破解偵查活動監督困境之路徑選擇
——以B市檢察機關近三年書面糾正違法情況為藍本

郭富選,董 軍

(1.北京市人民檢察院 偵查監督部，北京 100005;2.北京市順義區人民檢察院 偵查監督部，北京 101308)

破解偵查活動監督困境之路徑選擇
——以B市檢察機關近三年書面糾正違法情況為藍本

郭富選1,董 軍2

(1.北京市人民檢察院 偵查監督部，北京 100005;2.北京市順義區人民檢察院 偵查監督部，北京 101308)

依法、規范的偵查工作是保證刑事案件質量的基礎，沒有牢靠的偵查取證的基礎工作，刑事訴訟就容易成為無源之水、無本之木。然而，在近年來的司法實踐中，偵查機關不能做到嚴格、依法、規范進行偵查取證的問題仍較為嚴重。為此，檢察機關應當充分發揮偵查活動監督職能，督促、引導偵查機關依法偵查、規范偵查，提高偵查取證的質量，保證刑事訴訟的順利開展。

偵查活動；監督；糾正違法；對策探討

所謂偵查活動監督，是指人民檢察院對偵查機關或偵查部門開展刑事案件的偵查活動是否合法而進行的監督。在對偵查活動進行監督的諸多手段中，糾正違法通知書是對偵查違法行為最嚴厲的監督糾正方式。本文對B市檢察機關近三年書面糾正違法情況進行匯總、分析，并結合以強化監督職能為目的的B市檢察機關改革①2016年以來，B市檢察機關在全面把握首都檢察工作規律的基礎上，大力推進以司法責任制改革為核心的多項改革。其中，堅持“訴訟職能與監督職能適當分離”的原則對內設機構進行優化設置，組建獨立的監督部門，如偵查監督部和刑事審判監督部等，為強化訴訟監督工作、探索完善檢察監督體系奠定了基礎。及“以審判為中心”的刑事訴訟制度改革②2016年7月20日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯合印發了《關于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》(法發〔2016〕18號)。，提出推動偵查活動規范化的對策建議。

一、全市近三年書面糾正違法總體情況

據不完全統計，2014年1月至2016年9月，B市24個檢察機關共發出偵查活動監督類糾正違法通知書398份，未收到回函90份，未回復率為22%。

從發出時間來看，在未回復的90份中，最早的于2014年2月份發出，最晚的于2016年8月份發出；從地域來看，在未回復的90份中，B市公安局及下屬分局有81份，占未回復總數的90%，其他省市有9份；從涉案單位來看，未回復份數最多的有1家，有17份，最少的有6家，各有1份。

二、書面糾正違法中偵查活動違法情況分析

根據《刑事訴訟法》《B市檢察院偵查活動監督實施細則》③2013年12月24日，B市人民檢察院在深入調研論證并廣泛征求各方面意見的基礎上，對《B市人民檢察院偵查活動監督細則(試行)》進行了大幅修改，出臺了《B市人民檢察院偵查活動監督實施細則》。及其附件《偵查活動具體違法情形的認定標準和糾正方式》的相關規定，筆者對B市公安機關未回復的81份糾正違法通知書中涉及的具體違法情形進行認真審查、分類研究，以便更加系統地掌握全市公安機關的偵查執法情況，找準易發、多發的風險防控點，并進行有針對性的監督。

(一)偵查活動違法總體情況

通過對未回復的81份糾正違法通知書進行逐份審查，我們可以將偵查活動違法行為劃分為15類45種情形，其中，違法事項最多的單位有20項，最少的有1項。主要違法類型及涉案單位情況見表1。

表1 主要違法類型及涉案單位情況統計表

(二)偵查活動違法具體類型*偵查活動違法類型主要參照《刑事訴訟法》《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》《公安機關辦理刑事案件程序規定》等相關法律法規。

