅游產業發展特點和要求的科學化、差別化、精細化、生態化的土地利用和管理制度奠定了政策基礎，標志著桂林旅游產業用地改革進入政策實施階段。

（三）不斷創新出臺配套政策

1. 創新編制“多規合一”規劃。全方位落實規劃管控，桂林市旅游發展委員會聯合市國土局組織全市11縣6區，編制了《桂林市重點旅游片區發展規劃（2014—2020年）》（以下簡稱《重點旅游片區規劃》）。將土地利用總體規劃、城鎮總體規劃、漓江風景名勝區保護規劃和旅游總體規劃等進行融合，明確重點旅游片區范圍、發展方向、用地規模與布局等，規劃范圍包括桂林市全域。規劃堅持“先行先試，創新發展；因地制宜，特色發展；統籌規劃，協調發展；生態優先，和諧發展”4項原則，提出實施“創新引領、產業融合、大項目帶動、國際化發展”4大發展戰略，構建“一核兩極三帶四組團”的旅游發展空間結構，打造世界一流的山水觀光休閑度假旅游目的地。

2. 制定重大旅游建設項目清單。依據《規劃綱要》，桂林市發展改革委牽頭組織擬定了《2014—2018年統籌推進重大旅游建設項目清單》（下簡稱《項目清單》），將一批有影響力，經濟效益、社會效益、民生效益明顯的旅游項目納入《項目清單》。納入《項目清單》的項目與《重點旅游片區規劃》銜接，對于列入項目清單的旅游重點項目給予優先用地支持。

3. 完善旅游產業用地改革試點相關配套政策。根據“31條”政策，制定實施了《桂林市旅游項目用地供應管理暫行辦法》《桂林市農村集體土地使用權開發旅游流轉暫行辦法》等5個配套政策，實現從旅游項目用地規劃、指標分配、報批、供地、土地流轉等5個方面對旅游項目投資進行政策支持，簡化相關程序，提高旅游項目業主的投資積極性。

4. 探索低效用地再開發利用政策。頒布實施了《桂林市城鎮低效用地再開發利用暫行辦法》等配套政策，從5個方面鼓勵土地權利人和社會資本自主、參與開發。

二、落實政策、建立標準、科學管理、服務發展

（一）建構旅游用地分類體系，實現旅游用地科學管理

針對相關法律法規并未明確定義旅游用地的具體內容，在全市旅游產業用地現狀調查與需求分析的基礎上，結合相關法規和國家標準及廣西旅游用地分類標準，將旅游用地劃分為建設用地、非建設用地，分設旅游設施用地、旅游地產用地與旅游景觀和生態用地。同時，制定旅游用地分類體系與城市規劃分類體系銜接表，為旅游用地的出讓提供依據，推動旅游項目順利落地。

（二）編制旅游用地基準地價，創新旅游用地價格標準

從旅游項目投資期長、回報慢的實際出發，創造性地開展旅游用地基準地價編制工作，力求提高旅游項目的投資積極性。旅游用地基準地價體系將桂林市劃分為中心城區、臨桂區及各縣不同等級。同時，在旅游用地分類體系的基礎上，對各類用地進行具體的細分評估，最后形成細分用途的旅游用地基準地價，對旅游項目的落戶、旅游用地的出讓和開發起到積極的推動作用。

（三）創新落實供地政策，促進旅游產業轉型升級

旅游產業用地改革試點政策紅利的釋放，為桂林國際旅游勝地建設，推進桂林全域旅游發展注入了強勁動力。全市一批旅游產業用地項目運用“31條”在規劃管控、差別化用地、保障農民權益等方面取得了顯著效果。試點政策的實施保障了桂林文化旅游城、蘆笛桃花灣生態休閑旅游項目落地。文化旅游城項目采取掛牌方式出讓旅游設施用地，配套出讓旅游地產用地，填補了我國旅游用地差別化供地的空白；而蘆笛桃花灣生態休閑旅游項目是在全國范圍內率先出讓國有農用地用于旅游開發，開創了國有農用地出讓的先進范例。羅山湖體育旅游休閑、逍遙湖旅游休閑等項目通過差別化用地，解決了建設用地指標緊缺的問題；漓江東岸百里生態長廊示范帶綠道運用用地分類政策解決建設問題。試點政策實施以來，全市共引進旅游產業用地項目160個。旅游產業用地改革試點工作得到了國土資源部、國家旅游局的高度關注支持，尤其是用地基準地價和用地分類體系等得到高度評價。

（四）探索多種農民集體土地利用方式，促進旅游扶貧致富

制定了《桂林市農村集體土地使用權開發旅游流轉暫行辦法》，保證了農民“不失地、不失業、不失居”，提高農民收入、拓寬就業途徑的同時還有效地保護和改善了當地的生態環境，總結得出自主經營、門票分成合作、林權流轉合作、股份制合作、土地租賃合作等農民利用集體土地參與旅游開發和分享收益的模式。陽朔、靈川等縣涌現出一批農民集體土地參與旅游開發的實例，切實為農民增收打下基礎，充分調動了農民利用集體土地參與旅游項目開發的積極性。

（五）改革成果得到國家和自治區層面認可和推廣

2015年年底，國土資源部、住房和城鄉建設部、國家旅游局《關于支持旅游業發展用地政策的意見》中就吸納了桂林改革試點中旅游用地分類管理、農村集體參與旅游開發等方面的經驗做法。因在桂林的成功實踐，廣西自治區政府已同意將“31條”在全區20多個特色旅游名縣和創建縣中推廣運用，為全區旅游產業轉型升級和全域旅游發展起到極大促進作用。

（作者系該院黨委副書記、高級經濟師，曾任桂林市旅游發展委員會主任；收稿日期：2017-04-16）

基于城鄉社會交換的第二住宅制度與鄉村旅游發展

吳必虎1，2

（1. 北京大學城市與環境學院，北京 100871；2. 北京大學旅游研究與規劃中心， 北京 100871）

Doi： 10.3969/j.issn.1002-5006.2017.07.004

一、中國人口社會結構的變化（三產化）

從1949年中華人民共和國成立以來的歷史來看，在1978年改革開放以后，特別是在21世紀初以來，城鎮人口有一個比較大的增長。現階段住在城里的人已經超過一半的比重了。根據國家的發展計劃，所在的地級市城鎮化水平成為了地方政府官員考核的政績指標之一。因此，我們會觀察到有很多農民是被“趕到”鎮里的感覺。中央文件是農民自愿進城，而實際上是村里的房子破了以后不讓重建了，倒了以后不能再建，只能被迫進城。

