無人機監管困局

張程

近年來消費級無人機因價格便宜，操作難度低，在消費者中迅速蔓延開來。根據國內最大的消費級無人機制造商深圳市大疆創新科技有限公司（簡稱：大疆）公布的統計數據顯示，2016年國內僅大疆飛機的保有量就已達50萬以上，一年的飛行量為1400萬架次以上。這距離大疆在國內的興起僅不到兩年時間。

無人機門檻的降低，保有量、飛行量的陡增，使得相應的問題開始集中爆發?！盁o人機偷拍”“無人機傷人”“無人機擾亂公共秩序”“無人機闖入軍事禁區”“無人機威脅民航安全”等新聞層出不窮。無人機“黑飛”“盲飛”已經成為社會爭議的熱門話題之一。尤其是2017年以來，在成都、重慶等多地機場先后多次發生無人機威脅航班安全事件，直接引爆了對無人機監管的討論。

5月16日，中國民用航空局發布《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規定》，要求對無人機購買者和保有者進行實名制登記。然而作為對“黑飛”“盲飛”等違規行為監管辦法的新政并沒有能為爭論畫上句號，卻引來了更大范圍的討論。對于監管和輿論重壓，生產商覺得委屈，無人機玩家處境尷尬，監管方左右為難。

委屈的生產商

“在最近成都、重慶發生的事件中，大疆的產品并無涉及其中，干擾成都機場和重慶機場的飛行物是固定翼。然而，令我們感到無奈的是民用無人機行業卻因此事成為眾矢之的，被污名化、妖魔化。”在大疆舉辦的一場媒體溝通會上，大疆創新副總裁邵建伙這樣表示道。普遍意義上的無人機包括固定翼、垂直起降、多旋翼等多種類型，大疆主要產品為多旋翼無人機，也是目前消費級無人機的主要類型。

大疆方面還表示，在成都、重慶事件中，很可能是有人改裝了航模，加裝了不具備禁飛或者限飛功能的開源飛控，增加了自動飛行能力，造成航班干擾事件。更令人擔憂的是，該類不受監管的開源飛控可以在市場上輕易購買到，然而這類產品尚未納入監管體系。

對于此次頒布的監管新規，大疆對《檢察風云》記者表示：我們歡迎監管，但是希望國家可以采取科學有效的監管手段，而不是采取“一刀切”的監管方式。本刊記者在采訪國內其他幾家主要無人機生產廠商時也得到了類似的回答：歡迎監管，但不要“一刀切”。

大疆副總裁邵建伙表示，大疆始終積極支持科學有效監管。2014年底大疆在官網公布了全球各地區的禁飛區域地圖，方便用戶隨時查詢。2015年大疆主動將北京市六環以內以及其他一些敏感區域設置為永久禁飛區。同時，為支持管理部門的監管要求，大疆為相關部門提供技術支持，開發出無人機安全管理平臺，以解決無人機運行監視與管理問題，使有需要的管理部門可以實時掌握包括無人機起降地理位置、飛行高度、飛行速度、航向等在線飛行情況。另外，為配合管理部門在要地安全保障，降低保障的技術難度和部署成本，大疆提供技術支持開發了無人機偵測設備，并在深圳機場、三亞機場進行了試點部署，取得良好效果。

根據新頒布的管理規定，對最大起飛重量在250克以上（含250克）的民用無人機，自2017年6月1日起，購買者必須按照要求進行實名登記。6月1日前購買的民用無人機擁有者必須在2017年8月31日前完成實名登記。新規中要求，民用無人機制造商在“無人機實名登記系統”中需填報制造商名稱和注冊地址；產品名稱和型號；空機重量和最大起飛重量；產品類別等信息，并在銷售過程中引導消費者進行實名制登記。

對于這些規定，大疆相關負責人表示在落地執行的過程中會存在一個細節問題，例如實名制信息廠商是否有權力收集？收集的信息匯總上傳到哪里？這些信息由誰保管？該負責人向本刊記者表示，目前監管方并未就這些問題進行說明。

另外，隨著新規的頒布，民航局還公布了155個機場保護范圍，明確指出“未經特殊批準不得進入限制面保護范圍”，被外界解讀為“禁飛區”。記者注意到，這155個保護區與大疆官網公布的155個禁飛區實際上是重合的。大疆早先已在其飛行控制系統平臺中對這些地區設置了“電子圍欄”，即當無人機飛到這些區域時就會收到警告，并且飛行控制系統會令無人機自動返航。二者的不同在于，民航公布的保護范圍較大疆之前的禁飛區有顯著擴大。