1.違法取證

主要涉及3個單位，具體情形如下：

(1)偽造、隱匿、銷毀證據或者幫助當事人偽造證據。

(2)管理不善、責任心不強等致卷宗丟失、損毀。

(3)不及時調取證據。

2.怠于履行偵查職責

主要涉及4個單位，具體情形如下：

(1)偵查人員不認真履行偵查職責，嚴重影響訴訟。

(2)偵查人員不認真履行補充偵查職責，嚴重影響訴訟。

3.違反回避規定

主要涉及兩個單位，具體情形如下：

(1)偵查人員應當回避而不回避(先作證人后參與偵查)。

(2)證人擔任本案其他證人的翻譯。

4.違反羈押期限規定

主要涉及3個單位，具體情形如下：

(1)超期羈押或者變相超期羈押。

(2)違法延長犯罪嫌疑人拘留期限。

(3)看守所外超時羈押。

5.違法采取強制措施

主要涉及6個單位，具體情形如下：

(1)對不符合取保候審條件的人采取取保候審強制措施。

(2)依法應當解除取保候審強制措施的卻不解除。

(3)保證人不適格(同意由不符合條件的人擔任取保候審保證人，未要求犯罪嫌疑人提出保證人，也未要求交納保證金或者保證人沒有保證能力或者保證人系證人)。

(4)對涉嫌嚴重犯罪，不符合拘留或逮捕條件的犯罪嫌疑人，不采取任何強制措施。

6.違法訊問犯罪嫌疑人

主要涉及7個單位，具體情形如下：

(1)對于可能判處無期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，未對訊問過程進行錄音或者錄像，或者錄音錄像不完整。

(2)未如實記錄偵查人員的問話和犯罪嫌疑人的供述或者辯解，訊問筆錄與錄音錄像內容不一致。

(3)單人進行訊問。

(4)訊問筆錄缺少偵查人員簽名。

7.違法詢問被害人、證人

主要涉及5個單位，具體情形如下：

(1)偽造證人證言。

(2)要求被害人作虛假陳述。

(3)詢問未成年人未通知其法定代理人到場，或詢問女性未成年人沒有女性工作人員在場。

(4)單人進行詢問。

(5)詢問未個別進行。

(6)詢問筆錄缺少偵查人員簽名。

8.違法進行扣押

主要涉及10個單位，具體情形如下：

(1)對于涉案物品應當扣押而未扣押，不應發還而發還。

(2)未妥善保管被扣押的財物、文件致證據滅失。

(3)扣押與案件無關的財物、文件。

(4)未制作扣押清單或不隨案移送。

(5)扣押清單記載內容不完整、不詳細。

(6)無當事人或見證人簽名或見證人不適格。

9.違法進行搜查

主要涉及兩個單位，具體情形如下：

(1)非緊急情況無證搜查。

(2)搜查時沒有見證人在場，偽造見證人簽名。

(3)隨意涂改搜查審批手續及搜查證日期。

10.違法進行辨認

主要涉及兩個單位，具體情形如下：

(1)偽造辨認筆錄。

(2)事先將被辨認對象的照片給辨認人看，給辨認人暗示。

(3)偵查人員未在辨認筆錄上簽名。

11.違法進行勘驗、檢查

主要涉及3個單位，具體情形如下：

(1)偵查人員對于與犯罪有關的場所未進行勘驗、檢查。

(2)對被害人進行檢查的情況未寫成筆錄，檢查婦女身體未由女工作人員或醫師進行。

(3)勘驗、檢查不規范致使證據損壞和污染。

12.違反鑒定告知規定

主要涉及兩個單位，具體情形為未將鑒定意見告知犯罪嫌疑人。

13.違反羈押場所管理規定

主要涉及1個單位，具體情形為被羈押人員使用手機與外部通信，在通信中與家屬預謀向司法機關工作人員行賄。

14.立案及移送證據違法

主要涉及兩個單位，具體情形為缺少立案審批手續及未移送全部材料。

15.其他

主要涉及3個單位，具體情形如下：

(1)阻礙司法機關工作人員執行公務。

(2)交通事故認定書及送達程序違法，造成當事人正當權益受到損害。

(3)應該并案偵查的拒絕并案。

(三)偵查活動違法的原因剖析

上述列舉的偵查活動中存在的違法行為之所以存在，綜合來看，既有主觀方面的原因，也有客觀因素的影響。

1.主觀方面

一是執法理念落后，證據意識淡薄。在相當長的一段時期內，“口供至上”的執法理念仍然為相當數量的偵查人員所固守。部分偵查人員重破案，輕收集證據；重口供，輕調查核實；重收集有罪證據，輕收集無罪證據；重收集客觀方面的證據，輕收集主觀方面的證據。有相當部分偵查人員把注意力更多地放在破案和抓獲犯罪嫌疑人上，而忽略了對證據的全面收集和核實。

