廣東省級財政專項資金及其績效評價

鄭方輝+費睿

摘要： 一、問題與文獻

（一）問題提出

財政專項資金制度具有典型的中國特色，一般是指上級政府撥付給下級政府，或是本級政府安排用于社會管理、公共事業發展、社會保障、經濟建設以及政策補貼等方面承擔特定用途的資金。通常情況下，納入預算申請而設立，接受專款專用及單獨核算管理?！柏斦ｍ椯Y金可以分為性質相近的兩大類資金：一是依據國家法律法規與規章制度需要地方政府予以安排并考核的切塊專項資金，如教育、文化、農業、科技、計劃生育等；二是地方政府根據區域發展規定的、年度預算予以安排用于經濟發展和社會管理等方面具有專門用途的資金?！盵1]據初步統計，2013年除專項借款外，全國財政預算安排的各類專項資金（包括項目支出）近10萬項，涉及資金規模數萬億元。[2]顯然，財政專項資金構成我國財政支出的一種重要形式，目前在財政支出總額中占據較大比例，對一般性財政支出發揮著重要的補充、調節作用。

在中央層面，由于專項撥款是中央政府為了實施其宏觀政策目標以及對地方政府代行一些中央政府職能進行補償而設立的，因而它在加強中央政府調控地方政府行為，優化地方財政預算支出結構，引導地方財政資金投向國家重點支持和發展的事業等方面，具有一般轉移支付無可替代的作用。[3]在地方層面，專項轉移支付資金，即上級指定了專門用途的轉移支付要比一般性的轉移支付資金更有效率。[4]實際操作中，無論是部門預算或轉移支付（專項）都以項目作為資金分配和使用的基本單位，這不僅便于監管，也能充分發揮行政層級的管理優勢。[5]在我國行政體制中，省級政府具有承上啟下的重要作用，既要貫徹中央政策并轉化為可行的措施，又擁有較大的自主性，尤其對于廣東這樣的經濟及財政規模大，內部發展嚴重不平衡的大省，省級財政專項資金的現實作用不言而喻。

華 南 理 工 大 學 學 報（社 會 科 學 版）

第3期鄭方輝 等：廣東省級財政專項資金及其績效評價

但隨著我國社會經濟轉型及體制改革的深化，財政專項資金所暴露問題日趨凸現，“重分配、輕管理”“重實用、輕績效”的情況普遍存在，執行力度、執行效果不到位，監督手段與力度明顯不足。主要表現：一是預算支出行政決策機制不健全，缺乏有效約束。一些地方在民生保障和剛性運轉支出存在缺口的情況下，卻不斷向形象工程、政績工程“砸錢”；二是專項資金設立過多過濫、分配不規范，交叉重復設置和多頭分散管理問題突出。由于缺失完善的項目庫，導致“先安排錢、再定項目”，資金分配呈現部門利益格局；三是資金管理辦法與實際相脫離，尤其是使用范圍方面的剛性規定衍生一系列問題，導致部分資金閑置，如2015年接受廣東省財政廳重點評價的省級49項2016年到期專項資金中，粵港粵澳合作框架協議工作經費、2014—2015年基礎教育課程體系改革專項資金等7項資金基本沒有使用等。上述問題多樣，但落腳點不外乎兩個方面：一是在高速增長的財政規模背后，專項資金的“家底”究競有多大？二是面對社會的種種疑慮，如何有效監管專項資金，尤其是如何體現專項資金在立項、分配決策方面的科學性與民主性？此種背景下，以融合工具理性與價值理性的財政專項資金績效評價為壓縮專項規模、優化資金結構、改善資金績效、提升公共財政的公信力及執行力的改革提供了有效的方法論。事實上，2016年中央財政預算中，向地方專項轉移支付占中央全部轉移支付的39.5%，出現近幾年來的首次回落現象。這表明了中央控制專項轉移支付數量、壓縮專項資金，尤其是壓縮競爭性領域專項資金的決心和導向。

