我國資源稅改革與基本公共服務均等化

徐全紅

摘 要： 基本公共服務能力不足是我國資源富集地區“富饒而貧困”的一個主要原因，資源稅制是我國“資源詛咒”傳導機制中的關鍵節點。區域經濟協調發展背景下的2016年資源稅改革為實現基本公共服務均等化提供了重要契機。為了最大限度發揮新一輪資源稅改革對我國基本公共服務均等化的推進作用，需要在資源稅地方化和資源稅功能定位理論創新的基礎上，疏通資源利益向中西部地區“回流”的資源稅管道，逐步將包括信息資源在內的新的資源形式納入征稅范圍。

關鍵詞： 基本公共服務均等化；稅制改革；資源稅

中圖分類號：F810.422文獻標識碼：A

文章編號： 1003-0751（2017）06-0057-07

一、引言

2012年，黨的十八大報告提出到2020年“基本公共服務均等化總體實現”的目標。2017年，國務院印發的《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》進一步提出要加快健全國家基本公共服務制度。此后，我國基本公共服務均等化進程明顯加快。但范逢春等學者的研究證明，我國地區間公共服務供給能力差異明顯，特別是中西部資源富集地區和東部發達地區之間呈逐步擴大趨勢。 ① 就供給側而言，實現基本公共服務均等化的重要前提是地方政府間財政能力的平衡，尤其是欠發達資源富集區 ② 財政能力的有效提升。2016年7月1日，我國新的資源稅改革全面啟動，學術界從完善稅制、組織收入、調控經濟和環境保護等方面進行了解讀，但從增加資源富集地區稅收收入、縮小地區間財政能力差距、實現全國基本公共服務均等化等角度進行的研究很不充分。

對資源富集地區經濟發展相對滯后的描述，最具代表性的是經濟學家Auty定義的“資源詛咒”概念。Auty認為資源豐裕并非一國經濟增長的充分有利條件，并提出自然資源與經濟增長負相關的命題。 ③ Papyrakis和Gerlagh進一步證明了“資源詛咒”在美國的地區層面是存在的。 ④ 我國學者也注意到改革開放后資源富集地區經濟發展滯后的現實。邵帥等學者的研究證明，我國省級層面的數據同樣支持“資源詛咒”假設 ⑤ 。冰島經濟學家Gylfason最早提出了“資源詛咒傳導機制”的概念 ⑥ ，隨后Ning Ding和Barry C. Field等西方學者開始對相關問題展開深入討論 ⑦ 。我國學者也就“資源詛咒”在國內傳導機制的問題進行了探討。鄧明等學者在梳理國內現有文獻時發現，我國學者基本上全盤接受了國外學者的結論，即資源本身不會對經濟發展產生“詛咒”效應，但對資源的過度依賴會影響經濟可持續發展，其傳導機制是自然資源稟賦影響地方政府的稅收努力程度和尋租行為，進而抑制自然資源稟賦對經濟增長的促進作用。 ⑧ 國外學者的結論是符合樣本國家實際情況的，但其結論能否充分解釋我國“資源詛咒”現象值得商榷。

我國作為單一制國家， 地方政府對資源并沒有太多的開采權與定價權，所擁有的稅收權力也非常有限。我國資源開采的主力是中央企業而非地方企業，資源生產和流通的利潤也主要不是歸資源富集地區所有。地方政府對資源開采及其交易的控制力有限，在資源稅收決策權受到約束的條件下，財政制度設計和稅收政策的變化對資源富集地區的財政能力和公共服務供給水平有決定性影響，這正是我國區域經濟發展不平衡的直接誘因之一。通過分析不同時期資源稅制對地區間政府財政能力的差異性影響以及系統描述資源稅制對區域間政府財政能力傳導機制的重要作用，本文認為我國資源富集地區經濟發展滯后與國家的區域經濟非均衡發展戰略以及與其相對應的財稅制度設計相關，其中資源稅制是我國“資源詛咒”傳導機制中一個繞不過去的重要節點。

