法益視野下低保權利和低保權力的衡平發展
——以浙江省農村低保制度為例

楊福學，吳怡旖

(浙江師范大學 法政學院， 浙江 金華 321004)

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法益視野下低保權利和低保權力的衡平發展
——以浙江省農村低保制度為例

楊福學，吳怡旖

(浙江師范大學 法政學院， 浙江 金華 321004)

近年來，農村低保水平有了很大提高，但村民的怨憤情緒也同比上升，其根源在于低保制度推進過程中的單一行政命令模式和對低保權利的保障不足。因此，要促使農村低保制度由權力本位向權利本位轉型；保障和加強民眾低保權利，動員社會力量積極參與，以形成對低保權力的有效制約；促使低保立法由傳統的命令管制法向現代利益衡平法轉型，明晰管理機構的低保權力，求得低保權利和低保權力的衡平發展，以提高民眾的滿意度，促進農村低保制度健康發展。

法益；農村低保；低保權利；低保權力

近年來，農村低保制度發展較快，但民眾的滿意度并未同比增長。課題組在浙江農村調研中發現，民眾滿意度低的根源在于：低保的參與渠道不暢，低保權利保障不足；低保制度依賴于政府推進，社會力量參與不足；低保權利救濟有限，農民表達意愿的空間受到擠壓。筆者采用法益分析的方法，試圖從確保和加強民眾低保權利等方面入手，動員社會力量積極參與，以低保權利制衡低保權力，促使農村低保制度健康發展。浙江農村低保制度的創新和完善，可以對全國低保制度的發展起到示范作用，并為全國性農村低保立法積累經驗。

一、浙江農村低保制度的發展現狀及存在的問題

(一)浙江農村低保制度的發展現狀

1995年，民政部選擇浙、閩進行農村低保試點。5年后，浙江省《最低生活保障辦法》“首次以法規的形式將農民列入社會保障的保護范圍”[1]，在全國率先實行城鄉一體化低保模式。能否享受低保，關鍵點是家庭最低收入和最低生活標準。前者由浙江省政府2007年頒布的《浙江省最低生活保障家庭收入核定辦法》予以規范，后者由各級政府統一公布。只要家庭收入低于當地最低生活標準，均可申請低保，無名額限制。2015年及2016年浙江省低保標準如表1所示。

如表1所示，調整后低保標準最高的是溫州(城鎮)和寧波(鄉村)，增幅最大的是湖州(農村)。調整后，省內城鄉低保差距進一步縮小，寧波和湖州城鄉一致，但與其他省份的低保水平差距繼續拉大。蘭州市2016年的城鎮低保標準為人均每月515元；西寧市2016年農村低保人均每月最低僅為100元[2]。

表1 浙江省2015、2016年城鄉人均每月低保標準及增長情況 元

注：根據浙江省民政廳、各地民政局網站公布的相關數據整理制作。

(二)浙江農村低保制度存在的問題

一是低保額度與經濟發展水平不相適應。浙江省經濟發達，村民收入水平較高，低收入者心理落差大。在計算應發低保額時，又將家庭實際收入予以抵扣。浙江農村低保額度看似比西北各省高出多倍，但低保者最終領到的金額并不太高。

二是民眾參與度不夠。首先，各低保規章未規定提交申請的時間和通知程序，可能導致村民錯過申報期限。其次，對公示期內的異議處理方式語焉不詳。如果異議被擱置，會挫傷村民關注的積極性。再次，對申請者家庭經濟狀況和生活水平核查的程序規定不具體，不便民眾監督。無村民會議或村民代表推薦低保名單的環節，可能會出現低保對象“瞄準偏差”或各種人為因素的介入。

三是救濟程序虛置。《浙江省最低生活保障辦法》及各市實施辦法中都規定了低保糾紛的行政復議和行政訴訟等解決途徑，針對民政部門的侵權行為，還規定了復議前置程序。但是據課題組調研，浙江省迄今未發生過一起農村低保行政復議或行政訴訟案件。調研顯示的村民低保異議解決意愿如表2所示。

表2 低保異議的救濟途徑選擇

注：根據課題組調查問卷、實地走訪、入戶調研數據統計制作。

四是基層操作不規范。一個制度的社會效果取決于它的執行終端[3]。一些基層工作人員對政府低保精神把握不透，對低保法規不熟悉，操作不規范，而且長期得不到矯正。比如有工作人員長期把低保者的養老補助當作家庭收入予以扣減，引發低保群眾的不滿。

