地方政府公共支出行為與半城市化現象
——基于21個大中型城市的面板數據分析

李英東 劉 濤

(西安交通大學 經濟與金融學院，陜西 西安 710061)

地方政府公共支出行為與半城市化現象
——基于21個大中型城市的面板數據分析

李英東 劉 濤

(西安交通大學 經濟與金融學院，陜西 西安 710061)

鑒于21個大中型城市面板數據，分別利用靜態OLS和動態GMM面板數據模型進行實證研究，結果發現：城市中的公共支出結構扭曲度顯著提高了半城市化率，偏向生產的公共支出結構不利于城市福利性公共支出的增加，增大了流動人口進入城市公共福利體系的難度；財政自主權的提高會顯著降低半城市化率；人均財政收支缺口的增加則傾向于提高半城市化率。緩解當前城市中的半城市化現象，需要從地方政府公共支出行為入手，通過完善財稅體制和地方官員晉升制度，激勵地方政府為流動人口提供公共福利。

半城市化；流動人口公共服務；地方政府行為；公共支出結構

一、引言與文獻綜述

2015年，中國的城市化率達到56.1%*數據來源于徐紹史：《國家新型城鎮化報告2015》，中國計劃出版社，2016年3月。，這意味著城鎮人口超過農村人口，也表明城市化進入了關鍵的發展階段。但是，中國的城鎮人口統計中包涵了2.52億的農民工*數據出自國家衛生計生委流動人口司：《中國流動人口發展報告2015》，中國人口出版社，2015年10月。，他們在勞動報酬、子女教育、社會保障等方面不能與城市居民享有同等待遇，在城市中也沒有選舉權和被選舉權等政治權利，還不能真正融入城市，處于“半城市化”狀態。

目前，對于城市中流動人口難以享受到公共福利問題，已有文獻多從財稅制度、地方政府行為以及公共產品供給等角度進行研究。分稅制改革后，地方政府成為公共服務和社會福利的主要提供者，在財政支出隨著城市居民公共服務需求的增加而快速膨脹的形勢下，稅收收入卻沒能實現同步增加，導致地方政府缺乏財力與激勵為流動人口提供公共福利。吳開亞等(2010a)、吳開亞等(2010b)發現，在當時財政體制約束下，公共財政缺口壓力誘使地方政府形成增收節支的公共資源調配邏輯，由此導致地方政府缺乏推動自由落戶政策、讓戶籍門檻歸零的激勵。劉大帥等(2014)認為，財政體制的激勵導向不當，導致流動人口的公共服務出現非均等化問題。甘行瓊等(2015)從財政收支角度分析地方政府公共服務供給背后的激勵機制，并利用省級面板數據進行實證研究，發現地方政府利用戶籍制度來規避流動人口的公共服務支出，地方財政資源的分配沒能與流動人口的需求相匹配。高翔(2015)認為，地方政府事權與財權錯配的格局增大了地方政府的財政壓力，誘使其忽視戶籍制度改革或利用戶籍制度來規避流動人口的公共服務支出，以達到減少財政開支的目的。

分稅制改革給予地方政府較大的經濟發展自主權，使其有權力和激勵利用戶籍制度進行勞動力篩選，實現在不額外增加財政支出負擔的條件下促進地區經濟發展的目標。基于自身經濟利益，地方政府會利用戶籍制度篩選符合自身經濟發展需要的高學歷、高收入人群，排斥城市中絕大多數流動人口的入戶需求。Wildasin(1991，1994)、Wellisch(2000)等認為，人口流動導致地方政府公共品供給的外部性，為了控制人口流入帶來的擁擠效應，地方政府往往通過設定流動障礙來限制人口流入，保護自身和本地居民的利益。何英華(2004)通過構建戶籍制度下的個人遷移決策模型，發現地方政府會根據戶口申請者的教育背景、年齡以及本地方的失業率和老年人口比例等因素權衡是否發放戶口。夏紀軍(2004)從公共品供給、稅收競爭以及地區差別政策的執行等角度分析政府設置流動成本的動機，發現設置流動成本的效率取決于政府目標與社會福利最大化一致性的程度。付文林(2007)通過對公共支出結構競爭與人口流動的結構性特征分析，發現知識和技術水平較低的勞動者在遷移中面臨著明顯的公共福利歧視，也即意味著目前中國人口遷移中存在典型的結構性障礙。汪立鑫等(2010)建立了一個最優戶籍政策模型，發現城市政府根據人力資本回報率、個人稅收、周邊城市競爭及當地市民的福利等因素設定戶籍門檻。陸萬軍等(2016)從制度變遷角度，利用地級市面板數據進行實證研究，結果發現，地方政府在發展主義理念的指引下，依據地方經濟增長和財政收支兩個維度權衡戶籍管制。