二、資源稅制與地區間基本公共服務差距

在一定的資本和技術約束條件下，一國工業化的速度取決于廠商雇傭勞動力和使用自然資源（含土地）的成本。計劃經濟時期，我國協調沿海工業和內地工業關系的統籌發展戰略以及逐步市場經濟條件下的區域經濟非均衡發展戰略，在勞動力和原材料供給方面均采用了低成本的政策設計，為新中國的工業化提供了持續的動力，而對東、西部地區的公共服務能力卻產生了不同的影響。尤其是區域經濟非均衡發展戰略下的資源稅制，加劇了我國地區間基本公共服務能力的不平衡趨勢。

1.計劃經濟時期低水平的基本公共服務均等化

1978年之前，我國工業化是在高度集中的計劃經濟體制下進行的。該時期為了實現工業化發展目標，必須改善舊中國留下的工業生產布局極端不合理和區域經濟發展極端不平衡的畸形狀態，統籌協調沿海與內地的工業布局。農產品統購和工業品統銷，維持勞動者低工資；資源稅費減免，保證廠商原材料低成本：這些都是實施“重點建設內地工業，同時注意利用和發展沿海工業”的統籌協調戰略的具體體現。由于這一時期的工業化是在全國工業統一布局、自然資源統籌使用的條件下進行的，因此資源從富集地區流向各個工業項目的過程中，并沒有帶來顯著的地區間經濟發展差異。高度集中的計劃財政體制維持了全國地區間基本公共服務能力的大體平衡，實現了低水平的基本公共服務均等化。

2.向東部地區輸送資源利益的非均衡發展戰略

1978年12月鄧小平提出允許一部分地區先富起來，此后我國工業化進程開始與區域經濟非均衡發展戰略相對接：在“六五”計劃（1981—1985年）明確提出要積極利用沿海地區的經濟技術區位帶動內地經濟進一步發展的基礎上，“七五”計劃（1986—1990年）明確把全國劃分為東部（包括遼、冀、津、京、魯、蘇、滬、浙、閩、粵、桂、瓊12省市區）、中部（包括黑、吉、蒙、晉、皖、贛、鄂、湘、豫9省區）、西部（包括川、貴、滇、藏、陜、甘、青、寧、新、渝10省市區）三大經濟地帶，提出了按三大地帶序列推進區域經濟發展的戰略思路，這樣的區域經濟非均衡發展戰略一直持續到21世紀初。

由于我國經濟非均衡發展時期正是我國工業化的加速期，也是我國社會主義市場經濟體制的建設期，所以中西部地區的農村剩余勞動力為工業化提供了廉價勞動力。同時，我國東、中、西三大地帶的稟賦差異即能源、礦產資源呈現出由西向東依次遞減的區域經濟分布態勢，而經濟技術水平顯現出由東向西依次遞減的特征，東部地區工業化所需要的廉價原材料只能來自中部和西部資源富集地區。這就意味著，讓一部分地區先富起來即我國東部地區工業化和城鎮化的實現過程，在某種程度上講，也是資源利益由中西部地區向東部地區輸送的過程。

3.資源稅制成為資源利益“東輸”的最有效管道

計劃經濟條件下，資源利益輸送通過資源無償調撥就可以實現，而在逐步的市場化條件下，由于自然資源不可再生性和地方政府間財政競爭，其無法僅靠市場來完成。要實現資源利益從中西部向東部地區輸送，只能通過制度設計，作出一種“隱形”的橫向轉移支付安排，其中最具代表性的稅制設計是1984年開征的從量定額、小范圍征收的資源稅制。這一稅制一直持續到2016年的全面資源稅改革，其間雖然有多次征稅范圍的調整，但從量定額、小范圍計征的資源稅特征一直沒有發生實質性改變。