（二）文獻簡析

一方面，財政專項資金研究是近幾年國內學界的熱點領域。多數學者認為，應壓縮規模，降低比重。主要觀點：一是基于財政專項資金與一般性財政支出比較，權衡兩者所具有的不同特質和功能，適度降低專項資金的規模更為合理[6]；二是基于中央與地方財政實力的考慮，財政專項資金實施往往需要地方財政配套，從而加重了地方政府財政負擔，而分稅制改革后，我國各地政府財力不平衡，一般性財政支出具有均等化效應，有利于縮小各地差距，因此，應進一步壓縮專項資金規模，加大一般性財政支出的力度[7]；三是專項資金過多地進入競爭性領域，這與其設立初衷相違，干擾了市場的正常運作，同時在資金分配和使用上缺乏科學性，導致資金使用效益不佳、管理成本過高、監管不到位等問題[8]；四是針對財政專項資金管理改革，學術界普遍認為，基本方向應在規范和清理專項資金的基礎上，“壓專項，擴一般”，驅使“財”和“政”之間關系的平衡。值得一提的是：國內學者提出了“委托性事權”的概念，并成為中央專項資金設立和分類的理論依據，但在實踐推廣過程中，一些學者對其提出質疑。[9]多數學者認為，財政專項資金的改革路徑應集中在合理界定政府與市場各自的職能和他們之間的關系上，同時還要把握好政府內部職責的劃分，提高事權與財力之間的匹配度。

另一方面，作為政府績效管理的重要內容，學界普遍認為，財政專項資金績效評價是加強資金監管、提高資金使用效益、落實國家新預算法的客觀要求。評價涉及理念、體系、機制及信息化技術手段。有學者所認為，績效管理是公共財政改革的有效機制，財政專項資金績效評價符合當前我國國情以及管理的需要，能促進專項資金管理的規范化和科學化。[10]在操作層面，財政部門需要對資金使用進行事前事中事后的績效評價，才能不斷規范資金的管理。[11]對于目前財政專項資金績效評價面臨存在問題，學者認為：一是角色沖突，財政專項資金的績效評價是對政府的監督，但由財政部主導則會引起角色錯位；二是指標體系龐雜與“關鍵指標評價”要求存在差距；三是現實中財政績效評價工作與績效審計產生重疊；四是績效評價在國內尚無明確的法律依據。[12]總體上看，始于2003年的我國財政支出績效評價開啟建立績效財政的序幕，但存在功能定位不明確、責任主體不清晰、技術體系不完善、實際效果不理想等問題。

廣東是全國率先開展財政專項資金績效評價的省份?？偨Y廣東經驗，學界認為，“以績效結果為導向”來分配財政資金，從起點、過程和結果的完整環節來強化主體責任落實，形成一個財政資金申請、使用到評價的閉合績效管理環，建立資金使用效果的制度約束，能有效提高財政資金的配置效率和使用效益。[13]作為地方省份，廣東的財政體制與全國具有高度的趨同性，財政支出績效評價的理念、體系、機制也是如此。

二、廣東省省級財政專項資金現狀與構成

廣東省省級財政專項資金覆蓋黨建、社會建設與管理、促進經濟發展、科教文衛體等方面，在財政支出中占較大份額。2015年，廣東省財政專項資金共有233項，涉及金額6831313億元，約占省級預算支出（341944億元）的20%。