二是工作不規范，責任心不強。以上大多數違法行為表明了偵查機關在開展刑事訴訟活動中沒有嚴格依照法律規定進行，諸如審批手續不完整、證據調取不全面、扣押搜查活動粗糙、鑒定意見不及時告知當事人等不規范執法問題大量存在，反映出偵查機關內部管理不嚴，部分偵查人員責任心不強、工作懈怠、懶于履職等問題。

三是疏于學習，業務水平不高。由于日常工作繁雜，相當數量的偵查人員疏于對《刑法》《刑事訴訟法》、新出臺的司法解釋及公安機關的內部規范進行系統的學習，對相關規定掌握不全、理解不透，導致證據收集不到位，證據的固定不符合法律規定，業務能力亟待提升。

四是嚴重失職瀆職，有意放縱犯罪。無論是在相當長的時間內拒絕履行抓獲犯罪嫌疑人的職責，還是羈押場所管理人員放縱被羈押人員使用手機與外部通信，預謀向司法機關工作人員行賄等，都從側面反映出偵查人員或監管人員在工作上存在嚴重的失職瀆職行為，有意放縱、包庇犯罪，這一問題不容忽視。

2.客觀方面

客觀方面導致偵查活動中違法行為多發的原因主要是案多人少矛盾突出。當前，公安機關的人員配備與案件量嚴重不成比例，偵查機關尤其是基層辦案單位案多人少、辦案人員長期超負荷工作已是不爭的事實。基層辦案單位的主要警力往往集中在應對數量繁多的治安案件上，而在辦理刑事案件上投入的警力相對不足，加之真正具備辦理刑事案件能力的人員相對匱乏，導致單人訊問及遺漏簽名等手續不規范的違法現象屢見不鮮。

三、書面糾正違法未及時回復的原因及影響分析

(一)原因分析

1.公安機關存在的問題

一是存在抵觸心理。公安機關內部也面臨著案件質量考核指標的壓力，被檢察機關書面糾正的偵查違法行為是考評的扣分重項，會在很大程度上影響其自身考核的成績，公安機關出于趨利避害的選擇，往往對檢察機關的監督工作予以抵觸和消極對待，主要表現為以下幾個方面：有回復但不認為存在違法行為；無回復且認為偵查活動中不存在違法行為；推卸責任，稱已請示過上級部門或正在進行調查；口頭表示回復但一再拖延，不了了之；置之不理；等等。

二是公安機關內部溝通不暢。一般而言，有的糾正違法通知書會發往公安局的法制部門，然后由其轉交給具體辦案單位，但是由于種種原因文書未能及時移送給相關辦案單位，致使具體違法單位不知情而無法回復。

2.檢察機關自身存在的問題

一是發文對象錯誤。有的檢察院在明知違法單位為某區公安分局的情況下仍然向市公安局發出糾正違法通知書，雖然意在通過上級單位督促下級單位進行整改，但對于正式的行文來說并不妥當，顯然屬于糾正對象錯誤。

二是監督依據有待完善。當前，進行偵查活動監督糾正違法的依據一般有《刑事訴訟法》《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》《公安機關辦理刑事案件程序規定》等法律法規，然而，某些行為明顯屬于偵查活動違法行為，但沒有明確的法律依據，或者說只有位階較低的行政法規，這是否可以進行書面糾正違法值得商榷。例如單純的久立不偵、久偵不決等，是否需要提供明確的監督依據。