中國人口的社會結構變化以后，計劃生育政策、耕地制度等老制度紛紛出現了與新的社會發展不適應的情況，不能適應人口結構的轉化。因為過去是以一產二產為主，現在是以三產為主，2013年第三產業占全國GDP比例已經超過50%。未來還要繼續增長。根據專家預測，中國住在城市里的人要超過70%，第三產業的GDP也要到60%～70%左右。國家的政策是18億畝耕地紅線不能動，基本農田不能動，農民要有地，進城以后萬一城里干不下去還要回農村去，有利于社會穩定。可是根據研究，英國工業革命以后全世界進城的人很少再有大批回鄉的出現，城鎮化是不可逆的。因為城鎮化從經濟學來講是效率最高的，農村是效率比較低的。城市內部工作機會、創業機會更多，農村沒有創業機會，只有種地。而在現代農業科技很發達的情況下，吃飽已經不是問題了，現在耕地不用那么多畝數，因為有設施農業，有許多轉基因技術等，雖然轉基因大家褒貶不一，但是總的來說不會再出現饑荒。所以，還把整個國家綁在耕地的政策上是非常落后的一種想法。而當下的情況是城鎮化以后農民一般不會再回農村去，一定要把農民“綁”在土地上，硬讓他留在幾畝耕地上，違背了科學規律，也剝奪了農民的發展權利。根據《憲法》，土地是集體所有，以村為單位的所有制，根據《物權法》，所有權、用益物權和抵押物權都是村里農民的，農民把村里的一部分耕地或宅基地拿去賣、去抵押貸款，從事農業之外的第三產業開發，應該是沒有問題的。但是實際上農民是不可以去賣和去抵押的，所以是政府規章制度違憲，是落后的做法。

我們常常遇到的窘況和困境是，要改革就會違法，違背各種落后、不科學的法?？墒?，怎么違法是有講究的，所以國家有了先行先試的策略。什么叫試點？100個單位有兩個單位叫試點，20個單位也是試點，80%都試點不就行了？所以從邏輯上來講這是沒有問題的。人口結構在經濟、社會層面發生改變以后，一些法律和制度也必須梳理。整個社會發展變化，中產階級崛起，意味著消費需求變化。過去沒有中產階級，大家都是農民出身。中產階級起來以后不以種地為核心了，而國家舊有的各種制度全是以“種地”為核心。

中央文件一直很明確，2015、2016、2017三年的一號文件都說要一、二、三產融合發展，可是農業部還在講“農地農業用”，還是原來的套路。人進城，三產化，中產階級的需求，中國經濟下行要靠服務業拉動，而不是還靠農業拉動。前幾年，好幾個部委說不能修高爾夫球場，這個政策非常落后。日本人地矛盾比中國緊張多了，耕地更緊缺，但日本有2000多個高爾夫球場，中國那么多人口，有身份證的高爾夫球場只有200多個，遠遠不能滿足已經大量出現的中產階級的需要，也不符合社會結構變化的情況。

計劃生育政策也很落后，雖然放寬二胎，然而大家并不想生，中國人不像過去計劃生育既得利益者說的人口會到18億，所以要有18億畝耕地。前兩天國務院人口發展規劃說了中國最高的人口到14.5億。那為何政策放開以后不生了？那是很多社會因素決定的，不是生理因素決定的。所以中產階級到一定數量以后，人口壓力不會繼續增長，而需求的是服務業的發展。所以說，人口的巨大變化必須引起所有制度的改變。

二、中國人口空間結構的變化（沿海化）

從統計數據可知，中國一些人均收入高的省市，北京、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、遼寧，這些沿海省份都有錢（只有北京不是沿海省市），唯一不富的沿海省份就是河北，因為北京的虹吸能力太強了，把河北拖累了，不過好消息是，現在有雄安新區了。總的來說，全世界的城鎮化特點都是人口向沿海地區轉移，這被歐洲國家證明，被美國證明，只要是內陸和海兼具的國家，都有人口向沿海轉移的趨勢。但是我們的土地制度是怎么規定的呢？《土地管理法》要求每個省份都必須保持80%的基本農田不能動，我想這個法律規定違反地理科學規律。地理學家有責任向中央反應，人口城鎮化規律是向沿海高度集中的，如果說70%的人集中沿海，在某些沿海城市要搞基本農田干什么？所以說不能一刀切搞基本農田保護。

由于人口結構三產化、空間結構沿?；灾袊麄€經濟發展現在萎靡不前。因為中國已經進入過剩經濟時代，但我們的基本制度仍然停留在短缺經濟時代。現在我們工業過剩，建設過剩，農業過剩。很多人聽說農業過剩可能大吃一驚，或者不以為然。中國農業的基本國策長期以來堅守的是耕地農業模式，法律規定田地只能用來種糧食，挖個坑養魚、種糧食的地改種果樹或經濟林、種草養牛放羊，如果未經政府批準都算違法，可能要吃官司。實際上我們的食物結構早已改變，耕地農業應該逐步要轉向為草地農業，因為我們的食品結構變了。觀察一下不難發現，在外用餐餐桌上一定是以吃菜為主，大多數人就餐不吃主食，或者說主食的消費量逐步顯著減少，但是我們的法規制度呢？仍然是要強制性以種糧食為主，其實應該多養牲口、多養魚、多種菜。那么，中國的糧食真的安全了嗎？至少在數量上是安全的。中國糧食市場存在“四高”確是有目共睹：高產量、高倉儲、高價格、高進口。自己市場的糧食都吃不完為什么還要大量進口？一是價格在國際市場上沒有競爭力，二是結構失衡，太過強調糧食而忽視牧業?？傊?，我國已經出現過剩經濟，但是我們的制度還是停留在短缺經濟那一套。所以人口結構的轉型，無論是社會轉型，還是空間轉移，都是一個非常明顯的趨勢，這跟政治沒有什么關系，是社會發展的基本要求。在糧食安全根本不存在問題的情況下，沿海地區放寬基本農田保護的限制，增加住宅用地的供給而大規模降低房價，事關中國發展動力、國際競爭力和國民生活質量與幸福指數，不可掉以輕心，必須立即響應。