（一）總體情況

2015年，廣東省省級財政專項資金涉及的資金類型共有9大類，覆蓋52個黨政機構和事業單位。詳見表1。表12015年廣東省級財政專項資金一覽表單位：萬元序主管部門專項資金名稱及金額項數規模1省委辦公廳解決特殊疑難信訪專項資金（2430）124302省發改委、經信委、科技廳、財政廳戰略性新興產業發展專項資金（356000）13560003省發展和改革委員會省級財政預算內基建統籌資金（27141）、省級低碳發展專項資金（3000）等51342414省經濟和信息化委員會產業園擴能增效專項資金（235600）、企業轉型升級專項資金（67040）等136540605省民族宗教事務委員會少數民族發展基金（3000）130006省財政廳國際金融組織貸款項目協調管理費（600）、經濟示范鎮省級配套資金（160）、農村財務管理專項經費（850）等5781577省財政廳、民政廳培育發展社會組織專項資金（10000）1100008省國土資源廳第一次全國地理國情普查經費（18000）、探礦權采礦權使用費及價款收入（7500）等4635009省國土資源廳、農業廳農業土地開發資金（含地質災害防治專項資金）（35000）13500010省住房和城鄉建設廳城鄉建設和規劃管理工作專項（3950）、綠道建設專項資金（2000）、治污保潔專項資金（8000）等54952411審計廳縣委書記和縣長異地審計經費（550）1550續表序主管部門專項資金名稱及金額項數規模12省環境保護廳省環境保護專項資金（32743）、重金屬污染防治專項資金（5000）、農村環保建設專項資金（15000）等617925413省統計局第三次全國經濟普查（2489）1248914省質量技術監督局廣東省政府質量獎（500）、技術標準戰略專項資金（1500）2200015省知識產權局知識產權工作專項（2753）、專利申請資助及獎勵專項（8500）21125316省旅游局旅游扶貧專項資金（1365）、旅游宣傳促銷專項經費（8000）2936517省政府僑務辦公室華僑農場危房改造省級補助專項資金（11746）、華僑農場基礎設施和事業發展補助資金（7000）21874618省政府人防辦公室人防易地建設費補助（6721）1672119省委組織部廣東省實施“廣東特支計劃”專項資金（16400）、“珠江人才”專項資金（90000）、“兩新”組織黨建經費（12000）713370020省委宣傳部宣傳文化發展專項資金（含文化事業建設費）（9891）、省級文化產業發展專項資金（40000）等87514521省委政法委員會政法工作專項（10417）、政法經費補助（12000）等32321722省委紀律檢查委員會（監察廳）欠發達地區縣級紀檢監察機關辦案工作經費1120023省委老干局困難市縣企業離休干部醫療費統籌補助（4500）、省關工委山區創業青年培訓經費（500）等3800024共青團廣東省委廣東大學生科技創新培育專項資金（2000）1200025省婦聯“婦女之家”示范點建設項目專項資金（700）、省婦聯維權與信息服務站經費（500）等3250026省公安廳全省舉報經濟犯罪獎勵專項經費（375）、省交警專項（58504）等57002927省司法廳法律援助和公職律師補助（2000）、普法專項（400）等31241928省文化廳廣東省美術館 公共圖書館 文化館（站）免費開放專項資金（5756）、基層公共文化服務設施建設專項資金（25000）104486429省教育廳高校創新強校工程專項資金（44850）、欠發達地區教育創強資金（28000）等1677326430省廣電局農村電影放映“2131工程”專項經費（3894）、十七屆六中全會文化強省建設重點項目資金——全省電影院線建設（7500）等31150231省體育局體育彩票公益金（60125）16012532省檔案局經濟欠發達地區國家重點檔案搶救和保護補助經費（190）、欠發達地區檔案館維修改造資金（1712）2190233省科技廳公益研究與能力建設專項（70000）、基礎與應用基礎研究（自然科學基金）專項（30000）等734485034省地方史志辦公室欠發達地區地方志編修經費（256）125635省科協科普惠農興村專項資金（256）1256續表序主管部門專項資金名稱及金額項數規模36省交通運輸廳車輛通行費（250000）、港口建設費（15000）378900037省衛生計生委計生獎扶持專項資金（2383）、計劃生育專項資金（19499）96628038省食品藥品監督管理局省食藥監系統能力建設經費（11360）、全省食品藥品安全體系建設專項（20065）23142539省中醫藥局中醫藥服務能力建設專項經費（9566）、中醫藥強省建設資金（10000）21956640省民政廳福利彩票公益金（45900）、流浪乞討人員救助資金（2000）等67454041省殘疾人聯合會康復經費（3200）、殘疾人就業保障金（65000）等48006642省人力資源和社會保障廳博士后專項資金（6195）、技工教育發展專項資金（28750）等11130515643省商務廳服務貿易發展專項資金（2000）、現代服務業發展引導專項資金（5000）等138940644省水利廳特大三防經費（2000）、水利建設與改革發展專項資金（346754）等649959345海洋與漁業局海域使用金（51000）、海洋漁業救災復產專項資金（1600）76855046省林業廳林業有害生物防控專項資金和森林防火專項資金（4500）、森林碳匯重點生態工程建設專項資金（57250）等1626185647省農業廳農業保險發展資金（80443）、農業補貼資金（300）等1722894948省監獄管理局監獄建設資金（50000）15000049省國有資產監督管理委員會支持國企改革發展資金（20000）12000050省金融服務辦公室扶持重點金融產業發展專項資金（6000）、農村金融機構定向費用補貼資金（600）2660051省安全生產監督管理局安全生產專項資金（11000）11100052省打私辦緝私經費（31807）13180753省口岸辦口岸建設專項資金（13000）11300054省郵政局廣東省郵政基本公共服務均等化專項資金（3000）13000數據來源：根據廣東省人大常委會資料整理。（二）按主管部門劃分