三是法律文書制作不規范。部分檢察人員責任心不強，在文書撰寫過程中疏于審核，致使出現多處文字性錯誤，如引用法律名稱不完整、未使用法言法語進行表述、行文有錯別字、發文對象名稱有誤等，有損檢察機關監督工作的嚴肅性。

(二)影響評價

通過上文對81份未回復的糾正違法通知書進行梳理，我們可以看到偵查活動中存在形形色色的違法行為，其中不乏情節嚴重、影響惡劣的案例。書面糾正違法作為糾正嚴重偵查違法行為的監督方式，如果得不到偵查機關的認可并進行整改，對于偵查取證活動的有效性、刑事訴訟進程的正常流轉，以及懲罰犯罪與保障人權目的的實現等是相當不利的。歸納起來，主要有以下幾方面的影響：

1.證據證明能力受限甚至被排除

最高人民檢察院檢察委員會專職委員陳連福在內蒙古自治區檢察機關調研座談時指出，證據的證明力和證據能力是案件的生命線。[1]在“以審判為中心”的訴訟制度模式下，證據將成為審查的重點和核心，這對偵查人員的執法活動提出了更高的要求，證據收集的合法性、規范性、程序性將極大關乎證據的有效性。偵查機關拒絕對違法偵查行為進行整改，將會使其耗費大量司法資源獲取的證據證明力受到質疑甚至被排除，以致不能準確認定犯罪事實，不能實現懲罰犯罪的目的，甚至會影響偵查機關整體辦案質量的提升。

2.檢察機關的監督效能弱化

作為《憲法》明確規定的法律監督機關，檢察機關偵查活動監督職能的效果更多地還是通過不斷糾正偵查機關的各種違法行為來體現的，而關鍵又在于偵查機關對于書面糾正違法的認知與接受度。從當前的形勢來看，對于偵查機關不接受檢察機關監督的現象，檢察機關只能不斷催問、協商，這使得檢察機關的監督淪為一紙空文，監督效能嚴重弱化。

3.公安機關執法問題累積，影響司法公信力

公安機關對于檢察機關的偵查活動監督不接受、不認可，將會導致類似問題層出不窮，甚至可能在無意識的情況下釀成違法犯罪的大錯。近年來頻頻出現的冤假錯案大多是由于偵查人員不嚴格用權、不規范執法，刑訊逼供、偽造證據造成的。*2014年3月，河北省保定市和順平縣兩級檢察院監督糾正的王玉雷故意殺人案，反映出了當地公安機關存在的違法提訊、刑訊逼供等嚴重偵查活動違法行為，應當引起公檢兩家的重視。參見《河北省人民檢察院關于監督糾正王玉雷故意殺人錯案情況的報告》，載寧夏回族自治區人民檢察院網站，http://www.nx.pro/bumendaohang/zhenjianchu/tongzhitongbao/2015-03-10/14016.html。看似簡單的執法不規范問題不僅嚴重侵犯當事人的合法權益，而且嚴重損害社會公平正義，最終損害法律的尊嚴和司法的權威，影響司法公信力的整體提升。

四、提升偵查活動監督效果的對策探討

最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯合發布的《關于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》要求，“偵查機關應當全面、客觀、及時收集與案件有關的證據”，“偵查機關、人民檢察院應當按照裁判的要求和標準收集、固定、審查、運用證據”，“完善人民檢察院對偵查活動的監督機制”。*參見《關于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》第2條、第4條、第16條。B市檢察機關以機構優化設置和司法責任制改革為契機，堅持“訴訟職能與監督職能適當分離”[2]、以“監督主業”的意識開展訴訟監督的設計與上述規定的精神一脈相承，都是為了補齊監督短板、強化監督職能、提高監督質效。在“以審判為中心”的訴訟制度模式下，檢察機關應當著眼于發揮法律監督的職能作用，進一步理清偵查活動監督工作思路，建立健全偵查活動監督工作機制，規范偵查取證行為，最終促使偵查機關建立健全符合裁判要求、適應各類案件特點的證據收集指引。