(三)解決問題的法益視角

上述問題的根源在于低保制度的發展過度依賴政府，低保權利保障不充分，民眾缺乏參與的積極性。筆者運用法益分析的方法，依照低保權利應與低保權力衡平發展的思路，剖析低保制度轉型的理論基礎和現實可能性。本文的邏輯進路是：梳理低保法的實然法益，理清低保法的應然法益，推動應然法益的類型化，從而擴大實然法益的覆蓋面，促進低保權力和低保權利的均衡配置，促使低保制度轉型。

二、法益的內涵及法益分析方法

(一)法益的內涵

“法益”概念發端于大陸法系，1872年由德國刑法學家賓丁(Karl Binding)提出[4]，但是其哲學源頭指向格勞秀斯(Hugo Grotius)和霍布斯(Thomas Hobbes)。如果注意到比恩鮑姆(Johann Brinbaum)等人提出的現代意義上的“法益”概念，法益的哲學源頭就不得不考慮費爾巴哈的權利侵害說以及以此為背景的啟蒙后期自然法思想[5]。 學術界以“刑法保護的對象到底是什么”為標準，將法益學說分為權利說、利益說和狀態說，我國刑法學界多采用利益說。張明楷教授認為，法益是“根據憲法的基本原則，由法所保護的、客觀上可能受到侵害或者威脅的人的生活利益”[6]。

狹義的法益是指除權利以外的受法律保護的利益[7]。有學者以法律保護的強弱為序，將權利、法益、一般利益依次排列，法益被視為從一般利益到權利的過渡概念，并認為，一般利益上升到受法律保護的權利，要經過一個類型化的立法技術處理過程[8]。經濟法域對法益內涵的理解不同于刑法域。各部門法對法益的引入往往帶有功利色彩，要解決什么問題就放大法益該方面的內涵。因此，經濟法域內的“法益”概念應該從宏觀上全面把握。

首先，“法益”概念有著深厚的哲學基礎。對費爾巴哈“權利侵害論”的批判和修正掀開了法益哲學之源。比恩鮑姆在批判和繼承前者思想的基礎上，提出了“法財”概念，并為法益引入了“評價主體”的(政治的)價值判斷因素。默克爾(Merkel)主張，在法財的客觀方面，應區別刑事不法與警察不法；在法財客觀方面的識別上，應否定黑格爾的不法本質論。之后，賓丁(Binding)將“法財”引入刑法學，創建了制度法益說，將非法律學的視點排斥在法益之外。厄特克爾(Oetker)在法益中加入“善”的概念，創立了法益的狀態說[5]48。法益深厚的法哲學內涵，是各法域的理論寶藏。

其次，法益概念的形成、發展過程始終與利益相伴。法益三學說都緊緊圍繞利益展開。法的重要使命是保護利益，正如利益法學派創始人黑克所說：“利益是法律的原因，法主要規范著利益斗爭，法的主要任務是平衡利益。”[9]但并非所有的利益都能得到法律的保護，即使應受法律保護，其保護程度也有差異。第一層是法律應當保護但尚未規定的應然利益；第二層是法律雖有規定但未得到切實保護的弱保護或消極保護利益；第三層是依法得到切實保護的實然利益[10]。 該劃分為區分應然利益與實然利益提供了嶄新的思路。

(二)法益分析方法

法益分析方法是以法益為中心的利益分析方法[11]。在低保法中引入法益理論的主旨在于，借鑒法益理論，對低保法規所調整的低保利益、低保權利與低保權力進行剖析，探索低保權利與低保權力衡平發展的路徑，以促進低保水平的有效提升；運用法益分析方法，在低保權利和低保權力衡平發展的理念指導下，思考浙江省低保立法的完善，以期為全國性低保立法的制定積累經驗。

三、作為低保制度消極保護的低保利益

根據法益理論，低保制度消極保護的利益是指尚未上升為低保權利的應受保護的正當利益，包括法律弱保護的低保利益。由于經濟和法治水平的限制，現行法對這些利益未做規定，只是一種觀念狀態的應然利益，或者雖然做了規定，卻沒有得到切實的保護。它們比較廣泛，包括居住權、受教育權、醫療權、婚育權、環境權、休閑娛樂權、遷徙權以及市民權(right of citizenship)等[12]， 其認定與各國國情、文化傳統、法治意識密切相關。