為了在短期內促進經濟發展，地方政府將有限的財政資源更多投到經濟建設領域，擠占了公共福利支出，導致城市公共福利支出的增長不能與快速城市化進程相匹配，產生一系列城市問題。葉建亮(2006)認為，在當前的公共產品投入體制下，通過控制城市人口規模而對進城就業人員實施非歧視性的公共產品分配政策是一個有效的改革方向。丁菊紅等(2011)利用19個副省級以上城市的面板數據，實證分析發現，戶籍門檻的高低與軟公共產品供給的增長率呈現非線性U型相關關系。蔡秀云等(2012)通過公共服務指標體系的構建，運用因子分析法，發現中國公共服務發展與城市化水平并不同步，既存在公共服務發展的缺口，也存在公共服務財政支出方面的較大缺口，表明中國公共服務供給水平跟不上城市發展。鄒一南等(2013)認為，大城市政府放開戶籍管制產生的公共服務擁擠效應，使得其戶籍管制不斷地自我強化，戶籍制度改革進程緩慢。江依妮(2013)利用廣東省地級市面板數據進行實證研究，發現城市中流動人口的增加會顯著降低教育、醫療及社保等以戶籍分配為依據的公共服務支出水平。

綜上，可以看出，當前對城市中流動人口公共福利缺失問題的討論，主要集中在財政分權體制下城市政府公共服務支出的規模，或者是從當前財稅體制下地方政府行為的角度進行。財政分權改革后，地方政府將財政資源更多投向生產性公共支出，擠占了福利性公共支出，導致公共福利的增加不能滿足城市居民需求的增加，產生公共福利供需缺口。但是，對于這種偏向經濟建設支出的公共支出結構是如何影響半城市化現象的探討較少，更缺少實證方面的研究。本文將從理論角度分析城市中公共支出結構扭曲形成的原因，并在此基礎上深入分析扭曲性的公共支出結構如何導致半城市化現象，最后利用21個大中型城市的面板數據進行實證檢驗。

二、理論分析與研究假設

中國現行的政治集權和經濟分權相結合的體制，以及城鄉、地區之間的經濟發展差距，使大城市政府可以在不額外增加公共福利支出的前提下，通過推動經濟增長即可達到吸引流動人口的目的。地方政府偏向經濟建設的公共支出結構，造成了城市中公共福利短缺的局面。城市政府的支出結構如何變化，以及在這一支出結構下誰獲益，都將影響城市化進程的質量(何艷玲 等，2014)。

在財政收支缺口和經濟發展壓力的作用下，地方政府官員為了在任期內推動經濟快速增長，會將更多的財政資源投入到可以在短期內促進經濟增長的生產性公共支出上，塑造出地方政府的“發展主義”角色。增長偏好型的地方政府傾向于增加經濟建設支出，同時不增加公共福利支出的相對比例，導致公共支出結構發生扭曲。隨著城市經濟增長，其創造就業崗位的能力也隨之增強，加上城鄉、地區之間存在明顯的經濟發展差距，使得大量外來勞動力受就業機會的吸引不斷地向城市聚集。然而，戶籍制度阻礙公共福利體系隨人而動，當城市的公共福利并沒有隨著人口的聚集而增加時，就會導致城市公共福利的供給跟不上城市居民的需求，進而產生公共福利供需缺口。而且，流動人口難以進入城市公共福利體系，在城市中沒有相應的政治權利(陳釗 等，2014)。當城市中出現公共福利供需缺口時，地方政府基于維護本地戶籍居民的公共福利和自身財政資源的目的，將本該用于居住登記的戶口制度用來界定公共服務對象，并利用戶口篩選符合經濟發展需要的人才，導致大部分流動人口難以享受城市的公共福利。因此，當前的財稅體制和地方政府官員晉升體制導致地方政府偏向生產性公共支出，而這種扭曲的公共支出結構又會對城市產生雙重影響，一方面，城市中經濟建設支出的增加創造了更多就業機會，吸引了大量流動人口在城市中聚集；另一方面，財政資源過多投入到經濟建設，擠占了公共福利支出，使得城市中原本就欠缺的公共福利在流動人口增加的情勢下顯得更加短缺。此時，地方政府的戶籍管制會不斷得到加強，導致流動人口進入城市公共福利體系的難度也不斷增加，從而強化半城市化現象。據此，提出本文的核心假設：

