全域旅游架構下的景區體制改革

林峰

一、以“全域旅游”為指導思想

國家旅游局李金早局長指出大眾旅游時代，我國旅游業發展應瞄準“九大轉變”目標，由景點旅游模式向全域旅游模式轉變，并進行了全面解釋。從單一景點景區建設管理到綜合目的地統籌發展轉變；從門票經濟向產業經濟轉變；從封閉的旅游自循環向開放的“旅游+”融合發展方式轉變；從旅游企業單打獨享到社會共建共享轉變；從景點景區圍墻內的“民團式”治安管理、社會管理向全域旅游依法治理轉變；從部門行為向黨政統籌推進轉變。

筆者認為，全域旅游發展要打破“全”的概念，著眼于市場要素的配置，有的放矢，破“全”、立“邏輯”、找“抓手”、達“目標”，并將全域旅游發展架構總結為“三網、兩+、五層次”。

1.“三網”，即旅游交通網、旅游公共服務網、智慧旅游網

旅游景區作為全域旅游發展的基礎，更是引爆市場的核心，旅游交通、旅游公共服務、智慧旅游三個網的發展，構成了景區全域化發展的一個結構。三網都是基礎服務設施，需要政府投資，需要開發型金融支持結構。

貴州省遵義有個項目，一家名為交旅投的公司，基于某條河修建了一條一百多公里的大道，該公路為政府貸款建設，建完無法盈利。綠維文旅為其提出交通投資帶動旅游景區結合的思路，用交通促旅游，讓旅游交通成為城市下一步發展的關鍵點。

大量的基礎設施投資，包括廁所投資、驛站投資、自駕投資等都是全域旅游思路下的旅游帶動結構，都應該評估到景區價值中。

2.“兩+”即旅游+、互聯網+

全域旅游不是就景點做景點，也不是就傳統旅游做傳統旅游，而是融合水利、農業、工業、文化等，像山西就是以做文化旅游為主。

以綠維文旅現在做的一個生態旅游項目為例，四川某縣有個水庫面積1.2萬畝，是該縣唯一的水源地。項目要求把周邊1.2萬居民遷出，保護水源、退耕還林200米。這個項目需花費2-10億元，申請生態資金。綠維文旅通過與政府溝通，提出了幾點建議：首先，1.2萬居民的安置小區直接建成5A級景區；其次，由于該縣是銀杏大縣，建議把退耕還林的200米區域全部變成銀杏林，打造銀杏湖，同樣也是5A景區，然后在銀杏林中間建設道路和景點。用政府的生態扶持資金直接打造5A景區，只需要很小的商業化資本就能撬動旅游發展結構。

綠水青山要變為金山銀山，需要金點子、需要創意、需要商業邏輯，這就是典型的“旅游+”結構，用“旅游+”包裝項目，用互聯網刺激和提升項目。

3.“五層次”即景區、鄉村、綜合體、小鎮、城市五個層次

全域旅游不僅僅是景區景點全域化，景區、鄉村、綜合體、小鎮到城市，這五個層面都涉及到旅游發展結構。景區景點是核心和起點，要結合鄉村、結合綜合體、結合小鎮、結合城市，形成全域旅游的發展架構。如果不能將這四方面結合，就景點做景點，那景點始終只是一個內核，它不能形成發展結構。五種架構相互融合，共同作用，互相支撐，才能形成全域旅游的良性發展。

二、以文物保護開發為前提

針對山西旅游資源的特點，綠維文旅認為景區景點體制改革的前提是要堅決遵守《文物保護法》，堅決保護生態，滿足風景名勝區條例的基本要求。文物保護機構及職責不能減，只能加；文物保護的范圍內，不能開發，只能保護性利用；文物景點的門票收入，全部用于文物保護相關經費不能變。

以壺口景區為例，它的核心保護區面積不大，延伸區有較大發展空間。綠維文旅建議：第一，核心區不動；第二，原有門票不變的情況下附加、增加未來提升的門票價值；第三，發展休閑度假多業態；第四，拓展范圍形成新的開發結構。如不在壺口核心保護區內搞開發，主要是通過擴展外圍空間做衍生開發和產業鏈衍生開發，可以結合周邊鄉村城鎮發展結構，跳出壺口瀑布景點核心區，跳出風景名勝區核心區，形成壺口瀑布特色小鎮、形成壺口黃河文化旅游區，獲得投資商青睞，找到收益模式。

另外，成立旅游管委會，市場化利用及景區營銷，外圍擴展旅游開發經營等，不由保護機構來操作，旅游管委會和旅游運營機構要和保護機構分離，這樣職責上相對簡單清晰。

全域旅游不是向門票要經濟，不是向景點要經濟，而是由此衍生出旅游經濟發展架構。文物景點的收入原則上還是按照文物法的規定用于保護。此外，應該設大景區結構、形成大門票、開發交通及其它收益方式，從而形成對文物景區的拓展式發展。

三、以四個立足點為基礎

景區景點體制改革要找準立足點，以景區提質升級為核心目標，立足存量，做大增量；立足資源，做好產品，推動產業發展；立足景區改制，帶動區域經濟轉型突破，帶動特色小鎮建設和全域旅游發展。具體歸為四點：