(一)我國應然低保利益的保護現狀

受經濟實力、立法技術及執法資源等因素的制約，我國納入法律保護的低保利益有限。當然，法治完善的終極目標不是將所有消極保護利益都上升為法律切實保護的權利或權力[13]， 但在制度設計上，應該厘清應然低保利益的輪廓。

依利益屬性，低保利益可分為生存保障、參與社會和分享成果三類*參與社會利益是指保障低保人參與社會活動的各項利益；分享成果利益是指保障低保人能夠分享現代社會發展最新成果的各項利益。。目前尚無全國性農村低保法，地方低保法規的差異較大，絕大部分僅規定第一類利益。只有一些發達省份的低保法規中有參與社會利益(優惠政策和物質幫扶條款)、分享成果利益(社會扶助條款)的規定，但很少涉及能力培育方面利益的規定。近年來我國農村低保發展較快，“發展到比較全面的社會保障制度，這是一個非常了不起的變化，對亞洲家庭意義重大，因而對社會意義也非常大”[14]。

(二)當前應然低保利益保護存在的問題

雖然地方低保立法中已涉及到一些低保利益，但由于缺少相關配套措施及執法資源等，大多處于弱保護狀態。比如《浙江省最低生活保障辦法》和《金華市區最低生活保障實施辦法》都規定，給予低保對象在就醫、上學、就業、居住等方面一定的優惠*參見《浙江省最低生活保障辦法》第二十三條，《金華市區最低生活保障實施辦法》第二十四條第五款、第二十八條、第二十九條。，后者在第二十九條還規定了多項針對低保戶的社會幫扶活動。但是由于法律適用方式和政策關注點的不同，以及法律執行的隨意性和選擇性，使低保戶的這些應然利益遙不可及。利益救濟途徑不暢，上述利益受到侵害時缺乏有效的救濟途徑[15]。有必要將這些低保利益類型化(無法類型化的利益除外)，在條件具備時，將其上升為受法律積極保護的低保權利。

四、作為低保制度積極保護的低保權利和低保權力

依據法益層次劃分理論，低保法規積極保護的低保權利是指受現行低保法規調整的低保權利。我國憲法尚未確立國民的社會保障權，現有的低保法規位階過低，且多為地方政府規章。低保權利尚未上升到法定權利的高度。低保權力是指低保法規賦予政府的權力。

(一)低保權利和低保權力的應然狀態

1.低保權利的應然狀態。一切權利均為利益在法律上的反映，或者是某種受法律保護的利益衍生出來的產物。因此，對權利的初始載體——利益的結構和屬性的分析，是探究權利屬性及法律保護路徑的邏輯起點。依前文低保利益的分類，低保權利相應的分類有：

一是生存保障權利。個人命運與整個社會相關，國家對個人的命運承擔著一種不可推卸的責任[16]。對弱勢群體生存權利的保障是社會和諧的先決條件。當貧困者為了生存鋌而走險挑戰社會秩序又不能為其行為負責時，社會安全便無從談起。因此，生存保障權是低保法的基本內容。

二是參與社會的權利。保障貧困者社會參與權，有助于他們盡早擺脫貧困狀態。貧困是一種能力的缺失，在設計最低生活保障制度時，不僅要保障貧困者的基本生活，還應注重“賦能”，即賦予他們發展的機會和能力。應當將貧困者就醫、就業、上學等消極保護利益類型化，上升為法律充分保護的積極權利。

三是分享發展成果的權利。社會發展日新月異，由于經濟、知識條件的限制，以及社會的歧視和排斥，貧困者難以享受現代文明成果。這不利于他們早日脫貧、融入現代文明。法律應該為此提供保障。

2.低保權力的應然狀態。作為一對范疇，權利和權力應當互相制約，衡平發展。權力應當受到制約，“權力之籠門戶洞開，民眾的權利易受傷害”[17]。權力應當輪廓明晰，內容具體，程序公開、透明。社會治理不能僅依賴于行政權力，還需社會力量的積極參與，權力和權利相互制衡的社會才能健康、和諧地發展。歐美社會保障職能多由養老機構、育嬰機構、救助機構等民間機構承擔，其權力由特別法賦予，同時也明確了民眾的低保權利。一旦認為權利受到侵害或未受保障，民眾就會積極尋求司法救濟。在強大的低保權利的制約下，低保權力被嚴格約束在法律框架內。這些成果值得我國借鑒。