4.地區間基本公共服務能力差距逐呈擴大趨勢

以資源稅作為資源利益“東輸”的管道助推了我國經濟非均衡發展戰略的成功，東南沿海地區成為推動我國經濟持續高速增長的最重要經濟區域。長期以來，資源的低價格和資源稅的低稅率加劇了資源的無序開采和浪費、低效，并因此進一步擴大了中西部資源富集地區與東部發達工業化地區的財政能力差距和基本公共服務差距。我國出現了一批欠發達的資源富集地區，地區間基本公共服務能力嚴重失衡。2015年，廣東、浙江和江蘇三省人均一般公共預算收入分別為8633.77元、8683.76元和10065.93元；同期，河南、山西和甘肅三省的人均一般公共預算收入只有3181.48元、4482.39元和2861元，人均財政收入差距巨大。而在1995年，即我國分稅制運行的第一年，同時也是修訂后的資源稅條例運行的第一年，江蘇和浙江兩省的人均財政收入分別是224.32元和270.48元；同期，河南和山西兩省的人均財政收入分別為136.95元和234.66元，地區間差別并不明顯，尤其是產煤大省的山西，其人均財政收入甚至超過了江蘇省。進一步計算的人均財政支出數據也基本支持20年來我國地區間基本公共服務能力差距不斷拉大的結論：1995年，江蘇省的人均財政支出是358.74元，山西省的人均財政支出為366.89元；2015年，江蘇省的人均一般公共預算支出達到12145.91元，而山西省的人均一般公共預算支出只有9342.16元。 ⑨

5.資源稅制是“資源詛咒”傳導機制的關鍵節點

在全國工業化和城鎮化進程中，自然資源從中西部資源富集地區流向東部工業化地區，人口亦隨之流向東部尤其是東部地區的大城市。東、中、西部地區發展差距的成因與資源稅制所造成的資源收益向東轉移有直接關系：資源富集地區無法從資源中獲得足夠的財政資金以維持基本的公共服務；相反，東部地區則借助傾斜的區域發展政策、廉價勞動力和低廉原材料成本快速實現了工業化，在流轉稅制度下其財政能力快速提升，由此拉大了與中西部地區的公共服務差距。更嚴峻的現實是，地區間的公共服務差距使更多的人口和資本進一步流向東部發達城市和地區，這不僅意味著東部地區不斷增長的GDP和消費水平，更意味著流轉稅制下中西部地區與東部地區之間基本公共服務能力差距由此持續擴大。尤其值得注意的是，為東部發達地區創造了財政收入的新的產業工人，他們的戶籍在中西部欠發達地區，但所需要的子女教育、養老、基本醫療和其他社會保障等基本公共服務，卻往往只能由其戶籍所在地的地方政府提供，這就使得中西部欠發達地區的財政能力更加弱化。這就是具有中國特色的“資源詛咒”怪圈：工業化與區域經濟非均衡發展戰略→資源利益東輸的財稅制度設計（資源稅制）→地區財政能力差距→地區公共服務差距→地區資本與人才吸引力差距→地區發展差距→更大的地區財政能力差距→更大的公共服務差距……。可以清楚地看到這個循環的關節點：中西部資源富集地區補貼東部工業化發達地區的資源稅制設計。

三、資源稅改革為我國基本公共服務均等化提供新的契機

1984年和1994年的資源稅制改革在助力東部沿海地區工業化發展的同時，也在一定程度上影響了中西部資源富集地區的可持續發展，加速了地區間公共服務能力差距的擴大化趨勢。2016年的資源稅制改革則為縮小這一差距，實現全國基本公共服務均等化提供了一個重要契機。

1.區域經濟協調發展與資源稅改革的契合

總體上，2010年以前統籌區域經濟協調發展的舉措，對于財政能力弱化的資源富集地區而言，尚處于戰略指導的頂層設計層面。因為保證東部地區優先發展仍然是這一時期的戰略目標，所以在資源稅制層面必須維持向東部地區輸送資源利益的制度設計。其間，一方面區域經濟協調發展的相關理論與政策不斷豐富，另一方面區域間經濟發展差距趨于擴大，資源稅制仍是背后推手之一。