三、城鄉社會交換

城鄉社會交換問題也與中國的人口發展背景密切相關。國務院最近發布人口規劃，預測中國人口增長極值最多不超過14.5億，不會像以前說的達到18億，18億畝農田的根據也就失去支撐。而且基于遙感RS技術監測統計，中國可耕地實際上不止18億畝。中國人口近期還出現三個拐點，這也是需要政策做出重點響應的問題。2013年是勞動力人口的拐點，勞動力總量不會再增加，再往后勞動力會短缺的；2014年是人口流動拐點，大量離開家鄉到外打工的人會停止，這個拐點說明就地城鎮化的現象，就地城鎮化要搞旅游；到2025年是總人口拐點，中國人口不會再增加了。那么現在這幾年，10年左右，如果不把整個落后的法律制度改變，中國就會被世界甩到后面去。所以這種情況下我們提出兩個交換，城鄉社會交換和區域社會交換。

筆者覺得社會交換理論可以用于中國改革開放的理論指導。第一是城鄉社會交換，進城的人70%在城里面，30%在鄉下，農村宅基地也好，耕地也好，可以和城里互相交換，交換才能流動，所以城市人口和農村人口土地可以交換，城里人編的故事、游戲可以和農村交換，城鄉交換。比如說“農地農業用”就是落后觀念，缺乏科學依據，所以產業制度要改革。中央已經提出要改革了，但是到了部委這一級，到了地級市和縣政府這一級就有阻礙，為什么阻礙？就涉及各個行政主管部門的切身利益。所有的地都要跟國土資源部批，所有項目要到發改委批，既得利益越多，權力越大，尋租空間也會越大。如果農地不局限于農業用了，農業部的利益空間就會縮??；如果農村宅基地可以進入市場與城市居民自由交易了，住建部和國土部的權威和尋租空間就會縮小。所以要實現城鄉社會交換，肯定會遇到層層阻力，當然其阻擋的理由肯定不是利益受抑制，而會以保障國家糧食安全、保持社會穩定等高大上的理由。例如，中央要求農村一、二、三產融合發展，農業部為什么還要強調“農地農業用”呢？這就是改革的困難所在。

現在農村的居住用地不得流通，政府可以隨時征用，這是雙重壓迫，所以解放農民的辦法是讓農民自由選擇，你愿意進城就進城，愿意把地賣掉就賣掉。因為前面說過國際經驗已經證明，城鎮化后的農民進城了，如果有教育和醫療的社會保障體系，很難再返回鄉下去。什么樣的人、什么時候會回鄉下去？古代的文人墨客、高官大臣退休致仕后，如宋代蘇軾蘇轍、清朝翁同龢，他們“退休”后都是回到自己的故里。當今城市中一批中產階級，例如一些學者退休以后可能會回到自己的老家買塊地，好好寫本書，而不是在大城市忍受“城市病”?？墒?，現在的制度就是讓我們所有人不愿意離開北京，因為這里有很好的醫療資源。

應該說全世界的工業化城鎮化過程、科學發展歷史都證明讓農民的土地用市場調節是最有效的辦法，而且也是保護農民利益的辦法。農民宅基地不愿意賣可以入股，有很多辦法參與交易過程。而且農地應該是由市場支配效率最高，由國土資源部支配效率最低。桂林市曾做過旅游用地試點，桂林是中國少數的風景旅游城市，但其他旅游城市就沒有這種發展機會，很遺憾桂林的試點并沒有全國推廣。

現在出現鄉村空心化、對村落拆舊建新，應該這么說，農村宅基地禁止入市不符合農民的利益，不符合農村的利益。另外，農村宅基地要拆舊建新這是非常破壞傳統景觀的，農村可以在旁邊建新房子的同時，保留舊房子出讓給城市居民作為第二住宅。目前，對農民的限制還停留在平均主義上。城市居民對住宅面積是有自由選擇權的，但農民卻沒有這種自由，一戶一宅，每宅均等。每家宅基地大小一模一樣，雖然可以村內交易，但需要把宅基地賣給“隔壁老王”，而且必須搬家進城，村里不會再分給你新的宅基地，或者說“隔壁老王”如果買了你的宅基地他就要退回原來的宅基地（一戶一宅）。這樣不會出現世界遺產，西遞宏村、喬家大院都產生于宅基地自由買賣。所以要允許買賣，買多少錢的，根據土地價格來定，上海郊區就貴一點，青海農村就便宜一點。從城鄉交換角度來說，農村的宅基地空置是非常大的浪費，如果法律允許城市居民可以到農村購買農民宅基地，或者投資農村，那么農民發展的第一桶金就有著落了。假如宅基地可以賣100萬，拿100萬到城里打工就可以不用從掃大街開始。如果農民宅基地可以作為城市居民的第二住宅使用的話就實現了雙贏甚至多贏，因為農民得到了賣地收入以后就可以進城創業，所以這樣是符合需求的。這是第一個交換，城鄉的社會交換。

