西部地區承接產業轉移政策思考

朱立萍

[提要] 產業轉移作為推進城鎮化建設的重要戰略舉措，對西部地區經濟發展具有明顯的積極效應。承接地通過產業遷移可以強化產業支撐，使農民工市民化，增加公共品供給，進而提升承接地的城鎮化水平。但是，目前西部地區在承接產業轉移過程中普遍存在環境污染加重、產城分離現象突出、重引進輕培育“唯數量論”等問題。因此，西部地區承接產業轉移政策亟須轉向提升環境質量、合理產業布局和培育產業質量的“生態化”產業轉移之路。

關鍵詞：生態城鎮化；產業轉移；政策轉向

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年5月22日

我國把推進西部地區承接東部產業轉移作為城鎮化建設的重要戰略措施之一。2010年9月6日，國家出臺《國務院關于中西部地區承接產業轉移的指導意見》（國發[2010]28號），明確支持東部沿海發達地區加快向中西部地區產業轉移，充分發揮中西部地區要素成本優勢承接勞動資源密集型產業落地發展，促進中西部產業集聚、增加就業，推進工業化和城鎮化進程。為此，西部各省市先后出臺支持承接產業轉移優惠政策，將承接東部地區產業轉移作為推進西部地區城鎮化的戰略重點。在一定程度上，極大促進了西部地區經濟的快速發展，城鎮化水平有很大提升。但仍存在一些不足，在產業轉移過程中，為承接發達地區產業轉移而降低了環境管制，導致存在環境污染加重、產城分離現象突出、重引進輕培育“唯數量論”等有礙城鎮化質量提升的問題。黨的十八大繼續將生態文明作為國家重要發展戰略，將生態文明作為今后經濟發展及推進城鎮化建設的重要內容，尤其為生態環境脆弱的西部地區提供了理論指導和發展方向。本文立足于生態城鎮化的視角，探索具有引領性和突破性的西部地區承接產業轉移政策轉向，以促進承接地的經濟、社會和環境的可持續發展。

一、西部地區承接產業轉移政策存在的問題

西部是以資源為導向型的經濟區，在承接產業轉移過程中，憑借勞動力和自然資源稟賦優勢，形成了勞動資源密集型產業為主的經濟結構，有效支撐了區域經濟增長。但由于在產業轉移實踐中缺乏生態理論指導，政府盲目引進、無序競爭、放松環境管制，注重人口聚居、產業聚集的數量，而忽視了質量，導致承接產業轉移的城鎮化質量效應未得到應有的提升，最后出現“鬼城”的偽城鎮化。

（一）承接產業以資源密集型為主，給生態城鎮化環境構成嚴重威脅。西部欠發達地區基本上承接開發利用本地自然資源豐裕、低廉豐富勞動力等低要素成本的產業項目居多，而承接真正具有較強技術、知識、服務和科技溢出效應的項目較少。即使承接的項目技術含量有所提高，大多依然處于產業價值鏈低端生產環節。承接以資源密集型為主的項目，如紡織服裝、造紙、礦產品等，這對西部原本就脆弱的生態環境構成嚴重的威脅。近年來，四川省承接了大量的重化工項目，導致煙塵、SO2及Pb、Hg等重金屬元素污染較為嚴重。承接的污染環境項目，雖然帶來了GDP的顯著增長，但扣除生態環境成本，恐怕利潤所剩無幾。這不僅影響到城鎮化建設的質量，也降低了承接產業項目的效益，增加了環境污染治理的成本。

（二）政府過分追求城鎮功能分區，導致“產城分離”現象。產業區域轉移會導致承接地的產業結構發生有序的演變進而推動承接地區域城鎮化進程。承接區域產業轉移和推動城鎮化的有效載體和平臺是西部地區眾多的承接產業工業園區，這一有效載體和平臺是產業區域轉移在空間上的聚集形式，擔負著培育承接產業、推進城鎮化建設的重要使命。一方面產業工業園區有效承接東部產業落地、培育，支撐產業發展；另一方面產業園區為遷入地帶來技術、勞動力等要素在承接地集聚，進而推動農民工市民化、城鎮化建設。

產業轉移是推進城鎮化建設的重要途徑，二者是相得益彰、相互推進的密切關系，城鎮化建設憑借產業遷入集聚效應迅速促進第二、第三產業的集中，帶動承接地的城鎮化發展。然而由于承接地政府追求GDP的增長及傳統城市建設的功能分區的慣性思維鎖效應，導致西部地區出現產業與城鎮分離，出現“城市空心化”等產城分離問題。產城分離問題，無疑增加了人民的生活成本，加劇城市道路擁擠和環境污染，浪費大量資源和能源，使百姓生活奔波于產業園區和居住地之間，大大降低了百姓生活質量，這種“城市病”嚴重阻礙了承接地的城鎮化建設。