(二)我國低保權利和低保權力的立法現狀

我國憲法至今未賦予國民社會保障權，法律對低保權利的規定多限于生存保障權方面，且適用范圍較窄。農村低保制度尚未有全國性立法，依政策及地方規章支撐，立法位階過低；低保權利規定粗疏，鮮有程序方面的規定，操作性不強；低保權力的啟動、實施、追責等程序規定不詳，社會力量參與低保的渠道不暢；糾紛解決依賴于命令控制型的政府管制手段，無法贏得民眾的信任。

我國低保立法城鄉差異大。城市低保立法始于20世紀90年代初，上海市1993年就建立了低保體系，1999年《國務院城市居民最低生活保障條例》頒布。而農村低保至今未有全國性法律出臺，只有各省制定的規章。法規位階不高，而且差異較大，許多應然低保權利尚未納入法律的保護范疇。由于低保資金依賴于財政撥款，偏遠貧窮地區低保面過窄。一些地方的低保仍然停留在對特困群眾的生活救濟層面。有的地方農村低保資金發放無法可依，隨意性大。

五、低保權利與低保權力的均衡配置

低保權利是國民依照憲法和法律享有從國家獲得最低生活保障的權利和利益。低保權力是保障民眾最低生活水平之手段，由作為國家公權力代表的政府及其相關管理部門行使。二者理想的狀態應當是一種相互制約、衡平發展的關系。

(一)低保制度的法益配置處于不均衡狀態

大多數低保權利仍屬消極保護，法律保護不充分。各地法益保護也不均衡，西北農村保障嚴重不足，東南沿海農村低保水平甚至超過西北一些地區城鎮居民平均生活水平。在低保積極保護法益中，權利和權力配置不均衡，前者處于從屬地位。因此，需要加強對低保權利的保護，促使低保法由“管制法”向“利益衡平法”轉變。

(二)農村低保立法中利益衡平理念的貫徹

農村低保立法要貫徹利益衡平法的理念至少需要三個步驟：一是推動憲法設立社會保障權。使農村低保權徹底走出物質幫助的藩籬，成為真正的法定權利。二是構建利益衡平的低保法立法框架，促進低保權利和低保權力協調發展。為此需要詳細規定二者的范圍和運行程序，明確規范管理行為，加強低保權利的保護。三是推動發達省份的地方立法，加強低保理論研究，為全國性立法積累經驗。優秀的立法需要成熟的理論作支撐，法律的邏輯性、可行性需要扎實的理論研究和嚴密的法理論證。浙江農村低保權利已經涉及到參與機會權利和分享文明成果權利，并向能力培養方面拓展。浙江省民政廳每年資助近200多項民生科研課題，對農村低保立法不無裨益。

(三)低保權力和低保權利的均衡配置路徑

健康的法律機體中，權力和權利應能相互制約，二者的關系平衡，具有自我矯正功能。我國低保制度依賴于行政力量的單方推進，低保權力的界限和程序模糊，對低保權利的法律保護不力，民眾缺乏參與積極性，難以有效制衡低保權力，僅靠管理者自律無法遏制濫權、瀆職及權力尋租等現象。這是低保水平提高卻難以贏得口碑的根源。

1.規范行政主體的低保權力

現行低保制度中，管理者壟斷低保資源的分配，制衡機制缺失，難以避免權力尋租或低保對象瞄準機制失靈等現象。公權力的利益偏好及“唯經濟論”思維可能削弱其關注低保發展的動力。在核心工程資金吃緊時，難保不擠占低保資源。這樣，低保權利便可能被邊緣化。低保權利不彰，就難以對低保權力形成有效制約。為防止腐敗，不得不增加監督、協調力量，導致低保運行的高成本、低效率。

浙江省低保立法應當明確規定各級政府部門的低保權力范圍及主管和負責的具體事項，規定低保權力的啟動條件、運行程序、責任及具體追責細則，使低保權力的運行明晰化、透明化，便于民眾監督。

2.依法切實保障民眾低保權利

(1)實體性低保權利的合理配置。“以權利制約權力”是低保制度轉型的有效途徑。現行低保法規定的低保權利范圍窄、層次低，僅限于基本生活保障，強調生存，忽視發展[16]。曾經有地方立法在確定低保對象時，明確排除了手機用戶，這是典型的生存保障思維。浙江省低保立法應明確規定民眾三方面的低保權利：生存保障權利、參與社會權利和分享成果權利，并規定接受培訓的權利，向更高層次的低保水平邁進。