2010年以后的區域經濟協調發展建立在東部地區工業化和城鎮化基本完成的前提下，率先進入信息化的東部發達地區需要中西部地區承接其傳統產業，全國的信息化建設也需要一個統一的市場。全面深化改革背景下的統籌區域經濟協調發展以全國基本公共服務均等化為主要目標，同時，東部發達地區反哺中西部地區更符合我國統一市場下的國家整體利益最大化要求。此時，需要一個管道來實現東部發達地區向中西部地區的利益輸送，這個管道就是資源稅改革。2010年6月1日起，我國率先在新疆開展原油、天然氣資源稅從價計征改革；2010年12月1日，改革擴大到內蒙古、甘肅、四川、青海、貴州、寧夏等12個省區；2011年1月1日，油氣資源稅改革推廣至全國范圍；2014年12月1日，煤炭資源稅從價計征改革全面實施，同時全面清理涉煤收費基金；2015年5月1日，資源稅從價計征改革覆蓋稀土、鎢、鉬三個品目。2016年7月1日起資源稅改革全面推開，清費正稅、從價計征和范圍擴大的資源稅改革步入快車道。雖然2016年起開始實施的資源稅改革以資源節約、綠色發展、完善地方稅體系為目標，但我們也需要關注到，資源稅制改革為資源富集地區財政狀況的改善和全國基本公共服務均等化目標的實現提供了一個新的重要契機。

2.資源稅平衡地區間基本公共服務能力的潛力

2016年7月1日前的資源稅體量很小，稅收彈性也差，對地方財政收入的影響非常有限，但新的資源稅條例使資源稅體量增加成為可能，并具備改善資源富集地區財政能力，縮小地區間公共服務差距的潛力。其主要表現有以下四點：第一，新的資源稅條例拓寬了資源稅的征稅范圍，使其具有很好的穩定性和成長潛能；第二，全面從價計征改革，增強了資源稅的稅收彈性，絕大部分資源產品的稅收直接與市場價格掛鉤，稅收收入與市場供求和經濟增長高度相關，資源富集地區能夠從全國的經濟發展中獲得資源收益；第三，陸地資源稅采用源頭征收，稅收收入與資源富集地區地方公共服務能力高度相關，提高了資源富集地區提高征管水平和效率的積極性；第四，資源稅稅源固定且稅基流動性較差的特點，使其具備資源富集地區主體稅收收入的稟賦。

部分資源富集地區2010年資源稅改革試點前后的資源稅收入狀況，也證明了全面資源稅改革后資源稅收入的增長潛力。率先進行資源稅改革試點的新疆就是典型例證。2009年新疆的資源稅收入為12.28億元，占地方財政收入的比重僅為3.16%；2010年的資源稅改革試點僅僅將石油、天然氣改為從價計征，2010年資源稅收入就達到32.47億元，是2009年的2.64倍還多，資源稅收入占地方一般性財政收入的比重從3.16%增加到6.49%；到2011年年底，新疆的資源稅收入達65.01億元，占地方一般性財政收入的比重提高到9.02%。 ⑩ 可以預期，隨著我國資源稅全面從價計征改革及水資源稅改革試點工作的進行，資源稅將大大增加資源富集地區的財政能力。同時應注意到，在2010年及2011年石油、天然氣從價計征試點以后，資源型省份和非資源型省份的資源稅收入占地方一般性財政收入和稅收收入的比重開始分化。河南、新疆和甘肅3個省區的資源稅收入總量都大幅增加。2015年年底，河南、新疆和甘肅3個省區的資源稅收入占地方一般性財政收入的比重分別為1.20%、2.00%和2.26%，占地方稅收收入的比重分別達1.73%、3.09%和3.17%。同期，浙江、江蘇和廣東3省的資源稅收入均明顯增長緩慢，占地方一般性財政收入的比重分別為0.23%、0.33%和0.18%，占地方稅收收入的比重也分別僅為0.28%、0.40%和0.22%。 B11 可以預見，資源稅改革必將對縮小地區間公共服務差距產生實質性影響。