四、區域社會交換

第二類社會交換可以叫做區域的社會交換。不同地區之間的土地可以實現最高效率的利益交換式配置。山東、陜西和山西可以交換，不用像現在的土地管理法，以每個省為單位，保證80%的基本農田不能動，違反地理科學規律。拿浙江為例，二三十年前為了發展鄉鎮企業，當時迫于土地管理制度，把基本農田劃到山上，縣城附近土地用來發展工業。后來這樣做也滿足不了法律的規定，浙江省只好自發跟黑龍江省做生意，你賣土地指標給我，為什么浙江一定要80%的土地必須種糧食以實現糧食自給呢？我最近在讀日本女作家鹽野七生寫的《羅馬人的故事》，政府給羅馬公民免費提供面包，而生產面包的小麥主產地是皇帝直屬統治區埃及。兩千年前的古羅馬都可以做到區域生產分工，而現在已經是2017年了，難道還需要每個省自己保證自己的糧食么？按照經濟地理學規律，人口流動往哪里，哪里就要充分供給土地，現在房價高不是房子貴，是地價高，所以沿海地區要充分供地把房價降下來，實現“房子是用來住的不是用來炒的”。人口向沿海移，沿海就要大量提供建設用地。山東“移民”到江蘇去了，江蘇就不要限制建設用地。所以從中國現在來看，人口的流出和流入都是有統計的。糧食產量不是重點，質量才是重點，農業政策必須調整了，要放棄18億畝耕地紅線的偽科學。最近，國務院發了一個建立糧食生產功能區和重要糧食生產保護區的指導意見，提出10.58億畝兩區地制度，不再是18億畝了，這個就是積極的改革信號。土地不應繼續成為制約生活質量的“緊箍咒”，每個省可以是80%基本農田，也可以是60%，或者是50%，具體的百分比應該根據經濟規律來定，而不是由某個部委來定。

綜上，基于城鄉社會交換的第二住宅制度與鄉村旅游是社會交換的結果，我們的人口結構、社會結構、空間結構導致城鄉交換和區域交換的需求，一系列政策就圍繞它去改革，符合客觀規律的政策才會發展和進步。

（作者系該院教授，中心主任；收稿日期：2017-04-16）

生態旅游區旅游用地碎片化及其整合

劉家明

（中國科學院地理科學與資源研究所，北京 100101）

Doi： 10.3969/j.issn.1002-5006.2017.07.005

在全世界的旅游發展實踐中，一條成功的經驗就是集中旅游建設用地于一個地塊上，使旅游服務業集群分布在這個地塊上。美國旅游規劃大師Gunn在總結美國國家公園旅游發展經驗后，提出在國家公園大門外邊建立旅游服務社區，一般是旅游城鎮，以國家公園外面的土地高強度利用去保障國家公園內部土地的低強度利用，從而保護國家公園內部生態環境免受過度干擾。我國國家重點風景名勝區也堅決杜絕在里面建樓堂館所，將旅游服務設施集中規劃建設在風景名勝區附近的旅游城鎮中。歐洲在環地中海沿岸進行旅游開發過程中，得出一條重要的開發原則，就是堅決避免線帶狀的開發，要將旅游開發建設集中在少數旅游節點上。在城市規劃中，也越來越反對分散蔓延式的城市發展，越來越強調組團式集中發展。但在全國很多生態旅游區的發展過程中，存在著大量旅游用地碎片化的開發方式，造成旅游發展低效重復、旅游者利益受損、旅游生態空間破碎等多種問題，當務之急是要引起政府部門高度重視，亟待從規劃源頭上杜絕此類現象一而再再而三的發生。已經造成碎片化開發的生態旅游區，要痛下決心科學選址，以特色旅游小鎮形式，整合碎片化的旅游服務建設用地，以保障生態旅游區的可持續發展以及對市場的可持續吸引力。

生態旅游區是指四至邊界清晰，管理機構明確，以良好的自然生態環境、特色地質地貌、珍稀動植物與原生態文化為主要吸引物的旅游區，一般區位較為偏僻，經濟基礎較為落后，有村鎮社區分布其間。一些生態旅游區具有濃郁的民族風情文化或是濃郁的民俗文化，如特色服飾、特色建筑、特色飲食、原生態音樂、婚喪習俗等。大山、大川、大湖、大森林、大草原、大沙漠一般是生態旅游區的本底背景，如大武陵山、十萬大山、太行山、呂梁山、秦嶺、大興安嶺、青海湖、鄱陽湖、牙克石大森林、錫林郭勒大草原、庫布齊沙漠等都是生態旅游區的重要腹地，一些生態旅游區與國家級自然保護區、國家風景名勝區、國家森林公園等相伴而生。生態旅游區在尺度上從幾十平方千米到成千上萬平方千米不等，其旅游開發管理機構——生態旅游區管委會，擔負生態旅游區范圍內的旅游發展和社會經濟管理工作，一般借鑒經濟技術開發區的管理模式，在行政等級上由正科、副處、正處、副廳到正廳不等，為省、市、縣的派出機構。在城市化快速發展和人均可支配收入迅速增長的今天，城市居民逃離城市森林、逃離城市擁堵、逃離城市霧霾、追求回歸生態、追求回歸自然、追求心靈放松的生態旅游已經成為熱潮。生態旅游區利用自身的生態優勢，可以開發出生態觀光、生態休閑、生態度假、養生養老、體育運動、生態健身、民宿客棧等多元化的旅游產品，在交通通達性、生活宜人性和核心吸引物開發建設具備一定基礎后，成為都市居民熱捧的旅游目的地，成為落后地區發展社會經濟的核心驅動力?？梢哉f，生態旅游區多數成為其所在地社會經濟發展和脫貧致富的重要依托。因此，不能讓生態旅游區因碎片化的錯誤開發方式使生態旅游區的旅游吸引力曇花一現，著力保持生態旅游區的可持續發展就是功在當代、利在千秋的大事。