假設1：偏向經濟建設的公共支出結構會提高半城市化率。城市中過多的經濟建設支出更多表現為吸引流動人口進入，而緊缺的公共福利支出更多表現為將流動人口排除在城市的公共福利體系之外，兩者的扭曲使得城市中大量流動人口處于半城市化狀態。

城市公共支出結構很大程度上反映出城市政府戶籍管制行為的變化，但還不足以反映城市政府戶籍管制行為的全部。因此，為了檢驗本文核心變量的影響是否穩健，下文將進一步考察其他能影響地方政府戶籍管制行為的因素，并提出實證假設。

改革開放以來，財政分權改革賦予地方政府分享財政收入的權力，地方政府獲得了經濟發展的自主權。為了獲得更多的財政收入，實現本地經濟高速增長，地方政府有動力發展鄉鎮企業，促進國有企業改革，開展招商引資，建立工業園區和產業集群。市場化改革與經濟高速增長創造了對勞動力的需求，內在地要求放松對城鄉勞動力流動的限制。為了推動經濟增長，地方政府也會吸引資本、勞動力等生產要素，逐步推動戶籍制度改革。因此，在財政分權改革后，地方政府積極推動市場化進程，有助于農民進城務工。據此，提出：

假設2：財政分權改革加快了市場化進程，有助于降低戶籍門檻，緩解半城市化現象。

1994年分稅制改革后，中央政府將財權上收，事權下放，地方政府的財權與事權發生嚴重錯配，財政收支缺口與財政壓力大大增加。地方政府如果要實現農民工市民化，就需要承擔新增市民的公共福利支出責任，包括子女教育、醫療、社保、保障性住房等，必然會進一步加大地方政府的財政負擔。因此，面臨財政壓力，地方政府為了增收節支，會將有限的財政資源更多地投入到產業關聯度高、外溢效應大的基礎設施領域，或者用于本地居民的公共產品，而不會用于外來農民工的公共服務開支。推進流動人口城市化不僅對經濟增長的短期效果不顯著，還需要地方政府承擔高昂的社會成本，因此，地方政府對推動流動人口城市化缺乏動力(謝冬水，2016；柳建平 等，2015)。在當前的財政體制下，面臨財政困境的地方政府，就有激勵維持戶籍門檻，規避對農民工的福利性支出。據此，提出：

假設3：城市的財政收支壓力越大，為流動人口提供公共福利的激勵越小，半城市化率越高。

三、檢驗方法與數據

(一)計量模型

本文首先建立靜態OLS面板數據模型，設定如下：

Yi,t=C+βXi,t+ui+εi,t

其中，Yi,t表示i城市在t年的被解釋變量，Xi,t表示由解釋變量和控制變量構成的向量，C為個體之間相同的截距項，β為待估的系數，ui為個體效應，εi,t為誤差項。由于樣本時期較短，采用靜態OLS面板數據模型估計得到的系數可能存在偏差，同時考慮到模型可能存在的內生性問題，因此，本文進一步設定動態面板數據模型進行估計：

Yi,t=Yi,t-1+C+βXi,t+ui+εi,t

相較于靜態OLS面板數據模型，動態面板數據模型在解釋變量中加入了被解釋變量的一階滯后項，以控制其歷史發展狀態對自身變動的影響。為了克服動態面板數據模型中殘差的異方差性和內生性問題，Arellaon et al.(1991)首先提出差分廣義矩估計方法。但是，利用這種估計方法會產生有限樣本偏誤的問題。為了克服差分廣義矩估計方法的局限性，Arellaon et al.(1995)、Blundell et al.(1998)等提出采用系統廣義矩估計方法，這種方法的優點在于同時利用了水平方程和差分方程的估計信息，提高了模型估計結果的有效性。系統廣義矩估計方法的有效性建立在有效的工具變量選取以及不存在二階序列相關的殘差項之上，為此需要對模型進行Sargan統計量和AR(2)統計量檢驗，以此來確定模型的選擇。