3.資源稅改革將助力全國基本公共服務均等化

伴隨東部發達地區進入信息化社會和國家整體進入工業化時代，平衡地區間財政能力、實現全國基本公共服務均等化的時機已經成熟。隨著資源價格提高和稅率調整，資源稅收入將成為資源富集地區的一項主要財政收入來源，這將會改變中西部地區嚴重依賴轉移支付來提供地方公共服務的窘境。從某種程度上說，資源富集地區資源稅收入增加的過程，也是實現東部發達地區反哺中西部欠發達資源富集地區的過程，至少是對資源利益東輸的一種矯正。從價定率征收和進一步擴大征稅范圍的資源稅制改革，能夠有力推動資源富集地區的資源優勢轉變為經濟優勢和財政優勢；資源稅管道可以有效平衡全國各地區的財政能力，明顯縮小地區間公共服務能力的差距，從而為我國基本公共服務均等化目標的實現發揮積極效應。

四、深化資源稅改革的制約因素

2016年改革后的資源稅已具備提升資源富集地區基本公共服務能力，縮小地區間公共服務差距的潛力。但是，通過深化資源稅制改革，實現大幅度增加資源稅收入，有效提高資源稅在資源富集地區財政收入中比重的目標，還面臨諸多因素的制約。

1.資源稅功能定位的紊亂

資源稅從誕生到現在，被賦予了包括資源節約、環境保護、區域經濟非均衡發展、工業化等多重功能。在稅制改革實踐中，人們常把資源稅解釋為國家的權益金，即國家基于資源的所有權而產生的收益，更有甚者將其作用和環境保護稅的功能混為一談。資源稅功能定位混亂，影響對資源稅提升資源富集地區基本公共服務能力的判斷。厘清資源稅的功能與定位，是深化資源稅改革必須首先解決的認識問題。

2.資源稅地方化的理論困局

我國《憲法》第9條規定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有。這意味著，把資源稅作為一個地方主體稅種，使之成為資源富集地區的主要稅收收入來源，在理論上是值得商榷的。因為憲法約束下的資源稅，理論上講是共享稅而非地方稅，現行資源稅制將海洋資源稅收入劃歸中央，陸地資源稅收入全部歸地方，正是為了在共享稅的名義下將陸地資源稅作為實際意義上的地方稅，但名實不符依然是陸地資源稅地方化的理論困局。在憲法約束條件下，通過理論創新，如何將資源稅培育成一個名副其實的地方稅主體稅種以提升資源富集地區公共服務能力，是深化資源稅制改革必須突破的理論困局。

3.地區資源稟賦差異與均等化目標的沖突

我國大陸范圍內自然資源的區域分布很不均衡，地區間資源稟賦差異巨大，資源稟賦約束條件下的資源稅制改革有可能造成新的地區間公共服務能力不平衡，從而拉大地區間公共服務差距。在加大一般性轉移支付規模的同時，如何在信息化轉型的制度變遷中拓展資源稅的征稅范圍，是深化資源稅制改革必須面對的現實問題。

4.驟增資源稅收入受到經濟周期等因素的制約

第一，來自經濟周期的制約。增加資源稅收入，提高其在資源富集地區地方稅收收入中的比重，是基本公共服務均等化的基本前提，但受制于經濟周期因素，短期內大幅度增加資源稅收入尚不現實。自2011年以來，我國GDP增速已經由2010年的10.3%下降到2016年的6.7%，2017年GDP增速目標為6.5%左右，再加上全球經濟恢復乏力，我國經濟進入中高速增長的新常態，經濟面臨嚴峻的下行壓力。鑒于原材料等資源型產品對微觀經濟實體的經營影響很大，資源稅收入的驟然增加必然會加大下游產業的經營成本，大幅度提高資源稅稅負注定不能一蹴而就。