(一)實現督促回復的短期目標

1.促使公安機關樹立監督就是支持的理念

最高人民檢察院副檢察長孫謙曾說過，加強訴訟監督，要處理好監督與支持的關系。[3]人民檢察院加強訴訟監督，目的是督促和支持有關機關嚴格依法行使職權，確保法律得到正確實施，維護社會主義法制的統一、尊嚴和權威。因此，要想真正取得監督實效，就要使公安機關樹立起監督就是支持的理念。要樹立監督就是支持、監督與支持相統一的理念，在監督中支持，在支持中監督，推動社會主義法治建設順利進行。[3]檢察機關要做到在監督中有配合，在配合中有監督，通過理性、平和、文明、規范的法律監督，使公安機關感到監督就是對他們工作的支持、配合和幫助，認識到偵查活動監督在確保案件質量、維護司法公正等方面的重要作用，從而自覺接受監督，確保監督取得實效。

2.積極協調督促整改回復

相關偵查監督部門積極履行監督職責，主動與涉案單位聯系，講明糾正事項、法律依據及應限期整改、回復的要求，明確指出無故拒絕整改、回復應承擔的法律責任，督促涉案單位及時予以整改、回復。這一舉措引起公安機關的高度重視，相關單位負責人員及時回應檢察機關提出的要求，對偵查活動違法行為進行調查，對照糾正違法通知書提出的問題認真進行落實，并予以回復，一定程度上降低了長期拖延整改、回復帶來的訴訟風險。

(二)探索構建解決問題的長效機制

1.引導樹立“以證據為中心”的理念

《關于推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》要求偵查、起訴、審判的案件事實、證據要經得起法律檢驗，對偵查階段的規范性、嚴格性提出了更高的標準和要求。在“以審判為中心”的訴訟制度模式下，檢察機關要通過對偵查活動的監督引導、督促公安機關樹立“以證據為中心”的偵查理念，[4]使其深入理解、準確把握“證據中心主義”的主要內容和精神實質，按照裁判的要求和標準收集、固定、審查、運用證據，防止在偵查環節出現瑕疵證據甚至非法證據等問題，促進依法、規范、全面取證，確保案件質量和辦案效果。

2.建立健全督促整改、責任追究機制[5]

徒法不足以自行。為保障偵查活動監督工作順利開展，切實、有效促進偵查活動的合法性、規范性，更好地履行檢察機關的監督職能，公安機關和檢察機關可以共同構建具有可操作性的督促整改、責任追究工作機制。對于檢察機關提出的監督意見，被監督對象無正當理由未對違法事項予以糾正或者無正當理由未予回復的，應當區分不同情形逐級進行反饋解決；對于確有錯誤仍拒絕整改的，健全司法責任追究制度，依據違法人員問責程序進行追責，以制度保障監督效果落到實處。

[1]最高人民檢察院檢察委員會專職委員陳連福到內蒙古慰問、調研[EB/OL].[2016-05-12].http://blog.sina.com.cn/s/blog_12fd33680102vtxi.html.

[2]敬大力.檢察機關內設機構改革應遵循的幾個原則[EB/OL].[2016-05-12].http://www.bj.pro/newiweb/minfo/view.jsp?DMKID=209&ZLMBH=1&XXBH=1001124838&departID=0.

[3]王新友.最高人民檢察院副檢察長孫謙就《最高人民檢察院關于進一步加強對訴訟活動法律監督工作的意見》答記者問[EB/OL].[2016-05-12].http://www.bj.pro/newiweb/minfo/view.jsp?DMKID=264&ZLMBH=2&XXBH=100127879&departID=0.

[4]北京市人民檢察院檢察長池強在北京市檢察長會議上的講話[EB/OL].[2016-05-12].http://www.bj.pro/newiweb/minfo/view.jsp?DMKID=218&ZLMBH=0&XXBH=1001103243&departID=0.

[5]北京市順義區人民檢察院課題組.訴訟違法線索管理及案件辦理機制研究[J].人民檢察,2016(19)：33-34.

2016-12-27

郭富選(1975-)，男，山東菏澤人，北京市人民檢察院偵查監督部檢察官，研究方向為刑法學。

D916.4

A

1674-3318(2017)03-0058-05