從主管部門看，省級財政專項資金覆蓋黨委機關、政府部門和事業單位三類。三者占比不一，其中政府部門主管資金占絕對多數，40個部門主管198個資金項目，累計金額達65006億元；其次是黨委機關，6個部門主管23個資金項目，累計2437億元；事業單位相對較少，6個部門掌握12個資金項目，共869億元。具體而言，掌握資金項目數超過10項的有省農業廳（17項）、省教育廳（16項）、省林業廳（16項）、省經信委（13項）、省人社廳（11項），而資金總額位列前三分別為省人社廳（13052億元）、省交通廳（789億元）和省教育廳（7733億元）。可見，財政專項資金項目分配相對集中。另一方面，部分黨委機關與職能相對單一的政府部門、事業單位獲得專項資金額度較小，如省統計局、省委辦公廳、團省委、省紀委（監察廳）、省方志辦、省科協等（均為一個專項），金額不超過2500萬元。

（三）按領域劃分

從資金用途看，省級財政專項資金可分為民生類、部門建設與管理類、公共基礎設施建設類、促進經濟發展與就業類、科學教育與文化保護發展類、環境與災害防治類、社會事業建設與管理類、經濟與資源管理類、行業與企業補貼類9大類。其中，促進經濟發展和就業類資金額最大，其次是教科文類，再次是基礎設施建設類。各類資金用途和規模見表2。表2廣東省級財政專項資金類型、用途和金額一覽表單位：萬元序資金類型主要用途總金額1民生保障類用于危房改造、困難市縣企業離休干部醫療費、烈士紀念設施及優撫事業單位、養老服務體系建設、小型水庫移民、貧困村補助，以及對自然災害救助1953162部門建設與管理類用于農村黨員干部遠程現代化教育、城鄉建設和規劃管理工作、支持網上辦事大廳建設、禁毒、部門創新獎勵、政法工作、紀檢監察機關辦案1561123公共基礎設施建設類用于預算內基建統籌、港口建設費、口岸建設、農村生活垃圾處理設施建設、水利設施、農業基礎設施建設6792804促進經濟發展與就業類用于戰略性新興產業發展、產業園擴能增效、重點金融產業發展、產業技術研究與開發、物聯網發展、山區創業青年培訓、人力資源市場及基層服務平臺建設、推進勞動力轉移和殘疾人就業等26303145科學、教育與文化保護發展類用于“廣東特支計劃”、經濟欠發達地區國家重點檔案搶救和保護、群眾文化活動、打造理論粵軍、建設思想道德高地、扶持文藝精品創作、非物質文化遺產保護、“211工程”建設、高等職業教育、協同創新與平臺環境建設等13885616環境與災害防治類用于低碳發展、治污保潔、環境保護、重金屬污染防治、農村環保建設、特大三防、海洋漁業救災復產、節能降耗、水質保護專項資金、野生動植物保護管理和濕地保護、巖溶地區石漠化治理、育林資金等4752107社會事業建設與管理類用于培育發展社會組織、舉報經濟犯罪獎勵、獎勵廣東省見義勇為、“兩新”組織黨建、計劃生育、法律顧問工作、農村財務管理、疫病防控、公共衛生服務、縣級公立醫院綜合改革等2428628經濟與資源管理類用于獎勵政府的管理、制定技術標準戰略、進行地理國情普查、集體林權制度改革、經濟普查、緝私、地質勘查等6705689行業和企業補貼類用于國有企業補貼、郵政企業補貼等393090數據來源：根據公開數據由作者自行計算。

三、廣東省級財政專項資金的特點及問題

（一）主要特點

“財政大省、財力弱省”是廣東省財政最突出的特點。廣東省的財政總收入位居全國第一位，約占全國的十分之一，但按常住人口計算，廣東卻排在全國較靠后的位置。廣東省省級財政專項資金在金額、結構、類型、項目、涉及部門、時間跨度等方面存在“大”“雜”“多”“長”等特點。這些特點決定了資金監管和項目管理的困難性。