(二)變量與數據的說明

1．被解釋變量

戶籍門檻的高低很大程度上反映出一個城市的半城市化率的高低，兩者之間具有很強的正相關性。已有研究對于戶籍門檻指數的刻畫主要有：一是利用城市公布的落戶條件計算出戶籍門檻指數(吳開亞 等，2010)。由于各地的落戶條件存在差異且難以量化，這種方法的可獲得性較低。二是通過代理變量衡量戶籍門檻。如蔡昉等(2001)利用每年戶籍遷入人口和原有戶籍人口之比來衡量；丁菊紅等(2011)利用新增移動電話量與新增戶籍人口之比表示戶籍門檻；鄒一南等(2013)使用一個地區戶籍率來表示戶籍門檻指數。三是利用城市中的常住人口(包括流動人口)與戶籍人口之比來衡量一個地區實際人口與戶籍人口的偏離程度(甘行瓊 等，2015；陸萬軍 等，2016)。這種方法有賴于當前中國人口統計指標的完善。以上三種方法對于戶籍門檻的衡量各有利弊，結合研究目的，本文選用城市中流動人口與城市戶籍人口之比衡量半城市化率(pu)，即在城市中工作但無城市戶籍的人口占城市戶籍人口的比重，表示在城市中難以享受到公共福利的人口比例，該指標越大表示半城市化率越高。根據國際移民組織最新的研究報告，中國的城城流動人口約占流動人口的22%*引自2016年3月17日，國際移民組織(IOM)與“中國與全球化智庫”(CCG)聯合發布的《世界移民報告2015：移民和城市-管理人口流動的新合作》中文版。，而城城流動人口可以享受到其戶籍所在地城市的公共福利。基于本文的研究目的，將城市流動人口乘以0.78以剔除城城流動人口，減少數據的誤差。此外，參照甘行瓊等(2015)的做法，本文用城市中的常住人口與戶籍人口的比值(pu1)為半城市化率的一個替代指標，進行穩健性回歸，該指標越大表明城市的半城市化現象越嚴重。

2．解釋變量

包括核心解釋變量和二級解釋變量。其中：核心解釋變量財政支出扭曲度(fsd)是本文關注的重點，也是本文的核心所在；二級解釋變量為財政分權(fd)和人均財政收支缺口(fg)，這兩個指標的加入進一步加深了對城市政府戶籍管制行為的理解，并通過逐步加入這兩個解釋變量來檢驗本文核心解釋變量的影響是否穩健。

(1)財政支出扭曲度(fsd)。本文選取地方政府財政預算支出中的經濟建設類支出與公共福利性支出之比代表財政支出扭曲度，該指標越大表明城市中偏向經濟建設支出的扭曲程度越高。依據2007年最新定義的公共支出類別，地方公共財政預算支出中的經濟建設支出主要包括交通運輸支出、農林水事務支出、工業商業金融事務支出、資源勘探電力信息支出、糧油物資儲備管理支出和城鄉社區事務支出等，本文將其作為經濟建設支出。福利性支出則用科學技術支出、教育支出、文化體育與傳媒支出以及醫療衛生支出的總和表示，科教文衛支出主要面向本地戶籍居民，反映城市的公共福利水平。此外，社會保障和就業支出是由城市政府提供且主要面向本地戶籍人口的公共福利支出，與科教文衛支出都屬于福利性支出。因此，本文將經濟建設支出與社保和就業支出之和的比值(fsd1)作為財政支出扭曲度的一個代理指標，進行穩健性回歸。

(2)財政分權(fd)。對于財政分權指標，一種是利用地方政府預算收入的平均分成率或邊際分成率來衡量(林毅夫 等，2000)，另一種是從地方政府的財政收支角度來衡量(傅勇 等，2007；范子英 等，2009)。前一種適合分稅制前中央政府和各地方政府間財政分權程度不一致的情況，后一種則比較適合分稅制改革后財政分權程度的衡量。本文采用財政支出分權度來表示財政分權指標，即本級人均地方財政支出與本級人均總財政支出之比，其中本級人均總財政支出包括人均本級財政支出和人均中央本級財政支出之和。該指標的優點在于同時排除了人口規模和中央轉移支付的影響，其值越大表示地方的財政分權程度越高，地方政府利用財政資源發展本地經濟的自主權就越大。