(2)完善低保權利的司法救濟機制。無救濟即無權利，法律應保障民眾低保權利的各種司法救濟渠道暢通。浙江省的各類低保法規中，基本都規定了低保者的行政復議權和行政訴訟權，但實務中這類案件鳳毛麟角。除了這些規定中適宜復議、訴訟的情形過窄(僅適用于特定低保對象，只針對低保金發放)外，法律沒有明確賦予民眾社會保障權利，民眾的意識還停留在政府物質幫助的層面，尋求司法救濟的前提不充分，因而有必要推動憲法早日確立民眾社會保障權。新的低保法應拓寬司法救濟途徑和適用范圍，明確復議和訴訟的程序，增強可操作性。

(3)程序性低保權利的合理配置。正義要以看得見的方式實現。應明確規定民眾實現權利的前提、環節、步驟和順序，拓寬社會組織和民眾參與低保制度的渠道，規范其參與方式及責任承擔方式，使其制度化、法律化。明確規定民眾提起復議和訴訟等救濟的程序，保證這些救濟途徑的暢通。確保以上程序公開、透明，賦予公眾知情權、聽證權，方便其有效行使監督權。

(4)低保權力的均衡配置。行政機關的權力與義務相一致，明確了政府低保權力即明確了其保障民眾低保權益的義務和責任。明晰低保啟動、運行等程序，增強透明度。加強和保障民眾的低保權利，保障低保權利的司法救濟，形成對政府低保權力的有效制約，完成我國低保模式由權力本位向權利本位的轉變，實現低保法由“單方行政管制法”向“利益衡平法”轉型。這些目標的實現要依賴于社會力量的增強和民眾權利的有效保障。

(5)社會力量參與權的保障。農村低保情形復雜，事務繁多，不能單單依賴政府，必須動員社會力量廣泛參與。首先，要動員民間力量，積極開展農村低保方面的學術研究。他們熟悉農村，能夠勝任農村辛苦的調研，其結論也更具務實性和可操作性。成立民間研究機構，面向社會邀請和招聘權威人士組成常設、獨立的專家組，為我國低保立法提供意見、建議。其次，組織民間愛心人士和志愿者成立民間團體，參與調查和確定低保對象，培訓貧困者，并向他們提供法律援助。再次，聯絡當地走出去的成功人士。他們有鄉土情結和群眾基礎，具備專業知識，能夠很好地充當農民和政府間溝通的橋梁。還有，拓寬民眾參與的途徑，及時處理、反饋民眾意見，并給予適當的獎勵。

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(責任編輯 馮 軍)

Equitable Development of the Right and Power of Minimum Living Security from LegalInterest Perspective——Exampled by Minimum Living Security System of Rural Area in Zhejiang Province

YANG Fuxue, WU Yiyi

(College of Law and Political Science, Zhejiang Normal University, Jinhua 321004, China)

Minimum Living Security (MLS) system has developed quite well in recent years, while people’s resentment mood has been rising with the standard of MLS in rural area at thesame proportion. This paradox roots in the problems that the development of Chinese MLS system in rural area depending on the model of monogamous administration order and the lack of the protection of peasant’s right of MLS. The orientation of MLS law should be switched from power center to right center. People’s right on MLS should be protected effectively,and social forces should be mobilized to participate actively, so that the administration power of MLS will be restrained. The model of MLS law should go ahead with modern interest-balance law from traditional governing law. It is indispensable to make regulator’s power explicit, and to pursue the balance development between the right and the power of MLS in order to achieve people’s satisfaction and nudge MLS system to develop healthily.

law interest; MLS system in rural area; the right of MLS; the power of MLS

2017-03-18

浙江省民政政策理論研究規劃課題“法益視野下低保權力和低保權利的衡平發展”(ZMZC2015111)；浙江師范大學博士基金科研項目“BITs中NPM條款對能源投資安全的功能研究”(ZC304014063)

楊福學(1971—)，男，甘肅靈臺人，講師，博士，研究方向：國際投資法、社會保障法。

楊福學，吳怡旖.法益視野下低保權利和低保權力的衡平發展——以浙江省農村低保制度為例[J].重慶理工大學學報(社會科學)，2017(6):77-83.

format：YANG Fuxue, WU Yiyi.Equitable Development of the Right and Power of Minimum Living Security from LegalInterest Perspective——Exampled by Minimum Living Security System of Rural Area in Zhejiang Province[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(6):77-83.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.06.012

DF391.3

A

1674-8425(2017)06-0077-07