首先，資金總量大，項目額度差異大，覆蓋地域與對象廣。2015年，廣東省財政專項資金總額達到6831313億元，約占省級預算支出（341944億元）的20%。其中不同資金的額度差異較大，額度最大的達到356億元（戰略性新興產業發展專項資金），最小的只有190萬元（經濟欠發達地區國家重點檔案搶救和保護補助經費）。在地域上，大多數專項資金涵蓋全省21個地市，121個縣（市、區）；在對象上，覆蓋各級黨政部門、各類企業和社會組織?？梢?，專項資金覆蓋地域廣、對象數量多且類型復雜，給資金管理帶來很大難度。

其次，資金結構復雜，項目數量、主管部門和用款單位眾多。按資金的內容和目標來劃分，省級財政專項資金可以分為民生類、部門建設與管理類、公共基礎設施建設類等9大類，補助的項目總數達到233個，主管部門涉及黨委機關、政府部門和事業單位，總數達到52個。另外，每項專項資金涉及的使用單位為數十個到數百個不等，通過簡單匡算，資金使用單位數量將達到數千個至數萬個之多。專項資金的類型繁多且結構復雜，項目主管單位和資金使用單位多，亦是資金管理和項目監管的重大難題之一。

再次，面向經濟發展的政府部門獲得較多專項資金，促進經濟、產業、企業或行業發展的資金比重較高，大量專項資金流向企業。通過分析可知，發改委、交通運輸廳、經信委、財政廳、人力資源和社會保障廳等面向經濟發展的部門，獲得的資金量較大。另外，專項資金用于促進經濟、產業、企業或行業發展的資金額度總和為36290億元，比重達到5312%。這些用于促進經濟發展的資金中，大量資金項目，如戰略性新興產業發展專項資金（356億元）和車輛通行費（25億元）項目，采用補助或獎勵企業的方式落實，資金直接流向數量眾多的企業。而目前我省采用資金分配、管理和項目監管相分離的模式，財政部門負責資金分配、下達項目單位和資金管理，項目主管單位負責項目過程監管和驗收。如此龐大的資金規模流向企業，如何有效監管及體現公共利益，是財政和主管部門共同面對的重大難題。

最后，部分專項資金具有較長時間的延續性。專項資金是針對特定問題解決而設立的，具有明確的時限。一般來說，專項資金不應存在較長的時間延續性。因此，《廣東省省級財政專項資金管理辦法》（粵府[2013]125號）做出明確規定，專項資金設立的期限原則上不超過5年。對省級專項資金設立時間的分析可以發現：部分專項資金設立已經接近或超過5年，如戰略性新興產業發展專項資金（2010年設立）；有的甚至已達到8～10年，如安全生產工作專項資金（2006年設立）、現代服務業發展引導經費（2005年設立）。對這些具有較長時間跨度的專項資金，如何保證項目設立的合理性和科學性，實施定向的追蹤、管理和提升績效，是開展資金管理和績效問責的重要問題。