(3)人均財政收支缺口(fg)。本文用地方財政支出減去地方財政收入比總人口來衡量，并利用各地區以2005年為基期的CPI指數消除通貨膨脹的影響。該指標考慮了地區人口的因素，其越大表示地方政府財政壓力越大。

3．控制變量

為了避免因遺漏變量造成估計量在小樣本下有偏和大樣本下不一致的情況，結合以往研究，本文選擇的控制變量包括產業結構，記作indu，用城市的第二、三產業產值之和與GDP之比表示；失業率，記作ur，用各地區失業人數與從業人數之比來表示；收入水平，記作pcw，用在崗職工人均工資(萬元)表示，并利用各地區以2005年為基期的CPI指數消除通脹的影響；外貿依存度，記作ftd，用各個城市的進出口總額與GDP之比衡量；人力資本水平，記作hc，以各城市的中等在校學生數和高等在校學生數之和與總人口之比表示。

表1 變量的統計性描述

由于大部分城市流動人口的統計開始于2005年，且地方政府的公共支出結構于2007年進行重新劃分，據此，搜集2007—2013年的數據。半城市化現象更多地集中在大中型城市，為了使得數據具有代表性，本文選取了21個大中型城市*其中：北京、上海、天津、成都的城市戶籍人口超過1000萬；大連、南京、溫州、合肥、福州、濟南、武漢、長沙、廣州、西安的城市戶籍人口超過500萬；蘭州、貴陽、深圳的城市戶籍人口超過300萬；包頭、廈門、海口、銀川的城市戶籍人口超過100萬——根據《2013年中國城市統計年鑒》整理得到。。本文數據來源于CEIC數據庫、各城市統計年鑒和《中國城市統計年鑒》。為消除數據的異方差和波動性，本文將各個指標均作對數化處理，對于財政收支缺口的個別負值賦值為0*包括合肥(2007)、福州(2007)、海口(2007)、深圳(2013)。。表1給出了各變量對數化后的統計性描述，變量的方差膨脹因子的值均小于10，說明本文的變量選取不存在多重共線性問題。

圖1 樣本城市的半城市化率(pu)趨勢圖

為了更加直觀地了解各城市的半城市化率高低與發展趨勢，圖1給出了樣本城市的半城市化率趨勢圖*深圳的半城市化率樣本期內一直在1.95以上，雖已呈現出緩慢下降趨勢，但仍遠遠高于其他樣本城市。因此，為了使得數據線條看起來更加緊湊，圖1中沒有繪制深圳的半城市化率趨勢。。可以看出，絕大部分城市的半城市化率呈現上升趨勢，較高的城市依次是廈門、上海、北京、廣州、海口和南京。廈門、福州、成都、海口、銀川和蘭州等城市的半城市化率在2009年左右呈現快速上升，之后在一個較高的水平上繼續上升。因此，從半城市化率的增長趨勢和高低程度來看，近年來，半城市化現象并沒有出現明顯緩解的跡象，而且大城市的半城市化現象更加嚴重。

四、檢驗結果分析與討論

(一)基準回歸分析

本文首先采用靜態OLS面板數據模型進行實證檢驗。由于本文的面板數據結構屬于大N小T型，同時為了克服靜態OLS面板數據模型中存在的異方差和內生性問題，下文將進行差分GMM和系統GMM的估計，所有估計均在Stata 12中進行。

表2 靜態OLS面板數據模型

注：***、**、*分別表示1%、5%、10%的顯著性水平；括號內為標準差； Hausman檢驗給出的是相應的P值。下同。

靜態OLS面板數據模型下隨機效應的Hausman檢驗結果均支持固定效應模型，為了結果對比的方便，表2分別給出了靜態OLS面板數據模型在隨機效應和固定效應下的估計結果。本文通過逐步加入二級解釋變量考察核心解釋變量公共支出結構扭曲度(ln fsd)對半城市化率(ln pu)的影響是否穩健。對于本文的核心解釋變量，在固定效應模型下不加入二級解釋變量時，其系數值在10%顯著性水平上為正；在逐步加入財政分權(ln fd)和人均財政收支缺口(ln fg)后，其系數值均在1%水平下顯著且有所增加。可以看出，公共支出結構扭曲度(ln fsd)對半城市化率(ln pu)的影響并沒有隨著二級解釋變量(ln fd、ln fg)的添加而出現顯著性改變，初步驗證了本文公共支出結構扭曲度會顯著增加半城市化率的核心假設。對于二級解釋變量，財政分權(ln fd)的系數值顯著為負，人均財政收支缺口(ln fg)的系數值均在1%的顯著性水平下為正。在隨機效應模型下，核心解釋變量和二級解釋變量的系數值和顯著性水平均與固定效應模型下相差無幾，靜態OLS面板數據模型的估計結果初步驗證了本文的理論假設。