第二，來自經濟轉型節奏的制約。從平衡地區間公共服務能力的視角看，資源稅是以節約資源和提高資源使用效率的名義來實現稅收收入的增加，資源稅稅負的增加要受到經濟轉型速度的制約。將資源消耗大、能源利用率低、環境污染嚴重的傳統發展方式轉變為資源節約、創新驅動、環境友好的新型發展方式，是一個漸進替代的過程。在這一過程中，資源稅稅負提高的速度應該踏準經濟轉型的節拍，過快增長的資源稅稅負有可能超過經濟所能承受的極限，必將對我國實體經濟造成實質性傷害。除此之外，全面資源稅制改革的推出恰遇東部沿海地區制造業向中西部內陸地區轉移，并且承接東部發達地區制造業的恰恰是中西部資源富集地區，這意味著借助資源稅改革從東部發達地區向中西部資源富集地區輸送資源利益的效果將大打折扣。

第三，來自稅制結構改革目標的制約。稅制結構改革的目標，是逐步降低以商品稅為主的間接稅的比重，逐漸提高以所得稅和財產稅為主的直接稅的比重。而資源稅屬于可轉嫁性很強的間接稅，資源稅收入增加的速度必須受制于稅制結構的演進節奏，即資源稅收入比重的提高必須伴隨其他間接稅比重的降低，或不影響直接稅比重逐漸提高的其他稅制變化。在增值稅等間接稅比重沒有實質性降低，所得稅和財產稅等直接稅比重沒有實質性提高的情況下，增加資源稅收入無疑會加劇稅制結構中不合理的部分。因此，資源稅收入過快增長可能會與稅制結構改革的目標相沖突。

五、基本公共服務均等化視域下的資源稅理論創新與改革

2016年5月9日財政部、國家稅務總局聯合發布的《關于全面推進資源稅改革的通知》，標志著理論界關于從價計征和擴大資源稅征收范圍的資源稅改革共識開始進入政策實施階段。下一步的資源稅制改革，應助力我國基本公共服務均等化目標的實現，在組織公共收入、資源稅地方化、擴大征稅范圍和提高資源富集地區的財政能力等方面獲得突破。

1.厘定資源稅組織公共收入的主要功能定位

按照現行資源稅制度，資源稅是針對自然資源征收的一種特殊稅收；按照功能定位，可以將資源稅分為對絕對礦租課征的一般資源稅和對級差礦租課征的級差資源稅。這種分類的背后依據是，資源稅是基于公共資源（含自然資源）的外部性和對資源本身的公共管理而征收的，組織公共收入是其內在的功能定位。現在很多學者把資源稅的功能定位分散到所有權收益、資源節約和環境保護等方面，實際上淡化了資源稅組織公共收入的主要目標。為進一步增加資源稅稅負、擴大資源稅的征收范圍提供理論支撐，需要把組織公共收入作為資源稅的主要功能。強化資源稅的組織公共收入功能，需要在理論上厘清以下認識。

第一，資源稅不是權利金。資源稅經常被理解為國家的權利金，但權利金和資源稅顯然不是同一事物。權利金是指在市場規則下，資源所有者向資源占用者收取的一種所有權益補償；資源稅則更多地表現為國家以公共資源管理者的身份通過資源稅制度來調節資源占有人和其他公民之間的權利義務關系，其目的是減少公共資源被特定群體占有對其他公民的影響。

第二，資源稅不能代替環境稅。資源稅制度的主要功能定位是取得公共收入，以調節自然資源的可耗竭性、特定地理位置引發的級差收益和代際資源分配；而環境稅的主要功能則是調節環境污染物的排放行為。

2.疏通資源利益向中西部“回流”的資源稅管道

進一步的資源稅制改革，已經不能局限于征稅范圍、計征方法與稅率水平方面，更重要的是要激發地方政府經營資源稅的積極性，使其成為資源富集地區的地方主體稅種，并在這一進程中構建政府間互相激勵、彼此相容的財政機制。

第一，注重理論創新以進一步明確資源稅的地方稅屬性。可以用單一制國家中央與地方政府間委托代理關系來協調自然資源全民所有制和陸地資源稅地方化的沖突。委托代理關系下的地方政府，受中央之托對本轄區資源行使管轄權，自然就擁有了中央政府賦予的稅收征管權力，資源稅成為資源富集地區的一個地方主體稅種就有了法理基礎。