生態旅游區在旅游開發時，如果基礎設施集中在一個地塊上（假設為A地塊），要比分散布局在多個地塊上（假設為A、B、C、D、E五個地塊）節省很多錢。如果服務設施集中在一個A地塊上，能夠產生旅游服務產業集群效應，能夠產生旅游者社會交流效應。如果服務設施分散布局A、B、C、D、E五個地塊上，就容易產生一個個飛地式孤島，就容易產生低水平重復，就容易形成惡性競爭。那么，為什么現實中很多生態旅游區依然采用旅游建設用地碎片化的旅游開發方式呢？生態旅游區所在地一般經濟條件較差，政府不具備統一規劃、統一開發、統一管理和統一運營的能力，地方缺乏必要的啟動資金，難以完成道路交通、給水、排水、供電、供氣等旅游基礎設施配套，不得不依靠引進外來資本進行開發建設旅游項目，由各旅游開發商進行各自的旅游基礎設施配套建設。旅游開發商都想封閉建立自己的“獨立王國”，在沒有規劃剛性約束的情況下就形成碎片化的結局。生態旅游區管委會為了快速啟動旅游開發，會盡最大努力進行旅游項目招商，或采用招拍掛的方式引進外來資本開發運營旅游項目。在實踐中，生態旅游區的規劃彈性很大，剛性約束很小，項目開發往往存在被資本牽著鼻子走，生態旅游區管委會被迫給予旅游開發商很大程度的規劃設計自主權，旅游開發商各自選擇優勢旅游資源區畫地為牢，開發自己認為具有市場前景、投資回報率高、投資回收期快、或者具有很好土地增值前景的旅游項目，使得旅游服務設施分散布局在A、B、C、D、E五個地塊上或更多的地塊上，形成旅游用地碎片化開發現象嚴重，旅游供給零散，旅游服務品質因分散得不到保障，破壞生態環境問題嚴重。生態旅游區還經常遇到打著旅游幌子的地產項目，像一群公牛沖進瓷器店，造成原生態的支離破碎，讓人痛心疾首。同一個生態旅游區，因為自然地理環境具有相似的特點，旅游開發商之間經常會開發旅游市場認可的同類型旅游項目，出現近距離低水平重復、惡性競爭的局面。比如山西壺關太行山大峽谷生態旅游區，初期開發時拍給多個開發商分段分區開發，懸崖瀑布景觀對旅游市場有號召力，每個開發商都在自己地盤上泵壓提水營建瀑布景觀，屬于典型的低水平重復建設。再如，山西省交城縣龐泉溝生態旅游區，因一家公司在2011年開發漂流項目獲得成功，隨后五六家旅游公司都去開發漂流項目，造成低水平重復浪費，還造成河溪上到處攔壩截水，破壞河流自然生態景觀和周圍自然環境。

馬洋溪生態旅游區就是旅游用地碎片化的一個典型。馬洋溪生態旅游區位于福建省漳州市長泰縣，也是廈門市北部屏障的山區，秀美的馬洋溪穿過生態旅游區。2004年由漳州市人民政府批準成立馬洋溪生態旅游區，規劃總面積138平方千米，其中旅游中心區23平方千米，實行“以區帶村”管理體制。馬洋溪生態旅游區由長泰縣城附近的十里、旺亭、后坊、山重4個行政村組成，總人口1.2萬人。馬洋溪生態旅游區內旅游資源密集、類型多樣，現有長泰馬洋溪漂流、天柱山國家森林公園、泛華生態博覽園、福建省鄉村旅游示范點——千年古山重、格林美提子觀光園等一批生態旅游品牌項目，先后舉辦過多次體育賽事和節事慶典活動，成為廈漳泉等周邊城市休閑旅游、投資興業的熱點區域。目前，全區有20余家內外資企業開發多個旅游項目，各自獨立為戰，造成典型的旅游建設用地碎片化的一種格局。馬洋溪已落地項目投資主體、占地面積、建筑面積及項目內容如下： 中冶置業在十里村投資的海西國際項目，占地面積1500公頃，建筑面積80公頃，項目內容包括體育公園、山地公園和溫泉度假村；金洪邦在十里村投資的天銅山綜合度假區項目，占地面積800公頃，建筑面積100公頃，項目內容包括體育公園酒店、溫泉度假村、山地養生住宅、濕地景觀；泛華集團在十里村投資的發現之旅生態博物館項目，占地面積233.3公頃，建筑面積40公頃，項目內容包括生態博覽園、溫泉酒店、天成山旅游區；南谷房地產集團在十里村投資的原山主人項目，占地面積130公頃，建筑面積8.86公頃，項目內容包括商業會所、生態住宅；樂統房地產公司在山重村投資的十里藍山項目，占地面積320公頃，建筑面積20公頃，項目內容包括黃金生態旅游帶、馬術俱樂部和休閑度假區；閩臺文化產業集團在十里村投資的中華漢文苑項目，占地面積133.3公頃，建筑面積12公頃，項目內容包括古建筑群、歷代書法石刻書畫藝術博物館陶瓷釀酒造紙等文化展示與體驗、住宅；龍人古琴集團在后坊村投資龍人古琴文化村項目，占地面積120公頃，建筑面積30公頃，項目內容包括書院、大師紀念館、萬臺、音樂廳、藏書閣、制琴學坊、演藝學坊酒店山莊；中翎體育產業公司在后坊村投資的射擊射箭項目，占地面積192公頃，建筑面積40公頃，項目內容包括比賽訓練配套服務與住宅區；天頤置業在十里村投資的天頤桃源項目，占地面積16.740公頃，建筑面積9.2公頃，項目內容包括酒店公寓、山居、濱水住宅。馬洋溪生態旅游區以旅游開發商開發的旅游項目為主導，造成公共商業用地明顯碎片化，難以形成集聚效應。從大型景區型旅游目的地來看，馬洋溪生態旅游區必須具有一個綜合性旅游服務接待基地，最好是用特色旅游小鎮來統領生態旅游區的綜合服務功能、交通集散功能、信息中心功能和服務設施集群功能，才能為旅游者提供優質旅游服務產品。應該以新型旅游城鎮化來構建“一個旅游城鎮服務中心”，以服務整合馬洋溪生態旅游區，才能解決目前這種碎片化不持續的局面。