表3 動態面板數據模型

注：AR、Sargan檢驗給出的是相應的P值，其中，差分GMM的AR、Sargan檢驗值是在兩階段差分矩估計中得出； L.ln pu為半城市化率的滯后一階項。下同。

表3分別給出了差分GMM估計和系統GMM估計的結果。根據Arellaon et al.(1991)的建議，利用二階段差分GMM的Sargan統計量進行模型的篩選，并在一階段差分GMM估計下進行系數顯著性推斷。在表3給出的動態GMM估計結果中，Sargan統計量均大于0.1，表明模型不能拒絕工具變量過度識別的原假設，工具變量的選擇合理；AR(1)的統計量均小于0.1，AR(2)統計量均大于0.1，表明殘差項存在一階自相關而不存在二階自相關，滿足廣義矩估計的要求。在差分GMM模型中，半城市化率滯后項(L.ln pu)的系數值在1%水平下顯著，表明動態面板模型要優于靜態面板數據模型，原模型中存在遺漏變量問題。半城市化率滯后項(L.ln pu)的系數值顯著為正，表明半城市化現象具有自我強化趨勢，緩解半城市化現象需要積極的政策指引。在不加入二級解釋變量時，財政支出扭曲度(ln fsd)的系數值在5%的顯著性水平下為正；逐步加入二級解釋變量后，其系數值都有所增加且均通過1%系數顯著性檢驗。二級解釋變量中，財政分權(ln fd)的系數值均在1%顯著性水平下為負，人均財政收支缺口(ln fg)的系數值則在5%顯著性水平下為正，與靜態OLS面板數據模型中二級解釋變量的估計結果基本相同。由于差分GMM模型僅利用水平方程估計信息，為了提高模型估計的有效性，需進行系統GMM模型估計。表3給出了系統GMM估計的結果，模型中解釋變量滯后項(L.ln pu)的系數值均在1%水平顯著且為正，進一步驗證了差分GMM估計中半城市化現象具有自我強化趨勢的結論。在沒有加入二級解釋變量時，核心解釋變量(ln fsd)通過5%的系數顯著性水平檢驗且系數值為正；逐步加入二級解釋變量后，其系數值均通過了5%顯著性水平檢驗且有所增加，說明二級解釋變量的加入并沒有影響到核心解釋變量的系數值及其顯著性水平，公共支出結構扭曲度(ln fsd)對半城市化率(ln pu)的影響是穩健的。二級解釋變量中，財政分權(ln fd)的系數均通過了1%顯著性水平，人均財政收支缺口(ln fg)的系數沒能通過系數顯著性水平檢驗。綜上，可以看出，動態GMM面板數據模型下的一階段差分GMM和二階段系統GMM的估計結果均支持本文的核心假設，即公共支出結構的扭曲會顯著提高半城市化率。

(二)穩健性檢驗

社會保障和就業支出是由城市政府提供且主要面向本地戶籍人口的公共福利支出，與科教文衛支出都屬于福利性支出。因此，本文利用經濟建設服務支出與該支出之比(ln fsd1)作為公共支出結構扭曲度(ln fsd)的代理衡量指標進行穩健性檢驗，模型回歸方法和步驟均與基準回歸下保持一致。同時，本文加入常住人口與戶籍人口之比(ln pu1)作為半城市化率的一個替代指標進行穩健性檢驗。

表4 穩健性回歸結果

表4分別給出了兩種穩健性檢驗的回歸結果，分別使用了靜態OLS面板數據模型下隨機效應、差分GMM和系統GMM模型。在兩種穩健性檢驗結果中，核心解釋變量的系數值均為正且至少在5%水平上顯著，二級解釋變量也大體上與基本回歸結果一致。綜上所述，穩健性回歸下公共支出結構扭曲度的代理指標(ln fsd1)對半城市化率(ln pu)和(ln pu1)的影響與基準回歸下的結果一致，二級解釋變量也大都通過系數顯著性檢驗且符號與理論分析一致，因此，本文的結論是穩健的。