第二，將資源稅培育成中西部資源富集地區的主體稅種。在征稅范圍、計征方法與稅率等改革到位的基礎上，進一步改革資源稅制的著力點應轉移到將資源稅培育成資源富集地區的主要稅種的目標上來。在兼顧中央和地方財政利益的同時，努力構建有利于平衡地區間財政能力、縮小地區間公共服務差距的長效機制。

第三，建立資源利益向資源富集地區傾斜的保障機制。首先，應充分考慮資源開采外部成本的地方性特征，在地方政府對資源開采和交易的控制力有限且資源稅收決策權受限的情況下，財稅政策制定應保證資源富集地區財政能力的提升，至少能夠補償因資源開采和資源輸出給地方帶來的外部性成本。其次，考慮到我國資源分布狀況與經濟發展水平不一致的現實，資源稅的分權政策需向中西部資源富集地區傾斜以實現東部地區“反哺”中西部資源富集地區的政策目標。

第四，賦予地方政府更多的資源稅立法權、解釋權和征管權。2016年的資源稅制改革已經賦予省一級人民政府較大的自由裁決權：在資源稅改革中賦予地方在稅目、稅率、稅收優惠等方面的稅政管理權；條例中未列舉名稱的其他非金屬礦產品，其計征方式由省級人民政府確定；各省級人民政府可對本地森林、草場、灘涂等資源提出征收資源稅的具體建議方案等。從提高資源富集地區財政能力的角度看，這些舉措在稅源開發和征稅深度等方面均具有積極作用。進一步的資源稅制改革需賦予地方政府更多的資源稅立法權和解釋權，同時從制度上約束地方政府，避免其在增加財政收入的激勵下對資源過度開采。

3.在信息化轉型中拓展資源稅的征稅范圍

地區間資源稟賦差異有可能形成新的地區間公共服務能力差距，問題的解決有賴于資源稅征稅對象的不斷豐富和征稅范圍的不斷擴大。隨著美國、歐盟和日本等發達經濟體先后進入信息化社會，數據信息逐漸成為繼土地、石油等自然資源之后的戰略生產要素，只要有可能引發“排他性”的資源壟斷性行為，就均可納入資源稅的調控范圍。 B12 在西方發達國家的資源租金課稅制度中，除了土地（商用地、農用地、居住地等）、地下礦藏資源、油氣資源、林木、水資源之外，衛星軌道、航空權、公用事業、公共交通、停車、出租車牌照、漁業拍照、銀行牌照、博彩、互聯網基礎設施、域名注冊等一系列資源逐漸被納入資源稅的課稅范圍，大數據等信息產品也將進入資源稅的征稅范圍。

2016年的資源稅改革體現了我國在整體進入工業化之后對資源和資源稅制度調節范圍的改革要求。隨著我國社會經濟全面轉型，市場化、信息化快速推進，資源稅的征稅對象和范圍將逐步與西方發達國家趨同，即將包括信息資源在內的新的資源形式納入資源稅的征稅范圍，在增加資源富集地區稅收收入的同時，更好地發揮資源稅平衡地區間財政能力、縮小地區間公共服務差距的作用。

4.漸進有序地增加資源富集地區的資源稅收入

我國宏觀經濟的基本面、經濟轉型和稅制結構改革等，都不支持短期內資源稅收入的大幅度增加。2016年進行的資源稅改革，實際上并沒有提高資源型企業的稅費負擔，目前僅僅是將原來的資源性收費轉化為資源稅收。這是基于我國經濟現實狀況作出的合理選擇，也說明以提升資源富集地區基本公共服務能力為目標的資源稅制改革只能是一個循序漸進的過程。但是，2016年資源稅改革中，比較大的幅度稅率和范圍較大的地方自主征稅項目為未來資源稅稅率的提高和整體稅負水平的增加預留了空間。從長遠看，仍需要從計稅依據和稅率兩個方面來提高資源稅的稅負，在促進產業結構升級和經濟發展方式轉變的同時，漸進有序地縮小地區間基本公共服務能力差距，從而推動全國基本公共服務均等化目標的實現。

