城市現代化離不開政府治理現代化

羅一民

我們知道，城市的現代化包括城市建設的現代化、城市功能的現代化、產業的現代化、生活條件的現代化、社會秩序的現代化，甚至包括居住在城市中的人的現代化。這些現代化的實現不僅僅需要城市建設和管理的專業性、技術性手段，更需要帶有綜合性、根本性、統領性的現代化治理途徑。這就是政府治理體制、機制的現代化。這涉及現代政治文明建設，也可以說是政治現代化。有了政府治理的現代化，就會有城市各個方面的現代化；沒有政府治理的現代化，城市的現代化就無從談起。這猶如光有“大樓”，而沒有“大師”，還不能稱作“大學”。

【政府治理的“畫”“建”管”用”】

我認為，政府治理的現代化，包括兩個方面：一是政府城市工作職能的現代化，一是政府治理體系的現代化。政府城市工作職能的現代化，主要是“畫”“建”“管”用”四個方面。

所謂“畫”，就是對城市，包括城市的經濟、社會發展藍圖進行勾畫、描繪，是一種廣義的城市規劃。主要依托城市原有的資源，包括自然資源（自然條件、地形地貌、環境空間等），及人文資源（歷史文脈、文化積淀、產業布局、傳統建筑風格等），對城市進行整體性、統籌性、引領性的籌劃和規劃。這是城市治理的“龍頭”，其水平高低決定了城市現代化的程度和方向。

所謂“建”，就是對城市進行全方位的建設，把已描繪的藍圖逐步變為現實。包括種種基本建設、工作和生活條件的建設、民生工程及公共服務設施的建設，等等。這是地方政府日常工作中著力較多的方面，也是城市現代化狀況的直觀表現。廣義的建設，應包括物質文明和精神文明兩大方面。精神文明建設的現代化也是城市現代化的應有之義。

所謂“管”，就是對城市的各種有形物體和社會秩序進行全面管理。城市的各種建設設施和公用物品應該管理，各個領域的工作和生活秩序及社會治安更應該管理。地方政府的管理職能，更接近“治理”內涵，也更能反映治理的現代化水平。目前，地方政府“管”的任務越來越重，所遇到的挑戰和難題也越來越多，對此，必須要有新觀念、新舉措。

所謂“用”，就是在“畫”“建”“管”的基礎上，對城市進行合理而有效的綜合利用。實際上也就是要使城市為人服務的功能最大化。“用好”城市的過程，既是發揮城市作用的過程，也是使城市不斷保值、增值的過程，更是使城市居民享受現代化成果，獲得更多民生實惠的過程。這是城市治理的出發點和落腳點，但往往容易被人們所忽視。特別是當地方政府被表面急功近利的政績所牽引時，更易如此。一些地方一方面大興土木，一方面“城市病”頻發，使用效能不佳，蓋源于此。地方政府應特別重視在“用”字上下功夫。

【政府治理體系也要現代化】

一個城市的“畫”“建”“管”“用”，體現了政府城市工作職能的現代化。城市工作職能現代化以及整個城市的現代化，最終還要靠地方政府治理體系的現代化來支持實現，主要表現為地方政府的“四個化”：

第一、決策的民主化。眾所周知，政府決策的正確性和正當性，取決于廣泛而充分的民主。決策民主化是現代政府的基本標志，也是城市現代化的必由之路。沒有城市公眾的政治參與、民主監督及權力制衡，地方政府對城市治理的決策將容易發生偏頗。毋庸諱言，當前許多地方出現的城市治理亂象，大多與決策不當有關，而決策不當的背后是因為決策不民主。決策不能按程序集思廣益，僅憑少數領導人“拍腦袋”，肯定容易出現不當決策甚至嚴重失誤。當然，若深究起來，決策不民主的背后是民眾對政府及官員的選擇和監督等民主權利尚未真正落實。無所顧忌、為所欲為的不當決策來源于無所約束、無所規范的決策機制。