結論是，生態旅游區管委會必須嚴格制定生態旅游區總體規劃，并嚴格執行生態旅游區的總體規劃，加強規劃的剛性管理，杜絕規劃的彈性更改，堅決杜絕規劃跟著開發商的項目任意更改現象。在生態旅游區總體規劃中，明確確立以特色旅游小鎮為綜合服務中心，讓旅游項目在特色小鎮集聚集群，在小鎮之外要嚴格限制旅游服務設施的隨意建設。打造生態旅游區的綜合服務小鎮是解決生態旅游區旅游用地碎片化的有效手段，以特色旅游小鎮綜合集成生態旅游區的絕大多數旅游服務設施和公共服務設施，以特色旅游小鎮的建設用地集中劃片來保護生態旅游區的生態環境，讓生態旅游區實現看得見山、望得見水，記得住鄉愁，優化區隔生態、生產和生活三生空間，避免將生態旅游區到處搞的城不是城、鄉不是鄉、生態破碎化、旅游建設用地碎片化、旅游服務碎片化重復化，阻隔游客彼此之間的互動交流。理想的旅游綜合服務小鎮是以藝術畫廊、藝術展覽館、咖啡吧、書吧為小鎮主導旅游吸引物，以特色主題酒店、特色餐飲為游客深度體驗場所，培育不同于日常生活的特色旅游生活方式，打造具有藝術美的主題特色旅游小鎮，讓小鎮成為游客深度體驗之地和社會交往活動中心，成為游客居游度假目的地。在生態旅游區特色旅游小鎮規劃建設時，一定要注意營造適宜旅游者步行閑逛的空間尺度需求，以旅游商業步行街的形式規劃建設，盡量規避實踐中常見雙向機動車道、不宜步行、難聚人氣的大馬路出現在生態旅游區的特色旅游小鎮中，規劃使特色小鎮的對外聯結機動車道繞著小鎮走。最后，期待我國所有生態旅游區不再出現旅游用地碎片化的格局，都依托特色旅游小鎮集群整合發展，讓每一個生態旅游區都能可持續發展，都能對旅游市場產生可持續旅游吸引力。

（作者系該所研究員；收稿日期：2017-04-16）

旅游用地八問

魏小安

（世界旅游城市聯合會，北京 100022）

Doi： 10.3969/j.issn.1002-5006.2017.07.006

道理道理，無道焉有理，我們現在是很多東西沒有道，但是理一大把，區別在于道是客觀規律，所以說我們研究這個問題，得先研究一下這個問題的客觀規律到底是什么。而現在的“理”基本上都是部門的，部門的“理”很簡單，就是國家利益部門化，部門利益個人化，基本上就是這么一個格局。但各個部門說的所有利益，嘴上都是國家利益，這樣就形成在這個問題上打架的格局，打來打去也打不清楚。

我們中國有一個基本國情，皇天后土，普天之下莫非王土，這個東西改不了，所有用地本質都變不了，但是我們又要努力來改變它。實際上這么多年變通的方式很多，這就是改革的智慧，改革的技巧。當年小平同志南巡講話，“要殺出一條血路來”，改革怎么用上戰爭語言了？而且完全是戰爭的描繪，小平同志之所以用這句話，他知道改革的難度有多大。進一步就要研究這個事“破與立”的關系，我們原來說是破在當頭，立在其中，這是毛主席的路徑?，F在講叫先立后破，立的事做不出來先琢磨破，往往失敗。改革勢必涉及“破與立”，應該形成新的路徑，新的路徑沒有別的，就是在違規的前提之下努力來違法，但是不違紀。違規、違法不違紀，立反而能立起來。既不違規，也不違法，免談改革，這是一個悖論，很自然的事情，但是要違紀就不行了。

旅游用地的問題確實很復雜，我歸納了八個問題，叫旅游用地八問：

第一問：什么是旅游用地？

研討會的題目很好，“旅游發展中的土地問題”。這個題目不是旅游用地，我覺得這個題目確實有學問，很簡單一個道理，如果我們強化旅游用地，這個事就說不清楚了，而且越來越說不清楚。旅游發展中的土地問題有兩個基本特征：第一是我們研究多少年旅游最根本的特點就是綜合性，所以旅游發展中的土地問題首先應該就是綜合性，包括方方面面。如果我們只探討旅游用地，就是所有的用地都是旅游用地，那么這樣探討沒有意義。第二就是外部性，這也是一個特點，外部性有區別，一類叫商業用地、建設用地，一類叫做公益用地、環境用地，就是其他的用地，或者是社會功能的用地。一個綜合性，一個外部性，綜合性要求我們分類，外部性要求我們定性。比如這一塊地叫環境用地，就不叫旅游用地，這一塊是景觀用地，也不叫旅游用地，旅游用地到底是什么？比如說建一個停車場算哪一類？政府建就是公益用地，開發商建就是包涵在商業用地之內，有公益性質的用地，就只能是靠這種方式來明確。如果我們在這個事上土地性質搞不明白，旅游用地就沒法說。

第二問：旅游用地用什么地？

第一類是環境用地，景觀用地，這是公益性的。這不是用地的概念，嚴格地說，這就是旅游發展的需要，沒有這樣的地，就做不了旅游。比如說林地算什么地？現在旅游離開林地能做嗎？這是一類，就是公益性的土地，旅游拿來利用。

第二類是經營權用地，比如100平方千米，給20年的經營權，這種情況別干，50年經營權可干。但只是這一片給了你經營權，弄了景區就可以收一點費，這里有土地可言嗎？沒有。

第三類是建設性用地，100平方千米的經營權，可能也就200畝的建設用地，最主要的還是土地手續，如果沒辦土地手續還不行?；镜囊幝删褪沁@么一個規律，整一個40平方千米、50平方千米，大概批你二三百畝地算不錯了，要有100平方千米，批五六百畝地就非常難了，而且這600畝地分10年給你批下來，因為有土地指標。

第三問：旅游用地用多少地？

現在跑馬圈地，門都沒有了，弄個經營權問題不大。比如到東北林區，1000平方千米給你了，你來投資，什么叫給你？其實就是經營權。東北林地還有一條好處，就是樹不可以伐，但是可以搞小秋收。比如說我碰見一個林地的經營商，他就說，“我從來不怕在東北一年經營三個月，能掙到錢”，為什么？給了他10平方千米的林地，10平方千米的林地靠小秋收就能盈利，根本不琢磨旅游營地掙錢不掙錢。這就意味著在旅游用地和如何用地方面有很大的松動余地，有很多的松動環境。到底用多少地？比如說全國算一筆賬，旅游發展需要多少土地？2016年全國的旅游投資1.3萬億，2017年估計能達到1.5萬億，1.5萬億和土地有什么關系？全域旅游和土地又是什么關系？毫無疑問，全域旅游就意味著旅游用地的擴大化，海量投資就意味著需要更多的土地。大體上1億投資占地1平方千米，那我們1.5萬億的投資，今年就需要15000平方千米，這15000平方千米不對應960萬平方千米的國土，要對應我們的可用土地，這個比例是多少？我也不知道現在可用土地有多少，但是我知道這個比例不會太小。所以我們得算一算資金和土地的比例關系，這筆賬算一算，在用多少地上面，就可能有一個盤子。占多少地不重要，就像國家自然保護區一樣，自然保護區要占國土面積1.6%，現在要求要占到5%，5%都是自然保護區，這是占地的概念，我們說的是用地的概念，所以就必須把它細化。