（二）存在問題

廣東省省級財政專項資金的問題體現在資金本身和資金管理兩個方面。

首先，針對資金本身。主要表現為政企不分、支持范圍過于分散、前期申報不嚴謹和資金分配存在路徑依賴等。一是專項資金的設置存在政府“越位”和“錯位”，混淆了政府與市場界線。政府的角色應該是彌補“市場失靈”和“社會失靈”，財政資金應該是投向市場主體、公民或社會組織不愿意或不能作為的領域，至于市場和社會主體能發揮作用的領域，應該全部交給市場和社會，政府資金不應直接補貼企業參與市場競爭。在經濟領域，政府的財政資金應專注于公共服務平臺或公共技術支撐的建設。但是，目前相當部分省級財政專項資金投向了競爭性領域的企業或行業，甚至一些市場回報高的收益項目，直接干預市場競爭。如將財政資金投向戰略新興產業、補貼國有企業和銀行等，耗資超過百億，占資金總額的約20%。這種做法如果作為短期刺激措施可以產生一定的效果，但作為長期戰略則會擾亂市場作用的發揮，破壞市場機制的自動調節功能，導致一些產業產能過剩。二是專項資金種類繁多、支持范圍過于分散。從表1就可以看出，共有52個省直部門申請到了專項資金。而且，部門之間的專項數差別較大，少則1個，多則10多個，專項資金名目繁多，遍布各行各業，資金分配像“撒胡椒面”，存在項目小型化、分散化的問題，難以發揮集中財力辦大事的效應。 三是專項資金存在交叉重復安排、多頭申報現象。部分資金的資助范圍、政策目標和支持方向趨同或相近，存在部門交叉與重復立項的現象。如對于文化建設，就有3家單位申報，分別是省委宣傳部、省廣電局和省文化廳。四是專項資金設立存在路徑依賴的“固化”現象。即資金并非因應實際需要，而是為了延續這項資金而設立，一旦設立便難以取消。四是資金申報的嚴謹性、科學性和規范性不足。具體為申報的前期工作基礎不扎實，準備不充分，部分資金項目的申報書內容簡單，缺乏科學、周密的可行性論證，績效目標不完整，甚至沒有具體量化可測量的績效目標，給后續項目驗收和績效評價造成困難。從省財政廳委托第三方評價專項資金績效的報告發現，將近一半的資金項目存在立項論證不充分、目標設置不完整問題。

其次，針對專項資金管理，主要表現為重申報、輕管理，資金使用和項目實施過程的監管較為薄弱。一是主管部門往往較為重視項目的申報和資金的分配，資金使用的合規性控制則顯得較為薄弱。部分項目主管部門對其在專項資金管理中的職能定位不明確，管理要求不清晰，導致項目監管工作落實不到位。事后監督也只是問題暴露出來之后，才趕緊“滅火”。二是財政或主管部門對項目實施的跟蹤監督等環節薄弱，部分主管單位對項目實施進度缺乏了解，對項目預期目標實現把握不到位，導致項目放任自流。由于項目資金種類繁多，財政部門對資金預算下達和資金撥付后，難以全面監控財務管理和資金使用情況，客觀上存在資金分配和資金管理的脫節。對委托第三方績效評價報告分析發現，928%的專項資金項目管理不規范，超過一半的項目存在偏離計劃、進展遲緩、管理不善（如項目實施沒有嚴格執行資金管理辦法、變更及調整沒有報批）等問題。

四、廣東省級財政專項資金績效評價

財政專項資金績效評價是指基于結果導向，運用科學的方法、規范的流程、相對統一的指標及標準，對政府財政專項資金（項目）的產出和效果進行綜合性測量與分析的活動。[5]績效評價是政府管理創新的重要手段，也是完善專項資金管理和項目監管、提升資金使用和管理績效的重要抓手。2004年，廣東省在全國范圍內率先開展財政專項資金績效評價，取得了令人矚目的成績，但仍存在評價主體單一、公眾參與不足等問題，需要建立人大主導的第三方評價體系，進一步拓寬評價的范圍和提升評價的民主化水平。

（一）評價意義

正如前文所述，財政專項資金的分配、使用和管理方面存在問題，迫切需要監管理念與方法創新。開展財政專項資金績效評價，對于優化專項資金結構，提高資金的使用和管理績效，提升公共財政的社會公信力有著重要意義。

首先，評價有助于進一步提高資金分配的科學性和合理性，優化專項資金結構。目前，財政專項資金的設立還存在不夠科學合理的問題，資金投放領域和對象的公共屬性不強?？冃гu價作為一種測量和判斷的工具，可以發揮糾偏功能。一是檢視資金設立的必要性，從源頭反思資金的公共屬性，厘清政府與市場的邊界，提升資金分配的合理性。績效評價首先指向資金分配的元問題，即這項專項資金是否有設立的必要、是否是政府的職能范圍。二是從事后評價的角度，將項目申報論證和目標設置的科學性納入評價內容，對項目全過程及其效果開展評價，可以形成倒逼機制，促使項目申報單位和主管單位提高項目管理的科學性。