五、結論與政策建議

本文通過理論分析發現，城市中偏向經濟建設的公共支出結構會強化城市政府對戶籍的管制，增大流動人口進入城市公共福利體系的難度，進而加重半城市化現象；經濟自主權的增加則會弱化城市政府對戶籍的管制，從而達到吸引流動人口發展經濟的目的；人均財政收支缺口的增加會誘使城市政府加強戶籍管制來規避流動人口的公共服務支出，以減輕自身的財政壓力。利用21個大中型城市的面板數據，通過構建靜態OLS面板數據模型和動態GMM面板數據模型分別進行實證檢驗，發現檢驗結果與理論假設基本一致。

因此，緩解半城市化現象，要從地方政府的公共支出結構角度出發，發掘產生扭曲的經濟和制度根源，積極推動戶籍制度改革。首先，要進一步發揮大城市的聚集效應，緩解擁擠效應，通過發展城市新區、擴展交通基礎設施、發揮知識外溢效應、促進產業轉移等措施帶動大都市區發展，使大都市區成為新型城市化的空間載體，提高大城市的經濟活力、承載力和容納能力，消除產生半城市化現象的經濟基礎與空間限制。其次，改變城市政府偏向經濟建設的公共支出模式，使其從片面追求經濟增長的發展型政府向公共服務型政府轉型。改變地方政府面臨的事權與財權不匹配的現實處境，基于地方財力和城市全部人口的支出需求來分配財政資源。轉變以GDP增長為主要指標的政績考核體系，使地方政府有財力和激勵矯正扭曲性的公共支出結構，真正做到“為人而支出”。比如完善人口登記制度，使財政資金的分配與人口流動相匹配，在中央給予地方政府與流動人口公共服務支出相配套的轉移支付的同時，擴展地方政府的稅收權利；按照征稅對象與公共資源分配受益者一致性的原則，征收房產稅；將教育、醫療、社保、保障性住房等福利性指標加入政績考核體系中；通過延長官員任期改變政府官員在促進地區經濟發展時的短視行為。第三，將戶籍制度從基于原籍的體系轉變為基于居住的體系，逐步剝離戶口背后的公共資源，漸進地消除戶口的公共資源分配屬性。同時，給予流動人口在城市中相應的政治權利。比如將教育、醫療、社保和保障性住房等公共服務資源分配給居住登記者，而戶口則保留土地收益等權益；建立公共服務績效的問責機制，向城市居民提供公共福利成本和績效的信息，通過網絡信箱等途徑獲取來自公眾的監督和意見；選舉流動人口代表參加相關政策的制定和實施，增加流動人口在城市中的話語權。

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(責任編輯 劉志煒)

Local Government′s Public Spending Behavior and Peri-urban Phenomenon: On Data of 21 Large and Medium Cities

LI YingDong LIU Tao

(School of Economics and Finance, Xi′an Jiaotong University, Xi′an 710061)

As the main provider of the public welfare, local government decides whether the migrants can access to the social welfare and the public service in the city, which leads to the phenomenon of peri-urbanization. Based on the panel data of 21 large and medium cities，this paper makes an empirical study by using the static OLS panel data model and the dynamic GMM panel data model. The results show that the distortion of public expenditure structure in the city has significantly improved the rate of peri-urbanization. The public expenditure structure which is biased in favor of production is not conducive to the increase of the city welfare，and increases the difficulty of migrants into the city public welfare system. The increase of fiscal autonomy will significantly reduce the rate of peri-urbanization and the increase of per capita fiscal revenue and expenditure gap tends to increase the rate of peri-urbanization. To alleviate the phenomenon of peri-urbanization in the current city should start from the public expenditure behavior of the local government through the improvement of the taxation system and the official promotion system to make local governments have incentives for migrant population to improve the public welfare.

peri-urbanization; public services for migrant population; local government behaviors; public expenditure structure

2017-03-10

李英東(1973--)，男，陜西延安人，博士，西安交通大學經濟與金融學院副教授，博士生導師。 劉 濤(1990--)，男，安徽阜陽人，西安交通大學經濟與金融學院碩士生。

國家社科基金項目“農民工進城的體制與政策研究——‘半城市化’現象與地方政府行為”(10XJY0014 )。

F812.2

A

1001-6260(2017)05-0067-10

10.19337/j.cnki.34-1093/f.2017.05.007