六、結語

目前資源稅還屬于小稅種，即使在資源富集地區的地方稅收入中所占的比重也不大，但這并不意味著這個稅種本身不具備做大的條件，只是我國工業化進程和這一進程中實施的區域經濟非均衡發展戰略，需要一個降低企業資源成本、資源富集地區補貼東部工業化地區的“瘦身”資源稅制。研究發現，原有資源稅制正是造成資源富集地區政府守著資源沒錢花的主要原因之一，在資源利益向東部工業發達地區輸送過程中形成的地區間公共財政能力差距以及由此引發的公共服務差距，直接導致了人口和資本的東進，并進一步加劇了東西部地區間的發展差距，形成了具有中國特色的“資源詛咒”怪圈。以轉變經濟發展方式和促進全國統一市場形成等為標志的新的區域經濟協調發展戰略，需要在地方稅體系框架內重建資源稅，把資源稅的主要功能定位于組織地方公共收入，將理順資源價稅關系作為強化市場機制、撬動經濟增長和轉型升級的突破口，在提高中西部資源富集地區基本公共服務能力的基礎上，為實現全國基本公共服務均等化提供新的契機。目前，資源稅制改革還面臨諸多制約因素，資源稅成為資源富集地區的主體稅種必將是一個循序漸進、分步實施的聯動過程。

注釋

①范逢春：《建國以來基本公共服務均等化政策的回顧與反思：基于文本分析的視角》，《上海行政學院學報》2016年第1期。

②國務院發展研究中心資源與環境政策研究所的谷樹忠等人在《中國欠發達資源富集區的界定、特征與功能定位》（載《資源科學》2011年第1期）一文中，將20個省（自治區）的70個地市州盟確定為欠發達資源富集地區，其空間分布主要集中在西部和中部，不包括沿海發達地區。本文采用谷樹忠等人對欠發達資源富集區概念及其范圍的界定。

③R. M. Auty，The Resource Curse Thesis： Minerals in Bolivian Development， 1970-90. Singapore Journal of Tropical Geography ， 1995， Vol.15， No.2， pp.95-111.

④Elissaios Papyrakis， Reyer Gerlagh. Resource Abundance and Economic Growth in the United States. European Economic Review ， 2007， Vol.51， No.4， pp.1011-1039.

⑤邵帥、齊中英：《西部地區的能源開發與經濟增長——基于“資源詛咒”假說的實證分析》，《經濟研究》2008年第4期。

⑥Thorvaldur Gylfason. Natural Resources， Education and Economic Development. European Economic Review ， 2001， Vol.45， No.6， pp.847-859.

⑦Ning Ding， Barry C. Field. Natural Resource Abundance and Economic Growth. Land Economics ， 2005， Vol.81， No.4， pp.496-502.

⑧鄧明、魏后凱：《自然資源稟賦與中國地方政府行為》，《經濟學動態》2016年第1期。

⑨數據來源：2015年人均財政收支數由作者根據《2016中國統計年鑒》提供的人口和分地區的財政收支數據計算得出；1995年的人均財政收支數由作者根據《1996中國統計年鑒》提供的人口和分地區的財政收支數據計算得出。詳見中華人民共和國國家統計局編：《2016中國統計年鑒》，中國統計出版社，2016年。中華人民共和國國家統計局編：《1996中國統計年鑒》，中國統計出版社，1996年。

⑩數據來源：資源稅收入數據來源于《2012中國統計年鑒》，其他比重數據由作者根據《2012中國統計年鑒》相關數據計算得出。詳見中華人民共和國國家統計局編：《2012中國統計年鑒》，中國統計出版社，2012年。

B11數據來源：由作者根據《2016中國統計年鑒》相關數據計算得出。

B12蔣震、張欣怡：《對資源稅制改革理念的分析和探討》，《國際稅收》2016年第7期。

責任編輯：翊 明