其次，評價有助于進一步提升專項資金的使用和管理績效。結果導向和顧客導向是績效評價的基本理念?？冃гu價的重要功能是使評價對象聚焦于結果而非過程，引導資金使用單位確立結果導向的工作理念，對結果負責。有什么樣的評價，就會有什么樣的行為?？冃гu價所形成的引導機制、壓力機制和反饋機制，有助于提升資金的監管和使用績效。一是引導機制，即以評價為導向和指揮棒。評價的理念、內容、指標體系、標準、方法和流程等，將對項目主管單位和資金使用單位產生強烈的引導效應，使其按照評價的要求開展工作。二是壓力機制?？冃гu價的結果體現為某種等級、分數，并與公開、問責相結合，將與項目主管單位和資金使用單位的“面子”“票子”掛鉤，產生了一定壓力，傳導到績效管理和項目實施過程中，從而提升績效水平。三是反饋機制?？冃гu價結果包含資金管理和項目實施的存在問題，將其反饋給被評對象，驅動績效改進和提升。

再次，評價有助于提升財政專項資金的社會公信力。借助專項資金績效評價的約束，推動公共資源按照績效要素進行配置，強化對財政資金的監管，提高資金的利用效率。對資金的管理和使用情況展開績效評價，并將評價結果公開，特別是引入第三方評價專項資金績效，利用第三方的獨立地位，彌補體制內評價的局限與不足，克服內部評價雙重角色的問題，將有助于提高評價的公信力。從國家治理主體多元化的視角，實現發展成果由人民共享，第三方評價財政資金監管績效意義重大。[14]

（二）評價歷程

廣東省在財政專項資金績效評價領域扮演著先行先試的角色，開展了一系列實踐探索。2004年，省財政廳制定的《廣東省財政支出績效評價試行方案》，分9類項目，設置不同的評價指標與評分方法，對資金金額超過500萬元的項目開展重點評價。重點評價的流程包括項目單位自評、專家書面審核和現場勘驗核查。這一時期，財政部門是績效評價的主導和組織部門，項目主管部門是配合單位。2011年，廣東開始進行省級財政專項資金委托第三方績效評價的試點，即通過公開（邀請）招標方式，選定具有服務資格的第三方專業機構，然后將財政支出項目（專項資金）績效評價工作整體委托其獨立承擔。2011—2013年間廣東省財政廳累計委托第三方完成省級財政專項資金績效評價超過10項（類），評價金額近600億元；其中2013年通過第三方獨立實施“2012年度省級‘十件民生實事財政資金績效評價”，覆蓋省級財政108項專項資金逾478億元，評價結果（專業報告）經驗收后皆向社會公布，接受監督。從其最新進展來看，財政部門委托績效評價范圍呈現越發針對政府重大投資或重點項目（如戰略性新興產業扶持資金）、重大民生保障類（如“十件民生實事”）或當前社會關注度高、問題凸顯（如“三公”消費）的專項資金，體現監督財政、回應民主的評價功能。同時結果的公開程度與規范化效力不斷加強。廣東省財政廳網站在2011年設立的績效管理信息公開專題，及時發布所有被評資金信息與專業評價報告以及國內外最新實踐進展，這一步驟現已成為評價的剛性要求。應該說，這一系列評價實踐不僅強化了財政專項資金的監管，提高了資金使用績效，同時也為全國開展專項資金績效評價積累了經驗。

同時，廣東省也加強了省人大對財政專項資金的評價和監督。2004年，114個省直部門全部做出詳細的年度預算供人大代表審核，2005年還對“要害部門”進行了重點監督。至2014年，省人大常委會將“全省戰略性新興產業發展專項資金績效情況專題調研”列入年度監督工作計劃，正式啟動人大主導的財政支出績效評價工作。其中2014年度評價范圍包括省財政下達的第2、第3批戰略性新興產業發展專項資金LED與新能源汽車項目，合計14261億元，涉及全省19個地市108個子項目。此后兩年，省人大常委會分別選擇全省“基礎教育創強”與“農村危房改造”、“產業園擴能增效”與“企業技術改造”等專項資金，在全國范圍內選聘第三方機構實施績效評價。截至2016年底，由省級人大牽頭委托第三方評價專項資金總額累計已達300億元，覆蓋用款單位（子項目數）超過3000個。此項工作持續3年，總體來看，省人大近所選評價范圍（產業發展與民生保障類專項資金）皆為群眾關注度極高的重要財政支出，為加強人大預算監督職能、提升評價民主性和公信力的發揮了重要作用，有關評價報告受到省委省政府領導的高度肯定和重要批示。