1.立足存量，做大增量

目前，山西旅游發展基礎整體比較薄弱，存量很低，但是增量可以做大。

2.立足資源，做好產品

讓投資商看到產品的輪廓和產品的未來，對盈利有信心。

3.立足景區，整合區域

這條最重要。一個5A景區可以帶動一個城市，一個4A景區可以帶動一個小鎮，只要是能夠達到30萬以上游客量的區域，都有帶動區域經濟的能力，這個帶動結構是景區擴張發展的關鍵。所以，景區的機制放開，讓外圍帶動、提拉景區，即使景區不賺錢，但是周邊有一系列延伸性收益結構也能形成價值。

四、把握“三七”架構

綠維文旅目前正在開展景區景點機制體制改革工作，用“三個字，七個架構”來概括，簡稱為“三七架構”，“三個字”——“擴”“管”“營”，即擴大、管理、經營。

1.“擴”——兩個架構

首先是擴大范圍。做景區改制首先要有景區概念性的規劃，秉承設計思路、文化秉承設計，才好進行改制。“一景區一政策”非常正確，城市景區匹配城市周邊結構，鄉村景區匹配鄉村結構，城鎮結構匹配特色小鎮。

用產業園區的方法抓旅游，讓每一個景區，都成為一個引擎，帶動一個片區發展；整合散、小、亂的局面，整合景區周邊鄉村、小鎮資源，提供片區開發空間。

其次是擴大結構。借力景區改制，整合區域多種旅游產業的資源與要素，打造旅游綜合配套基礎，從而形成旅游目的地的支持系統，構建多業態休閑度假系統，形成旅游綜合開發的抓手。

2.“管”——三個架構

一是，具有縣級行政權的管委會。跨多個建制鎮的大型景區，帶動力大，輻射強，資源點很多，景區與建制鎮及村莊結合緊密，建議形成獨立的行政建制或準縣級行政權的派出機構，強力推進目的地旅游區域綜合發展；打造5A景區、省級國家級度假區、特色小鎮等綜合區域發展結合。山西省149家景區改制是分層次的，有小寺廟有大景區，大景區原則上可以做縣級機構甚至是副地市級機構來做管理。

二是，景鎮一體化管委會。對于那種在一個鎮里面，和鎮域結合非常緊密的中等規模自然景區、古村古鎮古城景區，應該將景區打造與特色小鎮建設相結合，形成景區發展帶動城鎮化及美麗鄉村的作用和特色發展。

三是，文保景區一體化管委會。文物保護單位面積相對較小的景區，難以擴大或暫時沒有規劃出區域帶動結構，依托文保單位本身的管理結構，轉型為文物保護+景區管理，形成相對小的景區管理架構。

3.“營”——兩個架構

“營”包括兩個層次，首先是開發建設的“營”，稱之為“投融資運營”；其次是經營運作的“營”，即營銷、管理、運營。這兩個“營”差異很大。如果把旅游分成四個角色，即投資商、開發商、運營商和服務商。很多金融機構都是投資商，為純財務投資，不懂開發；開發商要做規劃設計、最后落地建造實施；運營商做營銷、管理、整合，形成復合化結構；服務商可以組織大量的營銷活動，導入各種業態等的服務結構。

一是投融資運營。導入投資人主要是導入投融資結構的合作開發商，我們希望它既是開發商又是運營商。但這種綜合類型的開發運營商，如華僑城、港中旅等機構在全國不超過30家，要價很高，不容易請。綠維文旅創新旅游投融資模式，通過旅游開發O2O平臺，將投資商、開發商、運營商、服務商四類旅游開發角色與旅游開發要素和資源進行整合，用四招五引入的模式，召開全要素招商大會。

投融資的導入實際上是掌控資產余價值，與投資開發機構談對價。山西旅游資源除了晉中一批景區有對價能力，其他地區如呂梁沒有對價的權利和能力。但是呂梁是扶貧區、紅色區，這是它的優勢。政府的轉移支付鏈巨大，可以通過基礎設施開發機構，形成政府長期資金導入開發旅游的支持結構。

全域旅游是政府的有效抓手，政府或國有投融資平臺控制核心資源和資產，或將部分資產由國企社會資本控制，通過智慧做包裝做評估，再導入投資商，導入長期開發性金融支持，會吸引更多民營資金進入。因此，搭建縣級市級政府全域旅游投融資平臺，裝入融資型資產，展開投融資運營，建設A級、2A級信用，形成政府主導的區域旅游控制能力，建設旅游基礎設施、旅游公共服務設施，從而控制景區形成與社會資本對接的景區現金流基礎，推進資產增值與資本上市目標。

二是景區運營。景區管理、景區營銷、景區場地或資源的合作經營等，既可以采用與資產直接對接的開發經營一體化模式，把開發權與經營權一起轉移到社會資本，也可以采用輕資產模式，引入專業人才與合作伙伴，形成市場化經營。

景區運營是多層次的運營結構，可以輕資產運營，可以重資產運營，可以使用輕資產運營與重資產合作的方式，可以導入多層次多樣化的運營結構，比如電瓶車運營、索道運營、演藝運營，商家運營、酒店運營、餐飲運營等，政府在景區改制上要把控主動權、把控資本、把控資源。

五、三點實施建議

1.先引智后引資

用智慧吸引資本，包括投融資包裝、投融資規劃設計，再導入資本對接，最后有效實現。

2.試點推廣模式

景區的大改革也是大的試點，能不能快速做幾個小型試點？比如一個地市的試點選出三五個項目，通過專業的包裝水平使改制到位。

3.制定更細的導則

簡要分為大、中、小、文化型、自然型和不同的屬性與不同的資源結構、資本結構，以及涉及到保護的復雜性幾個要素，大概六個維度來分類，制定導則，形成基本的準則和遵循的方向。