（三）承接產業轉移“重數量、輕質量”，淪為“污染的避難所”。產業轉移是欠發達地區發揮自身資源稟賦優勢，實現經濟跨越式發展的一次重要機遇。從產業承接地政府角度而言，目前以GDP增長為指標的政績考核評價體系下，產業承接地政府為實現經濟提速發展，追求經濟增長，在承接產業轉移過程中 “重數量、輕質量”，忽視了環境管制甚至故意降低環境標準，以犧牲環境為成本發展承接地經濟，這為承接地長期經濟發展帶來環境治理隱患。從企業角度而言，轉移企業本質上是趨利性的，哪里利潤高，企業去哪里發展，這是企業經營的不二法則。企業空間地理位置上的遷移，不僅要考慮勞動力、土地、技術還是政策優惠，能使得其發生遷移的最根本動力在于追求更大的利潤。在企業的經營過程中，追求利潤過程中企業不愿意承擔自身的環境治理成本，這在現實的產業轉移實踐中也不乏其例。在產業轉移過程中形成的工業園區，在促進承接地經濟發展的同時，也將帶來污染的轉移，淪為污染產業躲避東部發達嚴格環境管制的避難所，這種產業轉移的趨利性以及對承接地環境保護的漠視，應該是造成承接產業質量下降和污染轉移的最主要根源所在。

二、承接產業轉移提升生態城鎮化質量的思路

盡管在承接產業轉移過程中帶來環境污染等一些負面影響，但承接產業轉移對西部地區的城鎮化仍有顯著的促進作用。我們可以轉變過去的決策思路，實現產業承接生態化、城鎮建設生態化。將生態思想貫穿于整個西部地區產業承接過程，從城鎮構建的產業支撐、人口和公共品基本要素出發，提升承接產業轉移的城鎮化水平和質量。高質量的城鎮化需要強大的產業支撐，為城鎮居民創造就業崗位，才能匯集人流、物流及信息流，形成強大的城鎮效應。在吸納就業時，要徹底改革羈絆影響居民享受均等公共服務的戶籍制度，為就業居民的教育、醫療、娛樂等服務提供保障，拉動城鎮的內需，促進城鎮經濟發展。針對目前產業和城鎮分離，出現城市空心化問題，政府要及時轉變舊有觀念，不要過度強調城鎮功能的分區，讓城鎮自然形成和發展，節約人力、能源等城鎮化建設成本。

三、承接產業轉移提升生態城鎮化的政策

生態城鎮化視角下的西部地區承接產業轉移，就是要把承接產業轉移與承接地的城鎮化結合起來，以生態文明理念為指導，走提升環境質量、合理產業布局和培育產業質量的“生態化”承接產業轉移之路。引導和支持生態化承接轉移，能充分提升承接產業轉移的城鎮化質量，也是提升生態城鎮化水平的合理要求。針對目前西部地區承接產業存在的環境質量下降、產城分離和重引進輕培育“唯數量論”等有礙城鎮化質量提升的問題，提出承接產業轉移政策。

（一）以環境績效考核替代唯經濟增長評價體系，提升產業轉移承接地的環境質量。產業承接離不開政府的科學引導和支持，應做好生態規劃，使產業轉移契合承接地生態、資源和環境，提升承接地生態城鎮的質量。依據承接地資源、生態及發展潛力選擇適宜的產業遷移，充分發揮產業園區的有效載體和平臺作用，企業共享資源、環境排放治理設施。當務之急是制定一種新的評價地方政府發展績效的考核體系，以綠色增長替代唯經濟增長的評價指標體系，從產業源頭上杜絕污染產業轉移，提高產業環境管制門檻，充分考慮到承接地的資源承載力，通過環境影響評估紡織高污染、高能耗、低效益的勞動資源密集型產業轉移，將生態思維貫穿于整個產業承接過程中，建立適應于生產、生活的產業承接區，這有助于提升承接地城鎮化的生態建設質量。

（二）重構產城關系，實現從“產城分離”向“產城融合”轉變。在產業承接過程中，政府過分強調城市功能分區，人為隔離產業園區和城區，造成生產與生活相分離，白天上班在產業園，晚上休息在居住區，下班時交通阻塞，浪費人力、時間和能源資源，導致城市空心化的“產城”分離。在新一輪的產業承接轉移中，政府應重構產城關系，在產業園區建設融入城鎮建設，以承接產業園區融合城鎮化發展，使得二者相互促進、相得益彰。通過完善產業園區的基礎設施建設、公共服務建設，讓產業園區與城鎮建設就地融合發展，發展成為融生產、生活、服務為一體的產業園區新城。

（三）承接產業轉移應與主體功能區相結合，優化城鎮產業布局。考慮到西部地區環境承載力及國家主體功能區的劃分，依據不同環境承載力選擇可適宜開發地區來進行生態承接規劃，在重點開發區作為承接東部產業轉移的重點區域，在優化和限制開發區選擇承接符合承接地發展方向的相關產業，在禁止開發區不作為產業承接區域以體現環境保護功能，優化產業合理布局，將分散式產業承接變為集中式承接，有助于就地城鎮化的建設和產業轉移的經濟效應，降低產業轉移的環境治理成本。在產業承接過程中政府不僅要注重城鎮化建設，而且更要注重城鎮產業的培育，提升通過產業承接促進城鎮化建設的質量，實現以業拓城、以城興業，達到城市與產業的良性互動融合發展。

主要參考文獻：

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