（三）存在問題及改進方向

目前，廣東省省級財政專項資金績效評價主要有財政部門主導、項目主管單位配合開展重點評價的“體制內評價模式”和委托第三方開展獨立評價的“體制外評價模式”。這兩種模式均仍存在一定問題。首先，體制內評價的科學性、客觀性和公信力不足。體制內評價往往帶有主觀色彩，存在以下局限：一是評價組織獨立性較低。評價的組織與人員構成主要由政府內部人員組成，與評價對象存在一定的關系，難以完全保證評價組織的獨立性。二是評價專業性不足。雖然擁有行政資源，但比起專業研究機構，在績效評價理論、方法上存在欠缺，科學性和有效性難以保證，往往評價質量不高，流于形式。三是評價結果帶有主觀性偏差。體制內評價受到自我欣賞、自我認同等“報喜不報憂”心理因素和利益驅動，難免會與公眾、企業的感受存在一定差距。而財政部門委托第三方評價也難以做到完全獨立，第三方缺乏法律授權、工作過程獨立難以確保，對第三方的監督機制也有待健全。[13]

人大牽頭委托第三方評價作為一種新的嘗試，盡管取得了一定成績，亦存在問題。首先，評價工作程序本身周期較長。政府采購項目需經過統一的公開招標流程，僅前期準備就包括擬定評價計劃、確定評價計劃、制作需求書和招標文件、委托政府采購中心實施招投標、確定中標單位、簽訂委托合同、設計評價方案與下發評價通知等步驟，按正常程序走完至少需2個月，還需召開多次協調會議，留予第三方開展評價的時間不多。其次，部分基層主管部門與項目單位重視及配合不夠。包括未在規定時間內遞交自評材料或材料填寫較為粗糙，不能提供針對項目實施的完整績效信息；個別單位以其他工作難以協調為由，不能安排熟悉情況的工作人員接受第三方現場核查等。再次，第三方機構難以適應績效評價的綜合性要求和技術要求。第三方機構往往是某一領域的專業機構，面對當前各類專項財政支出的范圍廣、專業性強、技術難度大、操作障礙多等情況，如何有機整合不同方面力量，實現人員配置、專業能力素養、實際操作能力都符合規范化要求，也是一個亟需解決的難題。

為進一步完善省級財政專項資金績效評價，建立和完善人大主導、財政部門與主管部門協同、第三方獨立實施的評價模式，需加強制度建設、機制建設、第三方機構與人才建設以及評價的外部環境建設等。一是第三方評價制度建設。要健全各項綜合性、專項性制度和操作性程序，規范第三方評價的機構選擇、評價開展和指導、監督、約束等各項要求，確保評價行為都需依程序、依規進行。探索推動績效立法，對第三方評價財政專項資金績效的資質、招投標程序、組織方式、執行流程和權限等做出法律保障。二是第三方評價的機制建設。包括財政部門、主管部門和第三方的協同機制，對第三方評價工作的監督機制、競爭機制、評價機制和質量監控機制，以政府規章甚至地方性法規的方式明確有關財政資金績效第三方評價的規制。三是第三方機構和人才建設。加大第三方機構的培育力度，營造良好的競爭氛圍，大力支持和鼓勵第三方組織的發展，建立覆蓋中央、省、市、縣的績效評價第三方機構庫。[15]四是外部環境建設。包括財政專項資金預決算信息公開透明，公眾、專家和社會組織參與第三方評價渠道的暢通等，為第三方評價創造良好外部條件。

具體而言：一是優化委托第三方評價的工作流程。尤其是較為重大的財政專項資金，其績效評價的可通過邀請招標實現，減少招標過程中的工作量，提高招標效率；同時，在技術上，可實行電子化審批，減少由于文件傳遞而造成的時間損耗。二是完善第三方評價管理辦法。在現有工作要求與暫行規定的基礎上，出臺更有約束力力的第三方評價管理辦法，理順人大與第三方之間的權責關系，明確政府部門的責任，確保第三方評價所需的資源等。三是規范對第三方機構的選聘機制，加強監督，包括實施關鍵業務指導，加強評價過程的信息溝通，并在評價完成后進行質量評審等。

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