第四問：誰的問題？什么問題？

站在不同角度上，問題就不一樣，比如說在政府的角度上，希望更多的有一點土地指標，這樣基本上有多少土地指標就有多少財政收入，所以政府希望爭取更多的土地，這是政府的問題。開發商希望能夠批更多的建設用地，這是開發商的問題。那么農民的問題呢？農民的問題是不失業、不失居、不失地這“三不失”，這“三不失”我們只能三中選一或者選二，比如農民不失業沒有問題，不失居也沒有問題，給你換一個地方，房子還有。但是不失地做不到，地都不失，開發商干嘛去？如果農民的土地可以入股，這也可以理解為一種不失地，但是本質上已經失了，因為土地的用途變了。所以，我們要把誰的問題搞清楚，要把什么問題搞清楚，我們可以拉一個問題單子，這個問題單子拉出來就知道了。有一些政府的問題不是問題，有一些是發展階段中的問題也不是問題，農民的問題才是根本問題，開發商的問題也是根本問題，如果不給開發商利益，他干嘛來了？這個利益很重要的是土地利益。全國這么多地方可以選，憑什么要選你這個地方？對于開發商來說，就是一個比較。而且這里還有一個開發建設的過程，這個過程之中各方都在變化。比如說剛開始的時候政府一定站在開發商的立場上，因為不站在開發商的立場上就招不來商，引不來資。但是在開發建設過程中農民回過味了，這里面有這么大的利益，農民開始不滿，農民一鬧事，政府就開始轉到農民那邊去，然后開發商就說政府說的不算，實際上不是政策亂變，是在這個過程中利益關系在變化。我們要把這些問題梳理出來搞明白，比如說國土資源部有他的問題，有他的視角，有他的關注點；國家旅游局有國家旅游局的問題，有他的關注點。部門之間的關注點碰在一起，一定讓大家亂了，但是一層一層地往下落實，甚至落實到縣政府關心什么，鄉政府關心什么，村委會關心什么，村支書、村長關心什么，老百姓關心什么，那些事想明白，我覺得這個事情就好梳理了，現在籠籠統統這么說顯然不行。

第五問：旅游用地有什么特點？

旅游用地彈性非常大，發展空間非常大，我們不需要整宗的土地。不能用工業化的思路來對應旅游開發，可以用工業化的做法來做旅游，集中力量辦大事，這是工業化的做法，但是思路不同，整宗土地就不需要。比如說稻田周圍一圈山，稻田里還有白鷺，非常美，開發商覺得中間這一片地非常好，我不這么看，我建議在周圍的山上做，讓大家還能看到這片稻田，還能看到白鷺在這兒飛來飛去。這片地不好用，越是基本農田，越是整宗土地對旅游來說越不合適。旅游最合適的是淺山丘陵，所以我們可以用山地，可以用坡地，可以用邊地，可以用灘地，甚至可以用崖地，挨著懸崖建個賓館，甚至可以做地上地，就是基本農田不動，把它架起來，下邊該種稻子種稻子，該種小麥種小麥，在農田上架起一個農莊來，農田和農莊只是高度的變化。我們古人有這個智慧，吊腳樓就是這么做的，古人做吊腳樓的方法，我們今天轉移到農地上行不行？不占用一分農地，做出一個農莊來，還做出一個有特色的農莊。這就是旅游的優勢，搞工業之類都不行，只有旅游可以這么干，從這個特點出發，這就意味著我們有很大的發展余地。可是如果還用工業化的思路來看這個事，這個事就不行，就干不了。

第六問：如何減少掛羊頭賣狗肉？

掛羊頭賣狗肉，實際上就是旅游和地產的關系。我從來不贊成旅游地產這個概念，因為旅游地產概念從理論上說是錯誤的，可以有休閑地產，不能有旅游地產。但是多年以來，旅游地產越折騰越熱鬧。這個事情就是怎么分類化、怎么差別化、怎么細分化，把這些分出來。很多地方政府現在也明白了，旅游地產可以做，先做旅游再做地產，旅游要做不出來，地產別做了。一開始是看著旅游開工了，就可以動地產了，但是旅游開工工期很長，地產工期非常短，地產賣完了旅游不干了，然后地方政府又學明白了，把旅游做完了才允許做地產，實際上有不同利益訴求。但是現在旅游地產基本做不動了，比如海南，我兩年前到海南，10個人一塊吃飯，9個人拿名片，都是地產商；去年到海南，10個人吃飯，還是這一撥人，9個人都是旅游開發商，我說你們現在怎么都做旅游了？他們說拿一個旅游開發公司的名片有可能見到市長，要是拿地產的名片見村長都見不著。大家都聰明了，大家都在這個過程中學習，都長進了。

下一步的變化就是旅游小鎮。住建部、發改委、財政部三個部門說全國搞1000個小鎮，發布了第一批名單127個，基礎的要求是3平方千米，大一點是5平方千米。一個小鎮基礎投資30億，多者50億、60億，現在大體是這么一個概念。還有說產業小鎮，我分析了一番，產業小鎮是沒戲的，將來這1000個小鎮八九百個都可能是旅游小鎮、休閑小鎮、度假小鎮，文化小鎮、運動小鎮、康養小鎮，都是旅游的概念，這就意味著旅游的一個大投資的轉向就轉到這兒。這里又涉及一個問題，土地問題，這1000個小鎮，我想至少得三五千平方千米，再加上周邊擴大一下，又是1萬平方千米。實際上像這樣的事情我認為這不叫掛羊頭賣狗肉，是掛龍頭賣什么肉都行，龍頭就是旅游，我們不是羊頭，我們是龍頭，羊頭把我們貶低了，下面賣什么肉都行。從地方來說得到實惠是真的，從老百姓來說得到實惠也是真的，只要能保證這兩條就可以。市場有市場的力量，我們現在是把什么都謀劃好了，希望市場跟著我們走，這個事本身就叫無道，違背規律，無道的事情怎么能行呢？得道多助，失道寡助。