第二、管理的法治化。法治，是城市現代化的“根”和“本”。靠一套完善的法治體系來管理城市可以一通百通、事半功倍。而摒棄法治靠人治，則會疲于奔命、一事無成。對此，我深有體會。2001年，我在南通當市長，在江蘇最早爭取到了國家綜合執法城市的試點，成立了城市綜合執法管理部門，集中執法、統一執法，從法制、體制、機制、編制等方面解決城市管理問題，并明確市、區、街道職責分工和運行機制，形成“兩級政府、三級管理、四級網絡”的管理格局，從而一舉改變了“七八個大蓋帽管不住一個破草帽”的現象，也改變了臟、亂、差的城市面貌。市長再也不用像以前那樣具體管小商小販亂擺攤點、行人車輛亂闖紅燈這樣的事了。南通這個曾被朱镕基總理嚴厲批評的城市，終于得到了他的認可。這實際上就是法治的力量。習近平總書記在2017年“兩會”期間參加上海代表團審議時，特別強調“要強化依法治理，善于運用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題，努力形成城市綜合管理法治化新格局”。這說到了要害，說到了根本。

第三、運作的高效化。現代城市治理事務繁多、變化多端，沒有政府的高效運作，就沒有現代化的治理。政府運作的高效化應主要表現為三點：1.應對快。城市的“畫”“建”“管”“用”，每時每刻都會遇到新情況、新問題，政府必須快速應對、有效處理，特別是遇到突發事件時更應如此。2.績效高。政府應高度重視和有效實施績效管理。政府運作的高效，最終應體現為政治、經濟、社會、文化、生態五位一體的又好又快發展，這是衡量政府高效運作的主要標準，也是城市現代化的主要成果。3.成本低。高效和低耗相輔相成，政府應通過深化行政體制改革等措施，降低行政成本，包括減少內部摩擦損耗，節省人財物的支出，提高行政管理效能。另外，引進市場機制，發揮非公經濟的作用，這對于搞好公共設施建設很重要。當年我們在南通，就是利用民營企業的資本建起了大型公共體育場館，利用外資企業資本建起了大型海洋港口，這在當時都是全國首例。

第四、自身建設的科學化。作為城市治理主體，政府決策的民主化、管理的法治化、運作的高效化，最終還要靠自身建設的科學化來實現。所謂政府自身建設的科學化，包括從政府設立到政府運作全過程，應著重突出三點：1.政府建立和施政的合法化——人民授權、人民選舉、人民監督。2.政府機構設置和日常運作的合理化——精干、高效、規范、有序。3.政府工作人員的高素質化——專業、敬業、勤政、廉政。做到了這三點的政府，必定是科學合理的政府、人民信任的政府、治理有方的政府，也必將能把城市引向現代化。

我要想指出的中心意思是：政府只有通過自身建設的科學化，才能做到決策的民主化、管理的法治化、運作的高效化，從而實現整個治理體系的現代化，進而實現城市工作職能的現代化，從而實現整個城市的現代化。因此，城市的現代化離不開政府治理的現代化。城市現代化水平不夠高，并不僅僅是因為缺乏專業技術手段和專業技術人才，還因為缺乏健全的現代化治理體系。

我們有時“畫”不好城市，是因為缺乏民主決策和民主監督；有時“建”不好城市，是因為缺乏高效有力的政府運作；有時“管”不好城市，是因為缺乏科學完備的法治手段；有時“用”不好城市，是因為缺乏有遠見卓識、敢于擔當的政府官員。因此，與其頭痛醫頭、腳痛醫腳地管理城市，不如從根本上建立一整套現代化的治理體系，從而使城市的現代化成為必然和常態。這方面的任務特別重要但又異常艱巨，要求治理者必須義無反顧地全力以赴。這是克服目前城市治理中的各種弊端和障礙，又好又快地推進城市現代化的根本之道。在推進城市“畫”“建”“管”“用”等方面的現代化過程中，既要注重現代化專業技術手段的運用，更需注重現代化治理體系和能力建設，包括政府自身的建設。

（作者系江蘇省政協原副主席、黨組副書記）