大疆的相關負責人表示“民航目前的方案沒有‘高度概念”。在國際上圍繞機場的禁飛區一般是多邊形，且是成階梯狀延伸。例如在機場跑道，無人機的起飛高度為零，完全不可以起飛，但是隨著向外圍延伸，邊緣地區起飛高度可以從幾十米，逐步提高到幾百米，這并不影響民航航班。而目前國內保護區完全沒有這種“高度”的概念，在保護區內未經批準一律不準起飛。

民航局的新規挫傷了消費者購買和使用無人機的積極性，大疆方面坦陳，受近期負面消息的影響，中國市場的銷量已經出現了小幅下滑。

尷尬的使用者

對于無人機的使用者和愛好者來說，此次新規讓他們“愛恨交集”。愛的一面在于在消費者看來，新規將會促進行業的健康發展?？蛇z憾的是目前新規只有追責利劍，沒有疏解通道。蘇州的一位多旋翼無人機玩家劉先生向《檢察風云》記者表示，“現在的問題是只說了什么地方不可以飛，但是沒說什么地方可以飛”。

按照《中華人民共和國飛行基本規則》第四條規定，國務院、中央軍事委員會空中交通管制委員會領導全國的飛行管制工作；第二十八條規定，中華人民共和國境內的飛行管制，由中國人民解放軍空軍統一組織實施，各有關飛行管制部門按照各自的職責分工提供控制交通管制服務。無論軍事、商業還是私人用途，所有飛行空域的申請均由軍方來審批。未經審批的飛行實際都屬于“黑飛”。

無人機擁有者要想申報空域必須擁有無人機操作駕駛證，這個證書由專門機構——中國航空器擁有者及駕駛員協會（簡稱：AOPA）統一安排考試。考試包括理論和實踐兩部分?！斑@就類似于考駕照了，但是有了駕照車是可以上路的，但是考了AOPA證卻不一定可以飛”，劉先生說道。在空域的實際申請中，審批方通常較為謹慎，擁有AOPA證不能保證能夠通過申請?！岸疑暾埖恼吆苣：覀円膊恢涝摰绞裁吹胤饺ド暾垺薄?

“民航局的禁飛區比大疆劃定的多邊形禁飛區還是要大很多，而且是純平面的，沒有高度概念，一律不準起飛。”對于無人機愛好者來說，無疑增加了飛行成本。

此次新規的出臺，加上輿論的熱議，也加重了劉先生等使用者和持有者的心理負擔，“現在很多公園、景區、公共場所都已經在醒目位置貼上了‘禁止航拍等告示。感覺航拍就是一件會給大家帶來危險的事情，一件違法的壞事情。”

為難的管理方

新生事物總是會帶來許多問題，也給管理方帶來了挑戰。尤其是無人機這種新生事物，管理力度過大會有“扼殺創新”之嫌，管理力度不夠又有“不作為”之責。這令管理方夾在中間左右為難。

今年4月20日，四川省公安廳通報稱，4月14日14時05分，成都雙流國際機場西跑道北側30公里區域凈空保護區內，發現無人機活動，導致三架航班繞行，地面航班等待5分鐘；4月17日，雙流機場西跑道北側18公里區域凈空保護區內，發現無人機活動，導致多架域內航班空中等待，12架飛往成都的航班備降其他機場；4月18日18時26分、18時38分，分別在雙流機場西跑道北側3.7公里區域及同側14.8公里區域凈空保護區內，發現無人機活動，致22架航班備降其他機場，23架航班出港延誤。然而就在通報次日，雙流機場再次遭到4架“黑飛”無人機干擾，導致58個航班備降其他機場，4架返航，超1萬名旅客滯留機場。為監控和防范無人機對航班的干擾，成都當局在機場附近設置了90多個觀察崗來進行巡查。

無人機的“入侵”讓普通民眾和乘客都對此表達了強烈不滿，在網上掀起一片撻伐浪潮，這也是無人機實名制出臺的重要背景。

實名制監管實際上是一種比較寬松的事后追責監管制度。從6月1日施行以來，截止本刊發稿（6月6日）時止，記者先后多次體驗后發現，在“無人機實名登記系統”中個人使用者除了手機號碼需要短信驗證，姓名、身份號碼等均不需驗證，記者隨意填寫一個名字和一串數字，均可通過。另外無人機的型號、編號等均可隨意填寫。

當前無人機的監管涉及空管委、民航局、工信部、公安局等多個部門，僅民航局發布了實名制規定，主要落腳點是對機場等地實行無人機飛行限制，其他部門暫時未有法規文件發出。

2017年5月18日，杭州西湖邊一無人機撞樹墜落擊中一名男子，該男子左眼被機翼割破，經過救治雖然保住了眼睛，但視力受到了影響。5月22日晚，新聞曝出合肥某高校有無人機偷拍女生宿舍。無人機擾民傷民不僅是非玩家心中的隱憂，也是玩家和廠商心中的隱憂。無人機行業的監管還有很多需要完善的地方，無人機監管的困局仍有待破解。