第七問：有沒有商業模式？

價值怎么評估？生態價值、景觀價值，各種各樣的價值，我們把價值說一大堆，說得很熱鬧，但是最終就兩個，一個是環境價值，一個是土地價值。環境價值就是要求山青水秀、空氣清新、沒有霧霾，土地的價值就是我們要級差地租。新疆的環境價值極好，大戈壁上的土地價值等于零，就是越靠近城市土地價值越高，這樣一個極差地租怎么把它轉換過來？所以把價值分析明白，再說價格。價格有價格的實現方式，有價格的評估方式，土地現在程序非常嚴格，哪怕是圍標，也得走程序，所以現在違規、違法不怕，但是違紀不行。官員只要不違紀，就豁出去干，那我們以人民的名義問一問，最終是誰的利益？環境價值、土地價值，這兩個之后就自然涉及投資、開發、運營，現在又進一步，還有投資怎么退出的問題，一系列的環節，這個環節里就有一個價值鏈，這個價值鏈就會形成一個利益鏈，所以把利益鏈把握清楚了，這個事就好辦了。

第八問：什么樣的運營模式？

從運營模式來看，我歸納了四句話：

第一，主體綜合。誰是開發主體？應該是綜合性的，但是在這里面利益考慮不到就不行。比如說我去年在江蘇鹽城看了一個漁村，他們畫了一個非常漂亮的規劃，我就直接說這個事不能這么干，因為那個村子是活著的村子，不是空心村。村子里住上千戶，上千戶怎么搬遷？當地政府說我們下決心就能搬遷，政府可以這么干，老百姓怎么辦？搬到哪兒去？我在村里轉了一圈，看到不少公房、糧倉之類，建議可以把這些糧倉折騰折騰，做成幾棟民宿，客人來了，然后農民自然跟著走，他自己都會調整自己的房子，可是如果把糧倉拆平了，然后再按照這個規劃的畫做那么一個東西，還號稱搞一個蘇北水鎮，現場我就否掉了。開會的時候，我又細細說了這一番內容，絕對不能這么干，沒有各方面利益的融合，沒有市場力量的導向，你的事就辦不成，最終一塌糊涂。也有厲害的，比如說浙江的桐鄉，一個烏鎮搞成功了，跟著做一個濮院古鎮，拆遷花了30多個億，拆了1000多戶，拆遷過程中沒出事，非常順利，這就是利益導向，反正誰早走多給錢，跟著又要投資70億復建這個古鎮，一共100億，100億做一個濮院古鎮，真有膽。像這樣的東西如果這么發展，我覺得不是國家之福，更不是民眾之福。

第二，利益融合。沒有各方利益的融合，誰也做不到，這不是原來政府欺負老百姓的事了。現在時代變了，所以不但要考慮到利益融合，還要考慮到在發展中利益變化的融合。比如說中坤集團開發宏村，進去的時候宏村還沒有起來，之后做了一件大事，就是申報世界文化遺產，申報成功了，立馬就火起來了。農民就不干了，可是簽了協議了，該給農民的錢也已經給了，農民不干有農民的招，客人來了，農民就把垃圾丟到路上，屎尿都倒到路上。原來他們的方式是公司拿60%，政府拿30%，農民拿10%，然后就妥協，退到最后公司拿40%，農民拿30%，政府拿30%，不退到這一步，就維持不下去，就經營不了。所以一定要考慮到利益融合，實際上這個利益里很大一塊利益就是主體利益，尤其是這個地方做起來之后，土地升值了，房子也升值了，農民就開始有強烈的利益訴求，這時候的關系反而復雜了。但是現在不同了，現在基本上在開發初期農民就已經回過味來了，不像原來，原來是開發過后才回過味。

第三，功能融通。旅游用地中功能融通余地還很大，可以好好把這個余地做一做。一個原則，根本不需要基本農田。比如說一塊山溝里有這么幾塊田，這幾塊田農民還接著種，我們動都不動，但是在旁邊就可以做大文章，只要把淺山丘陵拿來為我所用就可以了，這是一個博弈的過程。所以我覺得我們的旅游用地在功能融通上做大文章，這樣好多東西不用爭取，這一片平平坦坦的地，非得爭取做旅游嗎？做旅游反而不合適，就是要做房地產才爭取這些。要是真想做旅游，不追求基本農田，追求基本農田的開發商一定是掛龍頭賣狗肉，這是錯不了的，所以怎么判斷？就這一條，就是一個判斷標準。

第四，土地多元。我們的田非得種莊稼嗎？實際上中國發展到現在這個階段，土地真正的發展是價值化，國家有糧倉，保糧食安全。海南提出糧食要自給，憑什么要自給？一共就這么一點地，糧食還要自給，還發展不發展了？這個思路就錯了。去買便宜的糧食，土地價值最大化，為什么不做呢？實際上說到根本還是回到馬克思，強化級差地租，級差地租和土地多元利用，這是我們旅游用地的根本性的問題。

最終，還是回到第一句話，先講道，再講理。道，就是規律，我們把規律摸索出來了，把規律認識到了，符合規律的事就成，違背規律的事就敗。在這個基礎上再講理，這才是真道理，才是硬道理。否則的話，講什么硬道理？無非就是部門打架，然后無數個文件下來，無數個政策下來，無數個法規下來，大家到底在做什么，誰也不知道。

（作者系該會專家委員會主任；收稿日期：2017-04-16）

[責任編輯： 吳巧紅；責任校對： 魏云潔]

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2017年第8～12期筆談主題：

第 8 期 主持人：曾博偉

旅游發展中的土地問題

第 9 ～ 10 期 主持人：潘 冰

旅游大數據的現實與未來

第 11 ～ 12 期 主持人：謝彥君

旅游研究的理論與實踐關系

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